Gravel Plant Penalties Require Statutory Basis, Older Law Applied

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AbR 1994/95 Nr. 28, S. 118:

Art. 13 und 24 Ausführungsbestimmungen über die Raumplanung (AB zum RPG); Art. 62 nBauG; Art. 29 aBauG

Art. 24 AB zum RPG ermangelt einer gesetzlichen Grundlage. Das vorsätzliche Betreiben einer Kiesverarbeitungsanlage ohne Baubewilligung ist jedoch gemäss Art. 29 aBauG strafbar.

Entscheid des Obergerichts vom 25. Oktober 1994

Aus den Erwägungen:

2.a) In rechtlicher Hinsicht stützen sich Anklage und vorinstanzliches Urteil auf die Strafbestimmung von Art. 24 Abs. 1 Ausführungsbestimmungen über die Raumplanung vom 22. Dezember 1987 (AB zum RPG; LB XX, 132). Danach werden Zuwiderhandlungen gegen die Ausführungsbestimmungen und die sich darauf stützenden Verfügungen nach den allgemeinen Bestimmungen des kantonalen Strafrechts mit Haft oder Busse bestraft. Gemäss Art. 3 des Gesetzes über das kantonale Strafrecht (KStR) ist nur die vorsätzliche Tat strafbar, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist (LB XVIII, 47).

Nach Art. 13 Abs. 1 AB zum RPG bedürfen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone einer raumplanerischen Bewilligung. Das Baudepartement ist für die Erteilung solcher Bewilligungen für bauliche Anlagen, die der Nutzungszone gemäss Art. 22 RPG entsprechen, sowie für Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG und Art. 8 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen zuständig. Nach Auffassung der Vorinstanz handelten die Angeklagten vorsätzlich Art. 13 AB zum RPG zuwider und machten sich infolgedessen gemäss Art. 24 AB zum RPG strafbar.

b) Seit dem 1. September 1994 (Amtsblatt 1994, Nr. 35, 1004) sind das neue Baugesetz und die dazugehörige Verordnung in Kraft. Gemäss Art. 40 lit. b VV zum BauG ist u.a. Art. 13 AB zum RPG aufgehoben. Damit kommt seit Inkrafttreten des neuen Baugesetzes Art. 24 AB zum RPG für Zuwiderhandlungen gegen die im früheren Art. 13 AB zum RPG geregelten Pflichten als Strafnorm nicht mehr in Frage. Für Fälle von Bauen ohne Bewilligung enthält indessen das neue BauG in Art. 62 eine Strafnorm. Danach werden "vorsätzliche und fahrlässige Widerhandlungen gegen Vorschriften dieses Gesetzes sowie darauf gestützte Erlasse und Verfügungen (...) mit Haft oder Busse bestraft. Strafbar sind insbesondere auch die Ausführung von Bauten ohne Bewilligung, die Abweichung von bewilligten Plänen sowie die Missachtung von Bedingungen und Auflagen" (Abs. 1). "In schweren Fällen oder bei wiederholten Zuwiderhandlungen kann mit der Busse eine Haftstrafe verbunden werden" (Abs. 2).

Da das neue Recht auch die fahrlässige Begehung unter Strafe stellt, das alte Recht indessen nur die vorsätzliche Begehung als strafbar erklärte, kommt auf die Angeklagten das mildere, mithin das alte Recht zur Anwendung (Art. 2 KStR in Verbindung mit Art. 102 bzw. 2 StGB).

c) Indessen fragt sich, ob die AB zum RPG als genügende gesetzliche Grundlage überhaupt in Frage kommen. Da jede Strafe, welche einen Freiheitsentzug - dazu gehört auch die Haft - mit sich bringen kann, als schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit gilt, bedarf sie einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Höchstens für andere Strafen - Übertretungstatbestände mit bescheidenen Höchstbussen - lässt die Praxis - selbstverständlich im Rahmen von Verfassung und Gesetz - als Grundlage auch eine Verordnung gelten (BGE 118 Ia 318 f. E. 7a, mit Hinweisen; Stefan Trechsel, Schweizerisches Strafgesetzbuch Kurzkommentar, Zürich 1989, N 13 zu Art. 1, mit Hinweisen; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 63 B. VI. b).

aa) Die AB zum RPG wurden vom Regierungsrat erlassen und zwar gestützt auf die Art. 27 und 36 Abs. 2 RPG (SR 700). Gemäss Art. 36 Abs. 1 RPG erlassen die Kantone die für die Anwendung des RPG nötigen Vorschriften. Grundsätzlich bestimmt das kantonale Staatsrecht die Rechtsform der Ausführungsgesetzgebung. Regierungsverordnungen statt gesetzlicher Regelungen sind deshalb nur rechtens, sofern kantonales Verfassungsrecht eine solche Delegation nicht ausschliesst, sofern das RPG oder kantonales formelles Recht Inhalt, Zweck und Ausmass der möglichen Eingriffe enthält und sofern kantonales formelles Recht die Delegation ausdrücklich vornimmt. Daneben bleiben blosse gesetzesvollziehende Verordnungen zulässig, wenn kantonales Verfassungsrecht der Regierung die Vollzugsgewalt allgemein zuspricht (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Bern 1981, N. 4 zu Art. 36).

Nun ermächtigt und verpflichtet Art. 36 Abs. 2 RPG die Kantonsregierungen zum Erlass überbrückenden Rechts, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Insoweit schreibt der Bundesgesetzgeber die Rechtsform kantonaler Erlasse vor und enthebt die Kantone der Pflicht, die Stufenordnung der Rechtsformen zu wahren. Da Art. 36 Abs. 2 RPG Übergangsrecht darstellt, schliessen vorläufige Regelungen bloss übergangsrechtliche Lücken, also regelmässig solche, die der ausgelaufene Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR) und einzelne aufgehobene Bestimmungen des Gewässerschutzrechts hinterlassen haben und die weder ordentliches Bundesrecht noch gegenwärtiges ordentliches Recht von Kantonen und Gemeinden ausfüllen (EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 11 und 22 zu Art. 36). Von dieser Rechtsformenklausel sind alle (verhältnismässigen) Mittel gedeckt, die sicherstellen, dass die Richtpläne und die Nutzungspläne ohne Gefährdung durch Fehlentwicklungen festgesetzt werden können. Diese Ermächtigung schliesst die Befugnis ein, die notwendigen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorschriften mit Einschluss von Rechtsschutzbestimmungen zu erlassen (BGE 117 Ia 358 E. c, mit Hinweisen, 108 Ib 481 f. E. 2b).

bb) Aufgrund des Gesagten können nun aber Strafbestimmungen nicht unter die vorläufigen Regelungen im Sinne von Art. 36 Abs. 2 RPG fallen und sind daher von der bundesrechtlichen Kompetenzzuweisung nicht gedeckt. Damit ermangelt aber Art. 24 Abs. 1 AB zum RPG der gesetzlichen Grundlage. Denn alle generellen Bestimmungen, welche unter anderem Rechte und Pflichten der natürlichen Personen festlegen - dazu gehören zweifellos Strafbestimmungen mit Freiheitsentzug -, sind in der Form des Gesetzes zu erlassen (Art. 65 Abs. 2 KV). Die Verordnungsbefugnis des Regierungsrates erschöpft sich, abgesehen von zeitlich befristeten Noterlassen, in Ausführungsbestimmungen zu bundesrechtlichen Vorschriften, sofern sie sich darauf beschränken, das Verfahren und die Zuständigkeit zu regeln, und zu kantonsrätlichen Verordnungen (Art. 75 Ziff. 1 KV). Da eine Befugnis des Regierungsrates zum Erlass von Strafbestimmungen weder auf die bundesrechtliche Rechtsformenklausel von Art. 36 Abs. 2 RPG noch auf der kantonalen Verfassung gründet, kommt Art. 24 Abs. 1 AB zum RPG mangels gesetzlicher Grundlage als Strafbestimmung nicht in Frage.

d) Dagegen kommt als Strafbestimmung Art. 29 Abs. 1 aBauG (LB XIII, 362) in Frage. Danach können "bei fahrlässiger Zuwiderhandlung gegen die Bestimmungen dieses Gesetzes, die kantonalen Ausführungsvorschriften, das Gemeindebaureglement, Überbauungspläne oder gegen Baubewilligungen (...) die Verantwortlichen mit Busse bestraft werden; vorsätzliche Zuwiderhandlung wird mit Haft oder Busse, in schweren Fällen mit Haft und Busse bestraft". Da das neue BauG - es sieht für die fahrlässige Begehung als Strafandrohung Haft und Busse vor, während das aBauG dafür nur Busse vorsieht - schärfer ist, kommt vorliegend Art. 29 Abs. 1 aBauG als Strafnorm in Frage. (Das Gericht bejaht in casu eine strafbare Zuwiderhandlung durch die Angeklagten im Sinne von Art. 29 Abs. 1 aBauG und weist die Appellationen ab).

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1994/95 Nr. 28