Applicant v. Invalidity Insurance Office: Failure to Motivate Decision and Assess Disability

A. B. , né en 1954, domicilié à Colombier, a déposé le 19 décembre 1996 une demande de prestations de l'assurance-invalidité tendant à l'octroi de mesures d'ordre professionnel et d'une rente. Il a fait valoir une atteinte à la santé l'empêchant de travailler, conséquence de deux accidents, survenus en 1992 et 1995, dans lesquels son genou gauche avait été blessé. Ces cas ont été pris en charge par la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA). Celle-ci a organisé un séjour de l'assuré à la Clinique de réhabilitation de Bellikon du 9 juillet au 15 août 1997 aux fins de traitement et d'évaluation professionnelle. Le rapport de sortie de cette clinique du 15 août 1997 fait état d'un diagnostic d'arthropathie du genou gauche dans le contexte de status après entorse dudit genou le 28 septembre 1995, status après ménisectomie interne subtotale avec shaving de fragments cartilagineux le 21 février 1996 et status après mise en place d'une vis et ostéotomie de valgisation de la tête tibiale le 23 janvier 1997 (D.5b/77). Le même rapport indique que B. ne peut plus envisager de réintégrer son ancienne activité de serrurier et qu'il "est en mesure de réaliser des travaux moyens, faisant alterner la charge, à temps plein, en position assise de temps en temps (sans soulever de manière répétitive des charges de plus de 25 kg) (par exemple :

tourneur,

fraiseur, etc.)".

Après avoir subi l'ablation du matériel d'ostéosynthèse, l'assuré a suivi un stage d'observation auprès du Centre neuchâtelois d'intégration professionnelle (CNIP) du 11 au 29 mai 1998. En conclusion de son rapport de stage, le responsable de la formation de ce centre a indiqué :

"Il est regrettable que B. ne puisse faire une formation de

base en mécanique. Son relatif bon niveau en mathématiques,

sa dextérité manuelle, sa volonté

nous rendent optimistes

pour une formation en électronique

et il faut également

relever que son genou le fait

également moins souffrir en

position assise." (D.5a/37).

Du 29 juin au 27 juillet 1998, B.

a effectué un nouveau séjour

à la

clinique de réhabilitation de la CNA à Bellikon. Dans son rapport de sortie du 27 juillet 1998, le service médical de cette institution a considéré que l'assuré présentait, à partir du jour même, une capacité de travail médico-théorique de 100 % dans un atelier (par exemple dans des travaux de montage et de démontage mécanique) pour une activité impliquant une charge légère à moyenne pour son genou gauche (sans port répétitif de charges dépassant 25 kg, ni activité nécessitant de marcher, de rester debout ou de gravir un escalier de façon prolongée, ou de s'agenouiller (5b/118).

Dans une note du 28 juillet 1998, le médecin-conseil de l'office de l'assurance-invalidité (OAI), après s'être entretenu avec l'intéressé, a considéré :

"La discrépence entre le status

et la symptomatologie est

tellement flagrante qu'aucun

reclassement dans un contexte

institutionnel comme celui de l'AI

n'est envisageable sans

aggraver un phénomène de régression

déjà bien engagé par une

prise en charge médicale qui

s'éternise." (D.5a/45).

Par lettre du 13 août 1998, l'OAI a informé B. qu'il renonçait à des mesures de réadaptation professionnelle. Le 29 octobre suivant, ledit office a communiqué à l'assuré, par le truchement de son avocat, qu'il s'apprêtait à rendre une décision de refus de le mettre au bénéfice de mesures professionnelles motivée par le fait que l'intéressé se déclarait en mal d'assumer une formation de base en mécanique ou en électronique à plus de 50 % en raison de ses douleurs au genou gauche.

D'autre

part, l'OAI se fondait sur le rapport de sortie de la clinique de la CNA du 27 juillet 1998, qui, à ses yeux, excluait toute chance de succès d'un reclassement professionnel.

Dans ses observations du 4 novembre 1998, le mandataire de l'as-

suré a

relevé en substance que les conclusions de l'OAI étaient en contradiction avec celles du CNIP et avec celles formulées par la clinique de Bellikon après le séjour de 1997. L'intéressé, en se réaffirmant très motivé par la perspective d'une reconversion professionnelle, a manifesté son intention de recourir contre une éventuelle confirmation du refus annoncé.

Par lettre du 6 novembre 1998, l'OAI a informé l'avocat de B.

que ses

arguments n'étaient pas de nature à modifier son point de vue. Le novembre 1998, l'administration a procédé à la notification de la décision annoncée, sans en modifier d'aucune manière la motivation.

B. Le

9 décembre 1998, B. saisit le Tribunal

administratif d'un

recours

contre ce refus de prestations. Il se plaint d'une violation du

droit

d'être entendu et soutient que les conditions du droit à un

reclassement

professionnel sont réunies. Le recourant conclut à l'annula-

tion de

la décision attaquée et à ce qu'il soit constaté qu'il a droit à des mesures de reclassement pour lesquelles il demande le renvoi du dossier à l'intimé, sous suite de dépens. C.

Dans ses observations, qui seront reprises en tant que besoin

dans

les considérants en droit ci-après, l'intimé conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a)

Selon l'article 21 LPJA, les parties ont le droit d'être en-

tendues,

sous réserve des cas énumérés à l'alinéa 2 qui n'entre pas en ligne de compte en l'espèce. La portée que la jurisprudence reconnaît à cette disposition est identique à celle du droit d'être entendu que garantit, selon le Tribunal fédéral, l'article 4 de la Constitution fédérale.

Le

droit d'être entendu de cette disposition constitutionnelle implique notamment l'obligation pour l'administration ou le juge de motiver ses décisions, afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Il suffit cependant, selon la jurisprudence, que l'auteur de la décision mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé son prononcé, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celui-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents (ATF 121 I 57 cons.2c et les références).

b) Selon l'article 73 bis RAI, avant que l'office AI se prononce

sur le

refus d'une demande de prestations ou sur le retrait ou la réduction d'une prestation en cours, il doit donner l'occasion à l'assuré ou à son représentant de s'exprimer, oralement ou par écrit, sur le projet de règlement du cas et de consulter les pièces du dossier. Il a été jugé par le Tribunal fédéral des assurances que, dans cette procédure d'audition préalable, l'OAI ne doit pas se borner à prendre note des objections soulevées par l'assuré et à les examiner, mais il doit indiquer, dans sa décision de rejet, les motifs pour lesquels il n'admet pas ses objections ou n'en tient pas compte (ATF 124 V 180). Une lettre qui indique à l'intéressé qu'il ne peut être entré en matière sur ses objections, sans préciser pourquoi celles-ci ne sont pas déterminantes pour la solution du litige, ne constitue pas une motivation suffisante au regard des principes qui viennent d'être rappelés (même arrêt, cons.2b).

c) En l'espèce, en se bornant à informer l'assuré que ses arguments n'étaient pas de nature à modifier son point de vue, l'OAI n'a de toute évidence pas respecté son devoir de motivation tel qu'il a été exposé plus haut.

Le droit d'être entendu est de nature purement formel. On considère, lorsque sa violation est invoquée devant l'autorité de recours, qu'il existe indépendamment de savoir si la décision attaquée paraît soutenable, ou encore si l'autorité inférieure, après réparation de l'informalité, décidera différemment ou non (RJN 1990, p.254, 1989, p.312, 1988, p.167). La violation de ce droit entraîne donc, en principe, l'annulation de la décision attaquée. Toutefois, selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu peut être considérée comme réparée si l'intéressé a la possibilité de s'exprimer devant une instance de recours qui jouit d'un plein pouvoir d'examen, c'est-à-dire lorsque celle-ci peut revoir la décision attaquée dans la même mesure que l'autorité dont elle émane (ATF

116 V

182 cons.1b et les références; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.100 et les références). La réparation d'un tel vice doit cependant rester une exception car elle ne saurait avoir pour conséquence que des autorités administratives ne respectent pas le principe élémentaire du droit d'être entendu parce qu'elles s'attendent à ce que de tels vices de procédure soient supprimés dans une éventuelle procédure de recours introduite par celui qui est atteint par la décision administrative (ATF

116 V 182 cons.3c et les références). Selon la jurisprudence, on ne doit renoncer, en application du principe de l'économie de procédure, au renvoi de l'affaire pour que l'administration accorde le droit d'être entendu, que lorsque ce procédé conduirait à une perte de temps formaliste et, par-là même, à des retards inutiles, incompatibles avec l'intérêt de l'assuré d'obtenir qu'il soit statué sur son droit aussi rapidement que possible (même arrêt, cons.3d et la référence).

En l'espèce, pour les motifs qui seront exposés ci-après, il

s'impose

d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'OAI pour instruction complémentaire et nouveau prononcé.

3. a)

Selon l'article 8 al.1 LAI, les assurés invalides ou menacés

d'une

invalidité imminente, ont droit aux mesures de réadaptation qui sont nécessaires et de nature à rétablir leur capacité de gain, à l'améliorer, à la sauvegarder ou à en favoriser l'usage. Ce droit est déterminé en fonction de toute la durée d'activité probable. Selon la jurisprudence, l'assuré n'a droit, en règle générale, qu'aux mesures nécessaires, propres à atteindre le but de réadaptation visé, et non pas à celles qui seraient les meilleures dans son cas. Car la loi ne garantit la réadaptation que dans la mesure où elle est à la fois nécessaire et suffisante. En outre, il doit exister une proportion raisonnable entre le succès prévisible d'une mesure et son coût (ATF 110 V 102, 103 V 16 cons.1b et les arrêts cités, v. aussi ATF 107 V 88). Par ailleurs, on applique de manière générale, dans le domaine de l'assurance-invalidité, le principe qu'un invalide doit, avant de requérir des prestations, entreprendre de son propre chef tout ce qu'on peut raisonnablement attendre de lui pour atténuer le mieux possible les conséquences de son invalidité (ATF 113 V 28 cons.4a et les références). Cette règle, souvent rappelée dans le cas de demandes de rente, s'applique également dans le domaine des mesures de réadaptation (Meyer-Blaser, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz im staatlichen Leistungsrecht am Beispiel der beruflichen Eingliederungsmassnahmen der IV, p.134). D'autre part, il découle du principe de la proportionnalité que l'importance de l'incapacité de gain exigée pour ouvrir le droit aux prestations doit être dans un rapport raisonnable avec les frais qu'occasionnerait une mesure de réadaptation déterminée (ATF 116 V 80 ss; RCC 1991, p.44 ss). L'importance de l'invalidité requise pour le droit à des mesures de réadaptation dépend du genre de mesures de réadaptation en cause, parmi celles que prévoit la loi aux articles 15 à 18 LAI (orientation professionnelle;

formation professionnelle initiale; reclassement; service

de

placement et aide en capital). Plus les mesures envisagées sont

simples,

moins les exigences quant à l'importance de l'invalidité sont

élevées

(Meyer-Blaser, op.cit., p.86, 124 ss).

b) Aux termes de l'article 17 al.1 LAI, l'assuré a droit au re-

classement

dans une nouvelle profession si son invalidité rend nécessaire

le

reclassement et si sa capacité de gain peut ainsi, selon toute vraisemblance, être sauvegardée de manière notable. Par reclassement, la jurisprudence entend, en principe, la somme des mesures de réadaptation de nature professionnelle qui sont nécessaires et adéquates pour procurer à l'assuré une possibilité de gain équivalant à peu près à celle que lui offrait son ancienne activité (ATF 99 V 35 cons.2; RCC 1992, p.388 cons.b).

4. En

l'espèce, l'intimé n'a pas procédé à l'examen du taux d'invalidité du recourant ni déterminé s'il était menacé d'une invalidité imminente. Dans ses observations sur le recours, l'OAI soutient que la capacité de gain de l'assuré est actuellement diminuée dans une mesure de l'ordre de 15 %. Un tel taux d'invalidité se situe en deçà du seuil de

20 %

ouvrant le droit à des mesures de reclassement (ATF 124 V 110-111 cons.2b et les références). Toutefois, pour le déterminer, l'intimé s'est fondé uniquement sur le salaire que l'assuré disait réaliser en 1996 dans sa demande de prestations. Quant au revenu que B.

serait capable de

réaliser

compte tenu de son handicap, il a été estimé par l'administration, "selon les données de l'expérience" pour "un ouvrier non qualifié", sans qu'il ait été vérifié que l'activité exigible de l'assuré permettrait effectivement d'obtenir un tel gain. Sur le vu de ces seuls éléments, ni le recourant, ni l'autorité de recours ne sont à même de se prononcer sur la pertinence du taux avancé par l'OAI.

Par ailleurs, ce dernier met en doute la motivation suffisante

du

recourant pour permettre le succès d'éventuelles mesures de réadaptation professionnelle. Il y a lieu de rappeler que le manque de motivation ne peut constituer une raison valable pour refuser des mesures professionnelles que si l'assuré s'est vu adresser une sommation préalable (ATF 122 V 220). Aucune démarche de ce genre ne ressort du dossier. Un tel préalable se révélerait d'autant plus indispensable, le cas échéant, que l'intimé considère, non sans pertinence, que "le principe de la proportionnalité ne permet pas, en effet, de mettre sur pied un reclassement d'une durée de deux ans dont on sait, au vu de l'attitude de l'assuré qui, en totale contradiction avec les constatations objectives des médecins de la CNA, déclare ne pas envisager un reclassement sinon à mi-temps, qu'il s'étendra en réalité sur une durée de quatre ans" (observations sur le recours, p.3).

Pour tous ces motifs, il s'impose de renvoyer la cause à l'administration pour qu'elle complète l'instruction du dossier avant de statuer à nouveau.

5. La

procédure est gratuite (art.85 al.2 litt.a LAVS par renvoi de

l'art.69

LAI). Vu le sort de la cause, le recourant a droit à des dépens (art.48 al.1 LPJA; 85 al.2 litt.f LAVS par renvoi de l'art.69 LAI).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Annule la décision attaquée et renvoie la cause à l'intimé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants. 2. Statue sans frais. 3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 500 francs à la charge de l'intimé.

Neuchâtel,

le 10 mai 1999

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président