Zoning Plan Amendments Require Petition Process Due to Building Law Precedence and Unity of Subject Matter

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VVGE 1978/80 Nr. 18, S. 24:

Art. 20 BauG.

Änderungsanträge zu einem Ortsplan müssen als Petition im ordentlichen Verfahren behandelt werden. Einheit der Bauzone: Bei der Genehmigung eines Ortsplanes ist die gesonderte Abstimmung über einzelne Zonen unzulässig.

Stellungnahme des Justizdepartementes vom 16. April 1980, bestätigt durch den Entscheid des Regierungsrates vom 1. Juli 1980(Nr. 249).

Das Abstimmungsgesetz ist ein allgemeines Verfahrensgesetz. Es geht aus von der Kantonsverfassung, den nach Verfassung einer Abstimmung unterliegenden generellen und abstrakten Anordnungen (Verfassung, Gesetz, Verordnung, Reglement) sowie den Finanzbeschlüssen. Grundlage des Zonenplans ist das Baugesetz. Einzig durch dieses Gesetz wird der Zonenplan zum Gegenstand eines Gemeindeversammlungsbeschlusses erklärt. Es ergibt sich schon daraus, dass die Abstimmung über eine Planänderung sich nicht in allen Teilen nach dem Abstimmungsgesetz richten muss.

Die Rechtsnatur der baulichen Planungsmassnahmen steht in der Theorie noch nicht klar fest; das Bundesgericht äusserte sich bisher nicht abschliessend darüber, die Lehrmeinungen sind nicht einhellig. Der Plan wird als Zwischengebilde eigener Art dargestellt (z.B. BGE 94 I 342; Imboden/Rhinow, Verwaltungsrechtssprechung, 5. Auflage Nr. 11). Der Plan nähert sich dem Rechtssatz, wenn er auf ein grosses Gebiet bezogen ist; erfasst die Änderung nur einige wenige Grundstücke, wird eher eine Einzelverfügung angenommen. Auch hat das Verfahren viel mit dem Verwaltungsverfahren in bezug auf Verfügungen zu tun (z.B. rechtliches Gehör).

Genausowenig, wie mit einer Initiative auf einen Zonenplan direkt eingewirkt werden kann, ist Art. 18 (Änderungsanträge) des Abstimmungsgesetzes anwendbar. Die Verfahrensvorschriften für die Bauplanung von Art. 11 ff. V zum BauG müssen nämlich eingehalten werden, das Baugesetz geht in dieser Beziehung als Spezialerlass dem Abstimmungsgesetz vor.

Als Antwort ergibt sich klar: In einer Abstimmung über einen Ortsplan können keine Änderungsanträge gestellt werden. Entsprechende Eingaben sind als Petition zur Planänderung im ordentlichen Verfahren zu behandeln.

Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet (und zur Verfügung steht) und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Eine Bauzone bildet also eine Einheit; sie muss den ihr eigentümlichen Kriterien gerecht werden und zusammen mit den andern Zonen den Anforderungen des Richtplanes genügen. Eine Bauzonenänderung darf nicht willkürlich vorgenommen werden, im Interesse der Rechtssicherheit ist Zurückhaltung geboten; ein Plan ist nur aus gewichtigen Gründen abzuändern (BGE 94 I 351). Diese Einheit, die in jeder Änderungsrunde durch das Abwägen der Anliegen der Planer, der Grundeigentümer und weiterer Interessierter stets gewahrt werden muss, kann nicht willkürlich zerstört werden, indem die einzelnen Parzellen für sich zur Abstimmung unterbreitet werden. Die Einheit der Materie gilt es auch in dieser Beziehung zu beachten.

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1978/80 Nr. 18