Signature Requirement for Individual Social Security Orders

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AbR 1992/93 Nr. 27, S. 80:

Art. 80 SchKG; Art. 128 Abs. 1 AHVV

Erfordert die Form der schriftlichen Kassenverfügung die Unterzeichnung durch die zuständige Behörde? Bejaht für eine Nachzahlungsverfügung (E. 2 und 3).

Die Unterzeichnung des Verfügungsoriginals wird vermutet, wenn die Ausgleichskasse ein unterzeichnetes Doppel vorlegt (E. 4a).

Entscheid der Obergerichtskommission vom 19. November 1993

Aus den Erwägungen:

1. Beruht die Forderung auf einem vollstreckbaren gerichtlichen Urteil, so kann der Gläubiger beim Richter die Aufhebung des Rechtsvorschlages (Rechtsöffnung) verlangen. Gemäss Art. 97 Abs. 4 AHVG werden die auf Geldzahlungen gerichteten rechtskräftigen Verfügungen der Ausgleichskassen den vollstreckbaren gerichtlichen Urteilen im Sinne von Art. 80 SchKG gleichgestellt. Die Nachzahlungsverfügung vom 2. Dezember 1992 stellt demnach grundsätzlich einen Rechtsöffnungstitel dar.

2. Die Vorinstanz hat indessen die Rechtsöffnung vor allem mit der Begründung verweigert, die Nachzahlungsverfügung sei nicht unterzeichnet und deshalb als nichtig zu qualifizieren.

a) Gemäss Art. 128 Abs. 1 AHVV sind alle Verwaltungsakte, mit welchen die Ausgleichskasse über eine Forderung oder Schuld eines Versicherten oder Beitragspflichtigen befindet, soweit sie nicht auf bereits rechtskräftigen Kassenverfügungen beruhen, in die Form schriftlicher Kassenverfügungen zu kleiden. Fraglich ist, ob die Schriftform auch die Unterzeichnung durch ein zuständiges Behördenorgan erfordert.

b) Dass im Verwaltungsrecht aus dem Erfordernis der Schriftlichkeit auf die Notwendigkeit der Unterschrift geschlossen wird, ist insbesondere auf die Übertragung zivilrechtlicher Grundsätze ins öffentliche Recht zurückzuführen. Im Zivilrecht muss ein Vertrag, für den die schriftliche Form gesetzlich vorgeschrieben ist, die Unterschrift aller Personen tragen, die durch ihn verpflichtet werden sollen (Art. 13 Abs. 1 OR), wobei immerhin bei Verkehrsüblichkeit, insbesondere bei Wertpapieren in grosser Zahl, eine Faksimile-Unterschrift anstelle der eigenhändig geschriebenen genügt (Art. 14 Abs. 2 OR). Diese Bestimmungen gelten über das Vertragsrecht hinaus auch für die andern Zivilrechtsverhältnisse (Art. 7 ZGB).

c) Nach einer während langer Zeit vertretenen Auffassung hatten diese zivilrechtlichen Grundsätze auch im Bereich des öffentlichen Rechts Geltung (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Basel 1976, 243; Rhinow/Krähenmann, Ergänzungsband, Basel 1990, 120 f.; BVR 1977, 135; vgl. ferner die ausführlichen Literatur- und Rechtsprechungsnachweise in BGE 105 V 248 und AGVE 1983, 130 ff.). Die modernen Möglichkeiten der mechanischen oder elektronischen Verfügungsausfertigungen führten indessen zu einem Wandel der Anschauungen. So rückte das Bundesgericht in BGE 96 V 21 E. 4b vom Erfordernis der Unterzeichnung von Krankenkassenverfügungen ab. Das EVG hat diese Rechtsprechung seither wiederholt bestätigt. In BGE 105 V 252 hielt es in bezug auf Beitragsverfügungen der Ausgleichskassen fest, es liege im Interesse einer einfachen und raschen Verfahrensabwicklung, dass Verfügungen, die in grosser Zahl getroffen werden müssten und die sich - ausser in den im Formular einzusetzenden Zahlen - sachlich voneinander nicht unterscheiden, auf mechanischem oder elektronischem Wege erlassen werden könnten, wobei es bezüglich der Frage der Unterschrift letztlich unerheblich sei, ob sich die Ausgleichskasse beim Ausfüllen des Formulars eines Computers oder allenfalls auch nur einer Schreibmaschine bediene. Auf der andern Seite widerspreche es nicht dem Interesse des Beitragspflichtigen, insbesondere nicht seinem Rechtsschutzbedürfnis, wenn die formularmässig ausgefertigte Beitragsverfügung nur die erlassende Ausgleichskasse nenne, nicht aber zusätzlich auch noch die Unterschrift eines zuständigen Beamten trage. Zur Erfüllung der gesetzlich verlangten Form der Schriftlichkeit sei daher bei Beitragsverfügungen die Unterschrift kein Gültigkeitserfordernis. Im gleichen Sinn entschied das EVG auch in BGE 112 V 87. Von dieser Rechtsprechung hat die neuere Verwaltungsrechtslehre im zustimmenden Sinne Kenntnis genommen (vgl. etwa André Grisel, Traité de Droit Administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984, 406; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, 126). In Anwendung dieser Rechtsprechung entschied am 22. Januar 1993 auch die Obergerichtskommission, dass bei Veranlagungsverfügungen eines Steueramtes auf das Erfordernis der Unterzeichnung verzichtet werden könne (OGKE i.S. Staat Luzern und Einwohner- sowie Armengemeinde Ebikon). Eine nicht unterzeichnete Verfügung sei daher nicht als nichtig, sondern als gültig zu qualifizieren.

3. Ob bei der in Frage stehenden Nachzahlungsverfügung der Ausgleichskasse vom 2. Dezember 1992 ebenfalls auf das Erfordernis der Unterzeichnung verzichtet werden kann, hängt davon ab, ob die Nachzahlungsverfügung als eigentliche Massenverfügung qualifiziert werden kann. Dies ist fraglich. Zwar handelt es sich nicht um eine ausführlich begründete Verfügung. Doch wird darin konkret Bezug genommen auf eine kürzlich vorgenommene Arbeitgeberkontrolle durch den Revisor Friedli. Sodann werden individuelle Beträge wie AHV/IV/EO, Verwaltungskosten, Arbeitslosenversicherung, Verzugszinsen, Familienausgleichskasse, Krankenkasse angeführt. Weiter ist die Verfügung in Form eines persönlichen Briefes abgefasst, werden doch beispielsweise P. und R. S. in der Anrede ausdrücklich erwähnt. Auch werden Nachzahlungsverfügungen nicht routinemässig an alle Beitragspflichtigen verschickt. Es ist demzufolge davon auszugehen, dass es sich bei der fraglichen Nachzahlungsverfügung um eine Individualverfügung handelt, bei der die Unterzeichnung Gültigkeitsvoraussetzung ist.

4. a) Es ist üblich, dass die verfügende Instanz dem Adressaten eine Verfügung zustellt und für sich ein Doppel zurückbehält. Kommt es sodann zu einem Betreibungs- und Rechtsöffnungsverfahren, so ist die Ausgleichskasse nur in der Lage, das Doppel als Rechtsöffnungstitel aufzulegen. Die fehlende Unterzeichnung des Doppels schliesst natürlich nicht aus, dass die dem Adressaten zugestellte Originalverfügung unterzeichnet war, wie umgekehrt die Unterzeichnung des Doppels kein Beweis der Unterzeichnung des Originals ist. Ist aber die Originalverfügung durch Edition beim Adressaten nicht mehr erhältlich zu machen, so kann die Ausgleichskasse nicht strikte beweisen, ob sie unterzeichnet war. Die Ausgleichskasse könnte sich den Beweis für die Unterzeichnung nur durch eine beglaubigte Abschrift des unterzeichneten Originals sichern. Das wäre aber ein übertriebener Verwaltungsaufwand. Die Ausgleichskasse befindet sich demnach in einem solchen Fall in einem Beweisnotstand. Bei dieser Sachlage rechtfertigt sich, die Unterzeichnung des Originals zu vermuten, wenn die Ausgleichskasse ein unterzeichnetes Doppel der Verfügung vorlegt. Dem Adressaten der Verfügung ist diesfalls zuzumuten, durch Vorlegen der nicht unterzeichneten Originalverfügung den Nachweis der Ungültigkeit der Verfügung zu erbringen. Legt jedoch die Ausgleichskasse ein nicht unterzeichnetes Doppel vor, so rechtfertigt sich nicht, die tatsächliche Vermutung der Unterzeichnung zum Tragen kommen zu lassen. Um von der Vermutung der Gültigkeit der Verfügung profitieren zu können, wird die Ausgleichskasse daher in Zukunft gut daran tun, auch die Verfügungsdoppel zu unterzeichnen.

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112-V-87

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105-V-248

AbR

1992/93 Nr. 27