Judicial Review of Neighborhood Plan Approval and Objections

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VVGE 1981/82 Nr. 43, S. 76:

a) Art. 63 Abs. 1 GOG.

Hat ein Quartierplan materiell eine Bedeutung, die derjenigen einer Baubewilligung nahekommt, gilt dessen Genehmigung als Verfügung (Erwägung 1).

b) Art. 12 und Art. 13 VV zum BauG.

Der Bürger ist gehalten, sein (Einsprache-)Recht zum erstmöglichen Zeitpunkt zu suchen. Die Rüge, über den Erlass eines Quartierplanes nicht orientiert worden zu sein, ist anlässlich der öffentlichen Planauflage im Einspracheverfahren vorzubringen und nicht erst nach der Genehmigung des Quartierplanes durch den Regierungsrat. Sorgfaltspflicht der Einspracheberechtigten (Erwägung 2 und Erwägung 3).

c) Art. 22 und Art. 23 BauG.

Verhältnis Verkehrsplan/Quartierplan. Die Verabschiedung eines Quartierplans setzt das Bestehen eines rechtsgültigen Verkehrsplans nicht unbedingt voraus; allerdings darf dadurch die Konzeption eines übergreifenden Verkehrsplans nicht gefährdet werden (Erwägung 4).

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 1981.

Aus den Erwägungen:

1. Die Beschwerde richtet sich gegen die Genehmigung eines Quartierplans durch den Regierungsrat. Gemäss Art. 26 BauG bedürfen Erlasse und Abänderungen von Baureglementen, Bebauungsplänen, Teilbebauungsplänen, Quartierplänen und Spezialvorschriften der Genehmigung des Regierungsrates und erhalten durch diese allgemeinverbindliche Wirkung. Genehmigung oder Nichtgenehmigung eines Entscheides im Sinne eines konkreten, streitbeurteilenden Entscheides gilt begrifflich ebenfalls als Entscheid im Sinne von Art. 63 Abs. 1 GOG (vgl. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, München 1974, § 46 V c 2, 382). Hingegen gilt die konstitutiv wirkende Genehmigung eines Erlasses als Bestandteil des Rechtsetzungsverfahrens, mithin als ein Akt der Rechtsezung, dessen abstrakte Beurteilung nicht in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt, da dem Verwaltungsgericht gemäss Art. 63 GOG nur die inzidente nicht aber die prinzipale Normenkontrolle zusteht: Es kann Rechtsätze nur vorfrageweise im konkreten Einzelfall auf Verfassungs- und Gesetzmässigkeit prüfen. In seinem Urteil vom 17. März 1978 hat sich deshalb das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der regierungsrätlichen Genehmigung des Baureglementes der Dorfschaftsgemeinde Sarnen als unzuständig bezeichnet (VVGE 1978-1980, Nr. 54).

In einem Urteil vom 20. Mai 1981 hat es nun eingehend dargelegt, dass auch die Genehmigung eines Zonenplanes als generell-abstrakter Erlass zu betrachten ist. Es stellt dabei mit dem Bundesgericht ungeachtet der Form des Plans auf dessen materiellen Gehalt ab und untersuchte, welche Wirkungen der Plan für einen Eigentümer entwickelt.

Entscheidend ist, ob ein Plan materiell eine Bedeutung hat, die derjenigen einer Baubewilligung nahekommt (VVGE 1981/1982, Nr. 42, E. 1b; BGE 98 Ia 393; Kuttler/Saladin, Gutachten über die Durch führung der Raumplanung im Hinblick auf die materielle Enteignung, Bern 1977, 50).

Der Quartierplan Sitacher beinhaltet nicht nur den Grundriss der Erschliessungsstrasse des Quartiers, sondern regelt auch die Situation der künftigen Überbauung. Die Spezialvorschriften regeln Einzelheiten wie die für den Fassadenbau zu verwendenden Baumaterialien, die Dachgestaltung (Neigung, Vorsprünge, Farbgebung) sowie Bepflanzung und kommen deshalb in ihrer Bedeutung einer Baubewilligung nahe. Ist aber die Verabschiedung des Quartierplanes als Verfügung zu betrachten, gilt dies auch für die Genehmigung desselben. Das Verwaltungsgericht ist deshalb für die Beurteilung des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses grundsätzlich zuständig.

2. Der Quartierplan Sitacher war vom 20. Januar 1978 bis 8. Februar 1978 öffentlich aufgelegt und im Amtsblatt veröffentlicht worden (ABl 1978, 53). Gemäss Art. 12 VV zum BauG konnten währen dieser Frist Einsprachen beim Bezirkseinwohnergemeinderat und gegen ablehnende Einspracheentscheide Beschwerde beim Regierungsrat erhoben werden. Gegen den Quartierplan Sitacher hatte der Beschwerdeführer innert der Rechtsmittelfrist keine Einsprache erhoben. Hingegen erhob er gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrates Beschwerde.

Der Bürger ist gehalten, sein Recht zum erstmöglichen Zeitpunkt zu suchen. Eine zweite Möglichkeit zur Anfechtung soll grundsätzlich verwehrt bleiben. Etwas anderes mag dann gelten, wenn bei der ersten Anfechtungsmöglichkeit die Betroffenen nicht befähigt oder veranlasst waren, ihre Rechte wirksam zu wahren, sei es, dass das Verhalten der Behörden ihnen nicht die Möglichkeit dazu bot oder dass sie die rechtliche Tragweite noch nicht klar erkennen konnten sei es, dass geltend gemacht wird, das öffentliche Interesse an einer Planungsmassnahme sei inzwischen dahingefallen (VVGE 1976/77 Nr. 53 Erw. 3a; BGE 90 I 353; Kuttler/Saladin, a.a.O. 50; Zaugg; Kommentar zum BauG des Kt. Bern, N. 2 zu Art. 20; ZBl 1965, 432; Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Nr. 11 B IIc). Im vorliegenden Fall treffen nun aber keine dieser Voraussetzungen zu, wie im folgenden dargelegt wird.

3. Zunächst beanstandet der Beschwerdeführer, es sei die gesetzliche vorgesehene Vororientierung unterblieben und er so um seine Einsprachemöglichkeit gebracht worden. Er verlangt namentlich die nachträgliche Durchführung einer Vororientierung.

Quartierpläne und Spezialvorschriften werden vom Gemeinderat oder durch den Grundeigentümer mit Genehmigung des Gemeinderates aufgestellt (Art. 23 Abs. 2 BauG). Reichen die interessierten Grundeigentümer den Vorschlag für den Quartierplan nicht selber ein, hat der Gemeinderat die Interessierten über den Erlass des Quartierplans und allfälliger Spezialvorschriften zum voraus zu orientiere (Art. 12 Abs. 1 VV zum BauG). Der Quartierplan Sitacher wurde nicht von den Grundeigentümern, sondern vom Bezirksgemeinderat aufgestellt. Es ist unbestritten, dass die gesetzlich vorgesehene Orientierung der "Interessierten" nicht stattgefunden hat.

Der Regierungsrat vertritt nun die Auffassung, die gesetzlich vorgeschriebene Vororientierungspflicht gemäss Art. 12 Abs. 1 VV zum BauG bestehe nicht gegenüber Interessierten schlechthin, sondern nur gegenüber denjenigen Grundeigentümern, deren Grundstücke vom Quartierplan flächenmässig umfasst würden. Da das Grundeigentum des Beschwerdeführers nicht in den Quartierplan einbezogen sei, habe er überhaupt keinen Anspruch auf die Vororientierung gemäss Art. 12 Abs. 1 VV zum BauG gehabt.

Aufgrund des Wortlautes dieser Bestimmung ist es nicht eindeutig, ob zum Kreis der "Interessierten" nur diejenigen gehören, deren Grundeigentum flächenmässig in den Quartierplan einbezogen ist, oder auch diejenigen, denen (wie dies beim Beschwerdeführer der Fall ist) an Grundstücken, die in den Quartierplan einbezogen sind, andere dingliche Rechte zustehen, oder aber auch solche, denen an diesen Grundstücken zwar keine dinglichen Rechte zustehen, die aber sonstwie zum Quartierplan in einer beachtenswerten nahen Beziehung stehen. Die Frage braucht indessen nicht entschieden zu werden, da der Beschwerdeführer, selbst wenn er zum Kreis der zum voraus zu Orientierenden gehörte, die Unterlassung der Vororientierung anlässlich der öffentlichen Auflage des Quartierplans und nicht erst im Zeitpunkt der Genehmigung des Quartierplans hätte rügen müssen. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass er damals nicht befähigt oder veranlasst war, Einsprache zu erheben. Die Sorgfaltspflicht allfälliger Einspracheberechtigter erheischt im übrigen, dass diese sich aufgrund der Publikation von den möglichen Auswirkungen des Quartierplans rechtzeitig ins Bild setzen und gegebenenfalls den Rechtsweg beschreiten. Die Sorgfaltspflicht ist umso grösser, je grösser die objektiv zu erwartende Möglichkeit von Auswirkungen auf die vom Quartierplan mittelbar betroffenen Grundeigentümer ist (vgl. Hauser/Hauser, Erläuterungen zum Gerichtsverfassungsgesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, 768). An diese Sorgfaltspflicht sind strenge Anforderungen zu stellen. Eine large Handhabung der Sorgfaltspflicht führte nämlich zu einer unerträglichen Rechtsunsicherheit. Nur der Nachweis, dass unabwendbare und unverschuldete Hindernisse die Grundeigentümer von einer Einsprache abgehalten haben, verschafft diesen die Möglichkeit, in einem späteren Verfahren ihre Einwände doch noch vorzubringen (Max Gisler, Baubewilligung und Baubewilligungsverfahren, 1977, 288).

Aus der Publikation des Quartierplanes Sitacher konnte der Beschwerdeführer ersehen, dass die Überbauung des Gebiets Sitacher mittels eines Quartierplans eingehend geregelt wird und auch die Erschliessung seines eigenen Grundstücks durch den Quartierplan Sitacher betroffen wird... Da der Beschwerdeführer es versäumt hatte, im erstmöglichen Zeitpunkt Einsprache zu erheben, und auch nicht darzutun vermag, aus entschuldbaren Gründen davon abgehalten worden zu sein, kann auf die Rüge, dass die gesetzlich vorgeschriebene Vororientierung unterblieben sei, im heutigen Zeitpunkt nicht mehr eingetreten werden.

4. Der Beschwerdeführer beanstandet ferner, dass, obwohl seine gegen den Verkehrsplan Oberwilen geführte Einsprache nicht erledigt wurde, der Regierungsrat den Quartierplan Sitacher genehmigte. Neben der Einteilung des Gemeindegebietes in die verschiedenen Zonen (Art. 22 Ziff. 5 BauG) enthalten Bebauungs- und Teilbebauungspläne u.a. auch die wichtigsten bestehenden und projektierten Strassen, Trottoirs usw. (Ziff. 1 Verkehrsplan). Bei Bedarf kann ein Bebauungsplan oder Teilbebauungsplan durch einen Quartierplan ergänzt werden, welcher für ein kleineres Gebiet oder Quartier die Überbauung eingehender regelt (Art. 23 Abs. 1 BauG). In der Regel fusst also der Quartierplan nicht nur auf dem übergeordneten Planungsinstrument des Zonenplans sondern auch des Verkehrsplanes. Die Bezirkseinwohnergemeinde Schwendi verfügt zwar über einen Zonenplan, nicht aber über einen Verkehrsplan. Indessen setzt die Verabschiedung eines oder auch mehrerer Quartierpläne das Bestehen eines Verkehrsplanes nicht unbedingt voraus. Allerdings darf dadurch die Konzeption des übergreifenden Verkehrsplans nicht gefährdet werden (vgl. AGVE 1974, 321). (Es folgen Ausführungen darüber, dass dies nicht der Fall ist)...

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