Municipal Building Freeze Upheld Under Federal Planning Law Despite Vested Rights Claims

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VVGE 1981/82 Nr. 62, S. 117:

Art. 27 RPG; Art. 20 Abs. 3 BauG.

a) Verhältnis der bundesrechtlichen Planungszonen zur kantonalrechtlichen Bausperre (Erwägung 2).

b) Materielle Enteignung aufgrund von Planungszonen? (Erwägung 3).

c) Steht der Schaffung von Planungszonen der Vertrauensschutz entgegen? (Erwägung 4).

d) Öffentliches Interesse als Voraussetzung der Planungszonen (Erwägung 5).

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. Dezember 1982.

Aus den Erwägungen:

2. a) Der Gemeinderat und der Regierungsrat stützten die Bausperre auf Art. 20 Abs. 3 BauG ab, wonach der Gemeinderat beschliessen kann, dass während der Bearbeitung eines Baureglementes, eines Bebauungs- oder Teilbebauungsplanes sowie eines Quartierplanes die Behandlung von Gesuchen um die Bewilligung von Bauvorhaben, die voraussichtlich den neuen Bestimmungen widersprechen oder einen unrichtigen Standort aufweisen, bis zur Genehmigung der Vorlage durch die Gemeinde, längstens aber 18 Monate zurückgestellt werden darf. Der Gemeinderat hat die Bausperre am 29. Mai 1981 im Obwaldner Amtsblatt publiziert. Zu diesem Zeitpunkt war aber bereits das RPG in Kraft. Dieses sieht in Art. 27 ebenfalls das Instrument der Bausperre vor, das wie folgt umschrieben wird:

"Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungspläne erschweren könnte.

Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen."

Seither kommt dem mit Art. 27 RPG übereinstimmenden kantonalen Recht keine selbständige Bedeutung mehr zu (BGE 105 Ib 107 f; Erläuterungen zum RPG, 59), da Bundesrecht kantonales Recht derogiert. Ob solches kantonales Recht, das zum Bundesrecht nicht in Widerspruch steht, auch als aufgehoben gilt, ist umstritten, kann hier aber offen bleiben (vgl. dazu Burckhardt, Kommentar zur BV, 3. Auflage, 823 mit Hinweisen; Fleiner/Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Nachdruck 1976, 96; Huber, N 20 zu Art. 6 ZGB). Nur soweit das kantonale Recht für weitergehende Zwecke Planungszonen vorsieht, z.B. für die Richtplanung, behält es selbständige Bedeutung (Schürmann, Bau- und Planungsrecht, Bern 1981, 146). Dasselbe gilt selbstverständlich für die Regelung der Zuständigkeit und des Verfahrens, ist diese doch Sache der Kantone (Art. 25 Abs. 1 RPG).

b) Unter den Begriff des Nutzungsplanes im Sinne des RPG und speziell von Art. 27 RPG fallen zweifellos die Bauzonen (Art. 14 Abs. 2 RPG), somit der Bebauungs- und Teilbebauungsplan nach obwaldnerischem Recht. Ob dies auch für Quartierpläne gilt oder ob Art. 20 Abs. 3 BauG, soweit er auch Quartierpläne umfasst, eigenständige Bedeutung hat, kann dahingestellt bleiben. Die vom Gemeinderat erlassene Bausperre beschlägt grundsätzlich die ganze Ortsplanung, das heisst sämtliche Zonen, Strassen, Wege und öffentlichen Anlagen (Art. 5 und 6 BauR). Die Bausperre stützt sich daher in Wirklichkeit auf Art. 27 RPG. Da gegen auf Art. 27 RPG gestützte Entscheide nur die staatsrechtliche Beschwerde gegeben ist (Art. 34 Abs. 3 RPG; BGE 107 Ib 114), ist das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 63 Abs. 1 GOG).

Nach Art. 27 RPG können Planungszonen auch ausdrücklich für die Anpassung bestehender Nutzungspläne bestimmt werden. Infolgedessen ist die Erörterung der Frage müssig, ob die Bausperre nach Art. 20 Abs. 3 BauG nur für die Bearbeitung neuer und nicht auch bestehender Pläne zulässig ist, wie es die Beschwerdeführer wahrhaben wollten. Die vom Gemeinderat erlassene Bausperre beruht auf einer einwandfreien gesetzlichen Grundlage.

3. Die Schaffung von Planungszonen führt zu einer öffentlichen Eigentumsbeschränkung, die zur Folge hat, dass während der Dauer ihres Bestehens nichts unternommen werden darf, was den Nutzungsplan erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG; vgl. auch BGE 105 Ia 226). Die Wirkung der Planungszone konkretisierte der Gemeinderat dahingehend, dass während der Überarbeitung der Ortsplanung Baugesuche, die voraussichtlich den neuen Bestimmungen entsprechen, behandelt werden. Am 21. Oktober 1981 präzisierte der Gemeinderat zudem gegenüber den Beschwerdeführern das Planungsziel, indem er verfügte, dass die Liegenschaft Barmettlen, ausgenommen das Gebiet, welches nach heute geltendem Lawinenzonenplan mit der leicht gefährdeten Zone belegt ist, in der Hangzone liege. Für diese gelte während der Überarbeitung der Ortsplanung eine AZ von 0.2. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass der Planungszweck den Einbezug der Liegenschaft Barmettlen in die Planungszone notwendig mache, wie sie überhaupt auch den Planungsabsichten, die insgesamt auf eine Redimensionierung der Zonen gerichtet sind, keine begründeten Einwände entgegenzusetzen vermögen. Soweit die Beschwerdeführer behaupten, eine Redimensionierung bewirke eine materielle Enteignung, ist dieser Einwand ohnehin verfrüht, da die Schaffung von Planungszonen als solchen noch keine Änderung des Nutzungsplanes bedeutet. Zudem dürfte sich die Frage der materiellen Enteignung aufgrund einer Planungszone ohnehin erst nach Ablauf einer längeren Zeitspanne stellen (Erläuterungen, a.a.O. 223 Anm. 609 mit Hinweisen; ZBl 1977, 353 f./1975, 512/1974, 149; BVR 1980, 327 ff.). Das trifft auch für den Einwand zu, die Herabsetzung der AZ bedeute eine materielle Enteignung. Im übrigen wären Entschädigungsforderungen nicht in diesem Verfahren, sondern auf dem Klageweg geltend zu machen (Art. 62 GOG).

4. In erster Linie berufen sich die Beschwerdeführer aber auf den Vertrauensschutz und machen geltend, es bestehe für das ganze Gebiet ein "bewilligtes Gesamtprojekt". Das Gebiet sei parzelliert und die Erschliessungskosten seien entsprechend verlegt worden. Sie hätten Anspruch auf unveränderten Fortbestand der durch die rechtskräftigen Bewilligungen des Gemeinderates geschaffenen Rechtslage.

Der Vertrauensschutz, den der Grundsatz von Treu und Glauben im öffentlichen Recht gewährleistet, setzt ein besonderes Vertrauensverhältnis voraus, so wenn die Behörde eine individuell-konkrete Zusicherung gegeben hat. Werden Zusicherungen durch formelle Verfügungen gegeben - die Beschwerdeführer sehen solche in den Protokollauszügen des Gemeinderates vom 15. Januar 1975 (Bewilligung der Pläne für Erschliessungsanlagen: Strassen, Kanalisation, Parzellierung) und vom 12. Mai beziehungsweise 16. Juni 1976 (Gutheissung der Bauvorschriften für das Erschliessungs- und Bebauungsprojekt Barmettlen Engelberg) -, richtet sich die Bindung der Verwaltung nach den Grundsätzen über den Widerruf von Verwaltungsakten. Diese ergeben sich aus dem jeweils in Frage stehenden verfassungsmässigen Recht oder dem Willkürverbot. So beurteilt sich der Widerruf baupolizeilicher Verfügungen namentlich unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie und nicht des Vertrauensgrundsatzes (K. Sameli, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, Referate und Mitteilungen 1977, 364). Durch die vom Gemeinderat erlassene Bausperre werden indessen, was die Beschwerdeführer betrifft, weder Baubewilligungen noch ein Quartierplan berührt. Die Zustimmung, welche der Gemeinderat am 15. Januar 1975 unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen dem generellen Erschliessungsprojekt erteilt hatte, bedeutete keine Zusicherung, dass das Gebiet nach der bestehenden Bau- und Zonenordnung überbaut werden könne. Ebensowenig geht aus den am 12. Mai beziehungsweise 16. Juni 1976 gutgeheissenen Bauvorschriften eine solche Zusicherung hervor. Damit hatte der Gemeinderat lediglich sein Einverständnis mit den darin enthaltenen Vorschriften bekundet, die bezweckten, "dass sich alle kommenden Bauten dem traditionellen Baustil des Tales einigermassen harmonisch einfügen." Von einem Widerruf rechtskräftiger Verfügungen durch den Einbezug des Gebietes Barmettlen in die Planungszone kann deshalb nicht die Rede sein.

5. Das öffentliche Interesse an den Planungszonen besteht in der Ermöglichung, frei zu planen. Es soll die Möglichkeit von Revisionen gesichert werden, die nicht offensichtlich ausser Betracht fallen (BVR 1980, 323 f; Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1981, 77; Verwaltungspraxis Appenzell AR, Heft XV, 444 f.). Dass im Zusammenhang mit der Überarbeitung der Ortsplanung von Engelberg an der Schaffung von Planungszonen und zwar auch im Gebiete von Barmettlen ein öffentliches Interesse besteht, wird von den Beschwerdeführern nicht widerlegt. Ziel der Revision, welche die gesamte Ortsplanung umfasst, ist es, zu verhindern, dass Engelberg zu einer "Stadt auf dem Lande" wird, welche Gefahr nach Auffassung des Gemeinderates der heute geltenden Planung innewohnt; Engelberg soll den Charakter eines Bergdorfes behalten. Der Gemeinderat hofft dieses Ziel dadurch zu erreichen, dass die Bauzonen reduziert werden und dass kleinere Bauten erstellt werden (Protokoll über die ordentliche Talgemeinde vom 22. Mai 1981, 51 ff.). Die Beschwerdeführer machen auch nicht substantiert geltend, inwiefern der Planungszweck und die für ihre Liegenschaft bestehende Rechtslage Planungszonen überflüssig machen. Ist aber eine Planungszone wie im vorliegenden Fall durch das öffentliche Interesse gedeckt, kann ihrer Festsetzung nicht das Vertrauen auf den Fortbestand der geltenden Rechtsordnung entgegengehalten werden. Mit der für die Liegenschaft Barmettlen erfolgten Konkretisierung der Planungszone wird auch dem Gebot der Verhältnismässigkeit Rechnung getragen, indem dort Bauvorhaben bis zu einer Ausnützung von 0.2 auch während der Dauer der Planungszone bewilligt werden können, da sie dann offenbar dem angestrebten Planungszweck nicht widersprechen.

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1981/82 Nr. 62