Building Permit Application Validity and Applicable Zoning Regulations Upon Adoption of New Plan

A. Par

acte notarié du 10 juillet 1997, J.J.

et G.J. ,

Q. ainsi que la société en nom collectif

B. ont promis de vendre à la

société

C. SA les biens-fonds a , b , c et d

du cadastre de Neuchâtel

formant

les numéros 32 et 34 de la rue X. dont

ils sont copropriétaires à

parts

égales. La promesse de vente était "suspensivement" conditionnée à la délivrance par les autorités compétentes au promettant acquéreur d'un permis de construire un immeuble en PPE sur les biens-fonds promis vendus.

La demande

de sanction devait au surplus être déposée par le promettant

acquéreur

au plus tard le 1er octobre 1997; à défaut les parties étaient déliées de toutes obligations l'une vis-à-vis de l'autre (D.7b/1).

Le 29 septembre 1997, C. SA,

représentée par V. SA, a déposé

une

demande de permis de construire un immeuble résidentiel de 13

appartements

en PPE. Par décision du 22 octobre 1997, le conseil communal

de

Neuchâtel a refusé d'octroyer la sanction définitive à ce projet estimant que la typologie du quartier ne se prêtait pas à la réalisation d'une construction de cette importance et que l'octroi d'une dérogation n'était pas justifié. Le 20 novembre 1997, C.

SA a déposé une nouvelle

demande

de construire le même immeuble en PPE réduit à 10 appartements.

Déplorant

la pauvreté architecturale de l'ensemble de ce nouveau projet

ainsi

que sa mauvaise intégration dans le site, la commission d'urbanisme a invité la requérante, le 23 décembre 1997, à le modifier en conséquence, ce qu'elle a fait le 29 janvier 1998.

Durant la mise à l'enquête publique de cet ultime projet, M.P. et A.P.

, copropriétaires de l'immeuble voisin formant l'article e du

cadastre

de Neuchâtel (rue X. 30) et V. ,

propriétaire de la parcelle

numéro

f du cadastre de Neuchâtel, y ont formé

opposition. Ils l'ont

motivée

en invoquant l'irrecevabilité de la demande de sanction préalable dès lors qu'elle n'était pas signée par les propriétaires des fonds promis vendus. Ils ont ensuite allégué être au bénéfice de servitudes limitant les possibilités de construire ajoutant, par ailleurs, que les perches-gabarits avaient été plantées de manière erronée. Ils ont également contesté la demande de démolition de deux maisons d'habitation sises sur les parcelles promises vendues ainsi que la création de vingt places de parc. Soulignant, en outre, que l'ensemble du sud de la rue X.

était

considéré comme une entité urbanistique intéressante, ils ont fait valoir que le projet présenté la détruirait totalement par son manque d'intégration dans l'environnement bâti et naturel. Enfin, ils ont soutenu que les travaux d'excavation et de terrassement que nécessiterait un tel projet seraient source d'importantes nuisances que ce soit sur le plan sonore, de la poussière et des trépidations sans parler des difficultés de trafic.

Par décision du 18 mai 1998, le conseil communal de Neuchâtel a déclaré mal fondé et levé les deux oppositions formées par M.P. , A.P. et

V. au projet de construction, et a accordé le

permis de construire.

Le 3 juin 1998, le chef du Département des finances et des af-

faires

sociales a autorisé la démolition de deux maisons familiales individuelles situées aux numéros 32 et 34 de la rue X. (article d et a ). B.

M.P. , A.P. et V. ont recouru contre la décision du 18 mai

1998 du

conseil communal levant leurs oppositions devant le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) en faisant valoir les mêmes arguments que ceux développés dans leurs oppositions.

Dans un mémoire complémentaire, les recourants ont toutefois

ajouté

que le projet de construction devait être apprécié selon les dispositions du nouveau plan d'aménagement adopté par le Conseil général de Neuchâtel le 2 février 1998, et que force était de constater qu'il s'en écartait sur plusieurs points en particulier en ce qui concernait la densité et la hauteur du bâtiment, l'inclinaison des gabarits ainsi que l'absence d'arborisation et de place de jeu.

Dans ses observations du 2 juillet et 16 décembre 1998, C. SA a

relevé

que le dossier de construction du 20 novembre 1997 constituait

uniquement

une modification du projet déposé le 29 septembre 1997 soit

dans

les délais imposés par la promesse de vente. Rappelant ensuite que la procédure administrative d'octroi de permis de construire ne traitait pas des rapports de voisinage de droit privé, elle a ajouté que les différentes servitudes invoquées dataient des années 30 et qu'elles n'avaient manifestement plus aucune actualité. Enfin, elle a considéré que les dispositions du nouveau plan d'aménagement n'étaient pas applicables à son projet puisque ces dernières étaient entrées en vigueur postérieurement au dépôt de la demande de sanction.

Le 17 décembre 1998, C. SA a remis

au Département des finances

et des

affaires sociales une déclaration de B.

& Cie confirmant avoir

autorisé

C. SA et V. SA à requérir la délivrance du permis de construire litigieux.

Dans ses observations, la Ville de Neuchâtel a estimé que tant

que

l'adoption du nouveau plan d'aménagement par le Conseil général n'était pas effective, seules les anciennes dispositions du règlement d'urbanisme étaient applicables.

Par prononcé du 7 janvier 1999, le département a rejeté le

recours

de M.P. , A.P. et V. . Il a considéré

que les propriétaires des

fonds

avaient clairement manifesté leur accord au dépôt du premier et du deuxième projet de construction. Il a en outre jugé que les servitudes invoquées limitant la hauteur des constructions et la surface constructible sur les parcelles c et d relevaient purement du droit privé et n'avaient rien de commun avec l'institution des limites fictives de "gabarits" de sorte que ces arguments étaient irrecevables. Par ailleurs il a estimé que si le projet se trouvait en contradiction avec la nouvelle réglementation communale en particulier sur l'indice d'utilisation maximum, la hauteur maximale à la corniche, les gabarits, l'absence de végétalisation du toit, d'arborisation et d'un espace de jeux, l'autorité communale n'avait jamais remis en question le fait que la demande de permis de construire devait être traitée sous l'angle de l'ancien droit. Le département a ainsi admis que les conditions du droit à la protection de la bonne foi étaient remplies et que le projet litigieux n'avait pas à respecter les dispositions du nouveau règlement d'aménagement. C.

M.P. , A.P. et V. interjettent recours contre cette décision

devant

le Tribunal administratif. Ils font valoir que l'accord exprès de l'un des quatre copropriétaires des parcelles en cause au projet de construction ne présumant pas celui des autres, la demande de permis de construire est entachée d'un vice formel rédhibitoire tant qu'il n'a pas été réparé. Ils soutiennent par ailleurs que, non seulement l'autorité communale n'a jamais donné une véritable et claire assurance à l'application du règlement d'urbanisme de 1959 à la demande du permis de construire, mais surtout, le principe de la légalité l'emportant sur celui de la bonne foi, le projet se devait de satisfaire aux exigences du nouveau règlement d'aménagement, ce d'autant plus que les restrictions de droit public sont renforcées par les servitudes dont ils peuvent se prévaloir. Ils concluent dès lors à l'annulation de la décision attaquée sous suite de dépens.

Dans leurs observations, tant le département, la Commune de

Neuchâtel

que C. SA concluent au rejet du

recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a)

Selon l'article 45 du règlement d'exécution de la loi sur les

constructions

du 16 octobre 1996, la demande de sanction définitive doit

être

présentée par le requérant au moyen du formulaire officiel qui sera signé par le maître de l'ouvrage, l'auteur du projet et le propriétaire du fonds, s'il s'agit d'un tiers. Cette simple prescription d'ordre a pour but de permettre à l'autorité compétente de s'assurer que le projet qui lui est présenté par un tiers est approuvé par le(s) propriétaire(s) du terrain. Dès l'instant où cette garantie est donnée, rien ne s'oppose à l'examen du projet (RJN 5 III, p.168).

b) En l'espèce, si la première demande de permis de construire

datée

du 26 septembre 1997 a été signée par un seul des quatre copropriétaires des parcelles en cause, soit B. (D.7b/3 en corrélation avec D.7a/24), la seconde demande n'a été signée par aucun d'entre eux. Ils faut cependant considérer que le projet de construction d'un immeuble en PPE sur les bien-fonds promis vendus a été expressément approuvé par l'ensemble des copropriétaires dans la promesse de vente immobilière qu'ils ont signée le 10 juillet 1997 par devant notaire. Certes, celle-ci prévoyait que la demande de sanction devait être déposée au plus tard le 1er octobre 1997 et qu'à défaut les parties étaient déliées de toutes obligations l'une vis-à-vis de l'autre. Or, si la première demande respectait cette échéance, la sanction définitive ne lui a pas été accordée, rendant ainsi nécessaire le dépôt d'une seconde demande, laquelle ne pouvait évidemment plus être déposée dans le délai. Il serait dès lors excessif de dissocier les deux demandes alors même que la seconde se borne à reprendre le projet initial en le modifiant sur différents points afin de satisfaire aux exigences de l'autorité communale. Il faut au contraire admettre que l'autorisation de construire donnée par les propriétaires dans la promesse de vente est une garantie suffisante permettant de reconnaître la validité de la demande de sanction.

3. a)

Le nouveau plan d'aménagement de la Ville de Neuchâtel a été

adopté

par le Conseil général le 2 février 1998, soit avant la mise à l'enquête publique du projet litigieux. Selon l'article 92 al.2 LCAT, l'arrêté d'adoption a pour effet d'interdire toute modification des lieux touchés jusqu'à ce que le plan ait fait l'objet d'une décision définitive.

Cette

disposition a pour conséquence, ainsi que l'a relevé le département, qu'un projet de construction ne pourrait être autorisé que s'il est conforme aussi bien à l'ancienne qu'à la nouvelle réglementation (RDAF 1985, p.319).

b) En l'espèce, il est établi - sans que cela soit ni contesté ni même contestable - que, si le projet en cause est conforme aux dispositions du règlement d'urbanisme de la Ville de Neuchâtel du 2 mars 1959, en revanche il déroge sur plusieurs points au nouveau plan d'aménagement.

Or, la

commune de Neuchâtel a décidé de ne pas en tenir compte, ceci en violation de l'article 92 al.2 LCAT. Le département a justifié cette attitude en se fondant sur le principe de la protection de la bonne foi, estimant que les autorités communales avaient clairement manifesté, tout au long de la procédure de sanction, leur intention d'examiner le dossier exclusivement sous l'angle de l'ancien règlement d'urbanisme. La Cour de céans ne saurait toutefois suivre cette argumentation pour les raisons exposées ci-dessous.

4. a)

Le principe de la bonne foi, énoncé à l'article 2 al.1 CC,

s'applique

également en droit public et, spécialement, en droit adminis-

tratif.

Découlant directement de l'article 4 Cst. et valant pour l'en-

semble

de l'activité étatique, ce principe donne au citoyen le droit

d'être

protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.

La jurisprudence soumet cependant à certaines conditions

le

recours à cette protection. Il faut notamment que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence et que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite. Il faut en outre que l'administré se soit fondé sur les assurances et le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice et enfin que la loi n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 117 Ia 285; 114 Ia 214, JT 1990 I 518). Si les conditions dont dépend le droit à la protection de la bonne foi sont toutes remplies, l'autorité doit honorer sa promesse (Grisel, Traité de droit administratif I, p.388).

b) En l'espèce, s'il ne fait aucun doute que l'autorité communale est intervenue, dans les limites de sa compétence, dans une situation concrète et à l'égard d'une personne déterminée, il n'en demeure pas moins que, à supposer même que par son attitude la commune a laissé croire à

C. SA que l'ancienne réglementation resterait

applicable quelle que soit

la date

à laquelle la sanction définitive interviendrait, C. SA n'a pas pris pour l'avenir des dispositions qu'elle ne peut pas changer sans subir un préjudice. En effet, il s'agit seulement de modifier des plans afin de les rendre conformes aux nouvelles normes, en particulier à l'indice d'utilisation maximum de 0,8 (le projet atteint un indice de 0,9) ainsi qu'à la hauteur maximale de 10 mètres à la corniche (le projet atteint une hauteur de 13 mètres). Une des conditions cumulatives mises à l'exercice du droit à la protection de la bonne foi n'étant ainsi pas réalisée, il n'y a aucune raison de ne pas se conformer à l'article 92 al.2 LCAT et de ne pas exiger de la requérante qu'elle adapte son projet aux prescriptions du nouveau plan et du règlement d'aménagement y relatif (art.85 RA). Au surplus, la condition selon laquelle la loi ne doit pas avoir changé n'est pas remplie non plus. En effet, s'il avait obtenu la sanction définitive avant le 2 février 1998, date de l'approbation du nouveau plan d'aménagement par le Conseil général, le projet initial de V. SA, du 29 septembre 1997, aurait été traité selon les anciennes dispositions. De même, la seconde demande de permis de construire, du 20 novembre 1997, portant sur le même projet mais modifié, aurait pu se réaliser conformément à l'ancienne réglementation. Toutefois, entre-temps, un nouveau plan d'aménagement a été adopté par le Conseil général rendant ainsi caduques les normes sur lesquelles la commune entendait se fonder.

Pour ce

motif aussi, il ne peut pas y avoir matière à protection de la

bonne

foi. A cela s'ajoute que, selon la jurisprudence, les normes juridiques déterminantes en matière d'autorisation de construire sont celles qui sont en vigueur au moment de la réalisation de l'état de fait à réglementer juridiquement ou qui a des conséquences juridiques. On déduit de ce principe que si le droit s'est modifié entre le dépôt de la requête et le traitement définitif de celle-ci, c'est le droit nouveau qu'il faut appliquer (ATF 113 Ib 249, 107 Ib 133 et les références; RJN 1986, p.187; arrêt du Tribunal administratif du 23.02.1998 en la cause M.). Cette solution se justifie en particulier dans le domaine de la construction et de l'aménagement du territoire parce que le nouveau droit est censé représenter le meilleur développement de la législation et qu'il porte sur des objets qui, une fois construits, marquent l'environnement naturel ou bâti pour des décennies (RDAF 1992, p.182).

c) Le recours est ainsi bien fondé, sans qu'il y ait lieu de se

prononcer

sur l'incidence des différentes servitudes sur le projet de

construction,

dont les recourants se sont prévalus devant l'autorité

inférieure

et dans une certaine mesure devant la Cour de céans. En effet,

le but

de la procédure d'autorisation de construire consistant uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des constructions, les moyens tirés essentiellement de rapports de droit privé sont irrecevables et relèvent de la compétence du juge civil (RJN 1989, p.322).

5. Il

suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la

décision

attaquée annulée. Vu l'issue du litige, les frais de la cause

doivent

être mis à la charge de C. SA qui

succombe (art.47 al.2 LPJA).

Par

ailleurs, les recourants obtenant gain de cause, ils peuvent prétendre à des dépens (art.48 LPJA) pour les deux instances de recours.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Admet le recours et annule la décision du conseil communal de Neuchâtel du 18 mai 1998 ainsi que le prononcé du département de la gestion du territoire du 7 janvier 1999.

2. Met

à la charge de C. SA un émolument de

décision de 500 francs et les

débours par 50 francs et ordonne la

restitution de l'avance de frais

effectuée par les recourants. 3. Alloue à V. , M.P. et A.P. une indemnité de dépens de 800 francs à la charge de la Commune de Neuchâtel.

Neuchâtel,

le 21 juin 1999

AU NOM DU TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

Le greffier Le président