Private Law Foundation Employment Dispute Jurisdiction

A.

L. a été engagée par l'Hôpital

du Val-de-Ruz en qualité de

sage-femme

à partir du 1er mai 1991. Le 27 avril 1999, la direction de

l'hôpital

lui a fait savoir que des manquements graves dans

l'accomplissement

de son travail ne permettaient plus la continuation des

rapports

de travail dans une relation de confiance et qu'elle résiliait le contrat de travail pour le 30 juin 1999 (terme reporté ensuite par l'employeur au 31.07.1999, en raison d'une incapacité de travail de l'intéressée). Par l'intermédiaire de son mandataire, L.

a demandé à l'hôpital

qu'il

lui communique ses statuts, le dernier rapport de gestion, ainsi que l'ensemble de son dossier. L'employeur a refusé de donner suite à cette demande pour le motif que les rapports de travail étaient régis par le code des obligations.

B. Le

17 mai 1999, L. a déposé devant le

Tribunal administratif

une

déclaration de recours contre la résiliation des rapports de service.

Invité

par le Tribunal à déposer le dossier de la recourante, l'hôpital, par son mandataire, a déclaré derechef qu'il n'entendait pas remettre le dossier de la prénommée dans la mesure où la résiliation des rapports de travail ne constitue pas une décision sujette à recours, la Fondation de l'Hôpital du Val-de-Ruz étant une fondation de droit privé et les rapports de travail étant régis par le code des obligations.

C. Par

mémoire du 10 juin 1999, L. a interjeté

recours devant le

Tribunal

administratif contre ce refus (daté du 25.05.1999), qu'elle

considère

comme une décision incidente relative au droit d'être entendu,

sujette

à recours. Elle conclut à l'annulation de celle-ci et à ce que l'intimée soit invitée à lui permettre de consulter le dossier constitué à son sujet. La recourante fait valoir, en résumé, que les hôpitaux qui accueillent et traitent, sous direction médicale, des personnes dont l'état nécessite des soins médicaux, chirurgicaux, obstétricaux et psychiatriques, accomplissent des tâches incombant à la collectivité publique, en particulier dans les établissements que la loi elle-même reconnaît d'utilité publique par opposition aux cliniques définies comme des hôpitaux privés par la loi de santé. En conséquence, même si ces tâches sont exécutées par des institutions constituées sous la forme d'une personne morale de droit privé, les rapports de service qu'elles ont avec leur personnel relèvent bien du droit public; en outre, les conditions d'engagement de l'hôpital, de même que les normes pour l'engagement du personnel établies par l'ANEM et par l'ANEMPA, constituent un statut imposé, à l'image de celui régissant la fonction publique cantonale, lesdites conditions d'engagement prévoyant d'ailleurs la possibilité de recourir contre les décisions de suspension provisoire, de renvoi ou de déplacement ou encore des décisions de sanction disciplinaire.

L'Hôpital du Val-de-Ruz conclut

à l'irrecevabilité de ce re-

cours. Il fait valoir, en bref, qu'il est constitué en une fondation de droit privé et que le litige concernant la résiliation de l'engagement de la recourante ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative mais du juge civil, en se fondant notamment sur la jurisprudence de la Cour de céans concernant d'autres établissements du canton; au surplus, le recours lui paraît tardif.

D. Par

mémoire du 24 juin 1999, L. a présenté

une requête de

mesures

provisionnelles par laquelle elle conclut à ce que soit ordonnée la poursuite des relations de service avec la Fondation de l'Hôpital du Val-de-Ruz jusqu'à droit connu sur la procédure de recours actuellement pendante.

Elle observe que l'effet suspensif de son recours (déclaration

de

recours) du 17 mai 1999 suppose que le Tribunal admette que les

relations

de travail relèvent du droit public, question qui est au centre

du

présent litige et qui n'est pas encore tranchée, ce qui justifie des mesures provisionnelles. Celles-ci tendent à lui assurer son salaire au-delà du 31 juillet 1999, ce qui lui est indispensable compte tenu de sa situation financière.

L'Hôpital du Val-de-Ruz conclut

à l'irrecevabilité,

subsidiairement

au rejet de la requête. Il reprend son argumentation selon

laquelle

les relations de travail sont régies par le droit privé et

observe

par ailleurs que la requête se rattache à une simple déclaration de recours, non motivée; or, le Tribunal ne saurait ordonner des mesures provisoires avant même de s'être déclaré compétent sur le fond.

E. Le

Tribunal a requis de l'autorité de surveillance des fonda-

tions

des copies des statuts et autres actes concernant la Fondation de l'Hôpital du Val-de-Ruz . Les parties ont pu se déterminer sur le contenu de ces pièces.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Le

litige que la recourante a porté devant le Tribunal adminis-

tratif

soulève, en premier lieu, la question de savoir si les relations de travail entre elle et l'Hôpital du Val-de-Ruz sont fondées sur le droit public. A défaut, la contestation ne relèverait pas de la compétence de la juridiction administrative (art.3 al.1 LPJA) mais du juge civil. Il y a lieu de se prononcer, sous cet angle, sur la recevabilité des divers actes de procédure, connexes, déposés par l'intéressée (déclaration de recours du 17.05.1999, recours du 10.06.1999 contre le refus de consulter le dossier, requête de mesures provisionnelles du 24.06.1999).

2. a)

Pour être reconnue comme telle, une corporation de droit

public

doit avoir une base légale formelle, sous réserve du droit coutumier; car seul le droit public lui-même peut déterminer les personnes morales qui lui sont soumises (RJN 1991, p.88, 1987, p.124, 1983, p.124).

Ainsi

que le Tribunal administratif a eu l'occasion de l'exposer (arrêt du 26.07.1995 dans la cause R. contre Fondation des Institutions de soins du Val-de-Travers;

arrêt du 16.05.1995 dans la cause B. contre Ecole neuchâ-

teloise

de soins infirmiers), il est sans importance à cet égard que la collectivité publique délègue des membres dans le conseil de fondation (de droit privé), qu'elle subventionne l'établissement et qu'elle lui reconnaisse le statut d'institution d'utilité publique selon la loi sur l'aide hospitalière et la loi de santé.

Dans une jurisprudence du Tribunal fédéral, invoquée par l'intimée (arrêt de la IIe Cour de droit public du 16.02.1995, no 2P.216/1993), la Cour fédérale a considéré, de même, qu'un hôpital ayant la forme d'une association au sens des articles 60 ss CC constituée par des communes et ne figurant pas sur la liste des établissements hospitaliers cantonaux à proprement parler dont les médecins ont qualité de fonctionnaires, entretenait des rapports de droit privé avec les médecins qu'il employait; le Tribunal s'est référé notamment à la doctrine (Jean- Louis Rumpf, Médecins et patients dans les hôpitaux publics, en particulier la responsabilité civile à raison des actes médicaux, thèse, Lausanne, 1991, p.23 et 43), auteur selon lequel les relations unissant les médecins aux hôpitaux qui revêtent la forme juridique d'une association ou fondation privée ne peuvent relever que du droit privé et ce, quelle que soit l'influence du droit public cantonal sur de telles relations.

b) Si les tâches publiques incombant à la collectivité sont

accomplies

principalement par les collectivités publiques territoriales

(Confédération,

cantons, communes) ou par d'autres personnes morales du

droit

public (établissements, corporations, fondations de droit public), il n'est cependant pas exclu que des rapports de service avec un employeur ayant la forme d'une personne morale de droit privé puissent relever du droit public, lorsque cet employeur - et par là ses organes et employés - se sont fait attribuer le mandat d'exécuter des tâches de la collectivité publique (RJN 1991, p.88). Mais on ne peut qualifier d'employeur du secteur public non pas déjà l'employeur qui exerce une activité d'utilité publique, mais seulement celui qui accomplit une véritable tâche d'intérêt public incombant en principe à la collectivité et qui lui a été déléguée par celle-ci. Ainsi, une fondation de droit privé s'occupant par exemple d'établissements pour personnes âgées n'a pas été considérée comme un employeur du secteur public, compte tenu notamment du fait que la loi ne lui conférait pas une tâche d'intérêt public, et qu'elle exerçait seulement une fonction reconnue d'utilité publique (RJN 1987, p.124). Il en a été de même dans les deux causes déjà citées plus haut, concernant la Fondation des Institutions de soins du Val-de-Travers (Hôpital du Valde-Travers)

et l'Ecole neuchâteloise de soins infirmiers, deux fondations

de

droit privé, accomplissant des tâches sociales d'un intérêt général.

c) Il faut réserver par ailleurs l'article 6 de la loi sur le

statut

de la fonction publique, selon lequel le Conseil d'Etat fixe la

mesure

dans laquelle cette loi s'applique au personnel des autres institutions de droit public ou privé dotées de la personnalité juridique et qui ont été créés en tout ou en partie par l'Etat.

3. a)

l'Hôpital du Val-de-Ruz a été créé à la

suite d'une donation

effectuée

dans ce but en 1870 par Armand-Frédéric de Perregaux aux com-

munes

du Val-de-Ruz, puis constitué en fondation par lesdites communes par acte notarié du 15 mars 1890. Il ne trouve pas son fondement dans un acte législatif, et se considère lui-même comme une fondation au sens des articles

80 ss CC, ainsi que cela résulte en particulier expressément de l'acte authentique modifiant ses statuts, du 11 juin 1986. Inscrite au registre du commerce, la fondation est sous la surveillance du département de l'économie publique, autorité de surveillance des fondations et institutions de prévoyance. Aussi n'est-il en soi pas décisif que la Commission générale de la fondation (art.6 des statuts) soit composée essentiellement de membres des autorités communales concernées, ni même que l'Etat soit intervenu, en 1890, pour - ainsi que le relève la recourante - inciter les communes concernées à créer une fondation et pour ratifier ses statuts. Car, comme l'observe aussi la recourante, si la fondation résulte d'un acte authentique ou d'un testament suivi d'une inscription au registre du commerce, elle relève du droit privé (Moor, Droit administratif, vol. III, p.69) et pour cet auteur, une fondation créée par des communes relève forcément du droit privé et ne peut résulter de la loi (op. cit., p.152).

b) L'Hôpital du Val-de-Ruz étant

qualifié de fondation de droit

privé,

on ne voit pas que les rapports de travail qui le lient à ses employés puissent être soumis au droit public, dès lors qu'il n'existe aucune réglementation du droit public y relative et que cet établissement exerce seulement une fonction reconnue d'utilité publique, à l'instar de l'Hôpital du Val-de-Travers par exemple. Le fait que puissent exister, selon la loi de santé (art.97 al.1 et 2; v.aussi art.84) des "hôpitaux privés, non reconnus d'utilité publique" ne signifie pas, contrairement à ce que soutient la recourante, que c'est l'Etat qui "dirige les établissements" bénéficiant de l'aide aux institutions de santé et que ces établissements, du seul fait de la reconnaissance d'utilité publique, seraient des institutions de droit public. Aussi, les contraintes (contrôle de la gestion administrative et financière, tarif hospitalier) imposées à un hôpital constitué en fondation privée, du fait de son subventionnement lié à la reconnaissance d'utilité publique, n'ont-elles pas pour effet d'interdire à cet établissement de conserver son statut de droit privé et de le considérer comme un hôpital dit "public" exécutant une tâche publique qui serait incompatible avec un tel statut. Que, par ailleurs, les rapports de service soient régis notamment par les conditions générales de travail pour le personnel des institutions affiliés à l'ANEM et à l'ANEMPA - ce qui est au demeurant aussi le cas par exemple de l'Hôpital du Val-de-Travers - n'y change rien. En effet, ces deux associations n'ont pas le pouvoir, pas davantage que les autres institutions de droit privé, de se soumettre elles-mêmes au droit public et de fonder ainsi une compétence de la juridiction administrative. D'ailleurs, lesdites conditions générales de travail se réfèrent au surplus (art.66) au code des obligations, et l'analogie que la recourante voit entre ces conditions générales et un statut de fonctionnaire n'est pas propre à infirmer ce qui précède, même si la question se pose probablement de savoir si et dans quelle mesure telle disposition particulière des conditions générales - par exemple celle qui concerne la désignation d'une instance de recours par l'employeur (art.63) - est compatible avec le droit du travail selon le CO.

Il se révèle ainsi que le litige ne se fonde pas sur le droit

public

et que la Cour de céans n'est pas compétente pour en connaître.

4. Par

application analogique de la jurisprudence dans les contes-

tations

relatives aux rapports de service de titulaires de la fonction

publique,

il se justifie de ne pas percevoir de frais de justice. Il ne

sera

pas alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Déclare irrecevable la déclaration de recours du 17 mai 1999, le recours du 10 juin 1999, ainsi que la requête de mesures provisionnelles du 24 juin 1999.

2. Dit

qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel,

le 10 septembre 1999

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président