Municipality v. Property Owner over Unauthorized Construction and Land Use Ratio

A. A

la fin de 1995, la Commune de Bevaix a accordé l'autorisation

de

construire le lotissement "X.", se composant de 25 villas, mitoyennes ou individuelles, de type A, B et C, projet d'ensemble qui a fait l'objet d'un plan et d'un règlement de quartier, adopté par le Conseil général et sanctionné par le Conseil d'Etat. Entre autres dispositions, ce règlement prévoit que le taux d'occupation du sol n'excédera pas 25 %. R. , propriétaire d'une villa individuelle de type A, a fait procéder en cours de construction à des travaux supplémentaires non prévus par les plans, consistant dans l'agrandissement du balcon, de forme triangulaire, encastré dans un angle du bâtiment et dans la pose d'une verrière au rez-de-chaussée, sous le balcon, créant ainsi une véranda. La commune s'est opposée à ces travaux, puis a refusé par décision du 3 décembre 1997 d'accorder la sanction à la demande qu'elle avait invité l'intéressé à présenter, pour le motif que le taux d'occupation maximum de 25 % était déjà dépassé puisque, si on calcule correctement la surface déjà construite, il atteint en réalité 25,68 %, la construction de surfaces complémentaires n'étant ainsi pas admissible. B.

R. a interjeté recours contre

cette décision devant le

Département

de la gestion du territoire, qui a admis son recours le 26

octobre

1998, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à la commune pour nouvelle décision. Le département a considéré, en résumé, que le taux d'occupation limite était certes dépassé (25,85 %, selon le service de l'aménagement du territoire, consulté sur ce point), mais que l'intéressé pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi qui interdit à une autorité de se contredire. En effet, la commune ayant admis, lors de l'approbation des plans du quartier, la manière de calculer le taux d'occupation indiqué par les maîtres de l'ouvrage (24 %, sans tenir compte des balcons et porches), elle devait appliquer la même méthode de calcul à la demande de permis de construire présentée par R. pour la création de la véranda. Or, dans ce cas, le taux d'occupation maximum n'est pas dépassé.

C. La

Commune de Bevaix interjette recours devant le Tribunal admi-

nistratif

contre cette décision, dont elle demande l'annulation. Elle fait valoir, en bref, qu'elle n'a pas fait de promesses qu'elle n'aurait pas tenues, que ce soit pour d'autres travaux que ceux prévus par les plans ou pour l'utilisation d'une prétendue surface disponible supplémentaire compte tenu du taux d'occupation; que R. est de mauvaise foi en effectuant des travaux sans avoir obtenu la sanction nécessaire; que si celle-ci était accordée, d'autres propriétaires du lotissement pourraient s'en prévaloir.

Dans ses observations sur le recours, le Département de la

gestion

du territoire conclut principalement à l'irrecevabilité de celuici, faute de qualité pour recourir de la commune, s'agissant uniquement de l'application du principe de la confiance et non pas de l'interprétation d'une disposition légale ou réglementaire. Sur le fond il conclut, de même que R. , au rejet du recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. a)

Selon l'article 32 LPJA, la qualité pour recourir est accor-

dée à

toute personne, corporation et établissement de droit public ou

commune,

touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (litt.a) ainsi qu'à toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (litt.b). En ce qui concerne la qualité pour recourir des communes, il convient de la reconnaître non seulement lorsqu'elles sont lésées comme le serait n'importe quel particulier, mais également lorsqu'elles défendent l'autonomie communale que leur confère la Constitution cantonale ou la loi (RJN 1993, p.287, 1987, p.267, 1982, p.171-172). Une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais en laisse le soin aux communes, en totalité ou partie, leur conférant en la matière une liberté de décision relativement importante (ATF 119 Ia 113, JT 1995, p.418 et 421; ATF 118 Ia 453 cons.3b, JT 1994 I 410 et les arrêts cités). La commune qui intervient principalement comme seul organe d'exécution n'a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale (RJN 1991, p.219, 1982, p.171). La commune est dépossédée sans droit d'une prérogative légale lorsque l'autorité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de dispositions cantonales ou d'une loi pour l'application de laquelle la commune dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans ce cas, la commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d'une fausse application de son règlement ou encore que l'autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d'appréciation que lui confère la loi (RJN 1989, p.235, 1987, p.268). b)

En l'espèce, la décision rendue par le conseil communal de

Bevaix

le 3 décembre 1997 se fonde sur le règlement du plan de quartier "X." qui prévoit à son article 6 que le taux d'occupation du sol ne doit pas excéder 25 %. Le règlement du plan de quartier fait partie intégrante du plan de quartier (art.43 al.3 LCAT). Le plan de quartier ainsi que le plan d'aménagement communal sont des plans d'affectation qui relèvent de la compétence communale (art.43 al. 1 et 2 LCAT). D'autre part, le conseil communal est compétent pour délivrer les permis de construire (art.29 LConstr).

La commune a donc agi dans le cadre d'attributions que lui

confère

la législation cantonale en matière d'aménagement du territoire et des constructions en lui accordant une liberté de décision importante en ces domaines; cela suffit pour lui permettre d'invoquer son autonomie et de se voir reconnaître la qualité pour recourir (ATF 106 Ia 206, 104 Ia 126; RJN 1983, p.197).

Le département estime cependant que sa décision n'affecte pas

l'autonomie

communale, l'acte attaquée ayant été annulé non pas en raison d'une fausse application du droit communal mais en application du principe de la confiance découlant de l'article 4 Cst. féd. Cet avis ne peut être partagé. D'une part, la commune a la latitude de faire valoir la violation de son autonomie en cas d'application de normes de droit communal autonome, de droit cantonal ou de droit fédéral qui régissent concurremment la même matière (ATF 108 Ia 193, 106 Ia 208, 104 Ia 127). Ainsi, lorsque divers droits s'enchevêtrent, la commune qui est autonome dans l'exécution de l'un, est censée l'être aussi dans l'exécution des autres (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.266; RJN 1993, p.288).

D'autre

part et surtout, l'application du principe de la bonne foi a pour effet, en l'espèce, d'imposer à l'autorité communale une solution qu'elle dénonce comme contraire aux exigences du plan et du règlement de quartier, dont la mise en oeuvre lui compète. En cela, le grief de la violation de son autonomie est recevable. Il doit ainsi être entré en matière sur le recours, par ailleurs interjeté dans les formes et délai légaux.

2. a)

Selon l'article 6 du règlement du plan spécial (plan de

quartier)

"X.", le taux d'occupation du sol ne doit pas excéder 25 %. Ce

taux

est défini par l'article 14 RELCAT comme le rapport entre l'emprise au sol des bâtiments et la surface constructible d'un bien-fonds. Ainsi, la notion de taux d'occupation du sol relève du droit cantonal, sa fixation du droit communal (RJN 1997, p.265 cons.2a). Le taux d'occupation est une norme de police des constructions qui contribue à la création d'un milieu agréable pour l'habitat en sauvegardant le caractère d'un tissu bâti par le biais de la limitation de la densité des habitations sur chaque parcelle (Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions

en droit vaudois, 1988, p.151-152; Schürmann/Hänni, Planungs

-, Bau

- und besonderes Umweltschutzrecht, 1995, p.246).

b) La demande de sanction des plans des diverses villas de

"X."

indiquait

que le taux d'occupation du sol atteignait 24 %, ce que la

commune

n'avait, en approuvant les plans, pas mis en cause. Il est admis

par les

parties et par le département que ce taux résultait d'un calcul erroné en ce sens qu'il ne tenait pas compte des balcons et des porches des villas, alors qu'il s'agit là d'éléments à inclure en raison de la configuration des murs et de la toiture. Il n'est pas contesté non plus qu'un calcul correct conduit à un taux d'occupation réel de plus de 25 % (25,85 %, selon le service de l'aménagement du territoire) et que l'agrandissement du balcon d'une (seule) villa de type A tel qu'effectué par

R. représente une surface

supplémentaire de 5,1 m2, ce qui porterait

le taux

d'occupation à 25,91 %.

Néanmoins, le département a estimé que la commune "a admis la

manière

de calculer le taux d'occupation revendiqué par R. pour toutes

les

autres villas du lotissement, y compris pour la villa de R.

lui-même",

de sorte que ce dernier, en présentant une demande de

modification

des plans de la villa en cours de construction, ne pouvait

pas

s'attendre à ce qu'un autre mode de calculer le taux d'occupation prévale.

La commune a donc eu, selon le département, un comportement

contradictoire,

l'obligeant à accepter en vertu du droit de l'intéressé à

la

protection de la bonne foi le projet de véranda litigieux.

Ce raisonnement ne peut pas être suivi. Sans doute, les autori-

tés

doivent éviter de se contredire et ne pas créer une apparence de droit sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit (Moor, Droit administratif, vol.

II,

p.432; Grisel, Droit administratif suisse, p.395). Tel n'a cependant pas été le cas en l'occurrence, car le respect du taux d'occupation de

25 % ne

constitue pas à lui seul le critère déterminant pour l'admissibilité de l'agrandissement litigieux. L'autorisation de construire le lotissement et en particulier la villa en cause qui a été accordée signifie seulement que le projet est jugé conforme aux exigences légales et réglementaires, et on ne saurait déduire du taux d'occupation, inférieur au taux maximum admissible, qu'avait indiqué le maître de l'ouvrage, la reconnaissance tacite par la commune d'un droit à des travaux supplémentaire modifiant le projet initial. De plus, les plans sanctionnés sont ceux d'un lotissement pour lequel il a été établi un plan de quartier "permettant de proposer une structure de villas présentant un caractère homogène"

(selon le mandat communal aux architectes, rappelé par ceux-ci

dans

leur description du plan, du 31.01.1995). Or, la modification de

balcons

par le doublement de leur surface, puis la pose de verrières,

revient

- quant à la surface habitable - à créer une pièce supplémentaire et, quant à l'aspect extérieur, à modifier considérablement le projet. A cet égard, on ne saurait se limiter à apprécier le cas pour la seule villa de R. . Car l'égalité de traitement ne permettrait sans doute pas que sous prétexte d'une exception due à l'application du principe de la confiance on dénie aux propriétaires voisins le droit de procéder à des travaux d'agrandissement analogues. En conséquence, c'est le projet dans son ensemble qui serait remis en cause, alors que le plan de quartier constituait, précisément, une étude globale du lotissement. On relèvera, enfin, qu'un comportement contradictoire de l'autorité ne saurait être invoqué que par celui qui, de bonne foi, a pris des dispositions irréversibles (Moor, op. cit., p.433 ch.5.3.2.2. in fine). En l'espèce, les travaux supplémentaires entrepris par l'intéressé l'ont été au mépris des plans sanctionnés et sans l'autorisation de construire qu'ils nécessitaient. Il va de soi - et l'intéressé ne pouvait pas l'ignorer - que la surface constructible prétendument disponible résultant du taux d'occupation calculé par l'architecte ne conférait pas, en lui-même, le droit de procéder sans autre à une construction supplémentaire. Enfin, l'argument selon lequel un taux d'occupation supérieur à 25 % pour le plan de quartier en cause, dans les limites fixées par le règlement d'aménagement communal, aurait sans doute également été accepté par l'autorité communale, est dénué de pertinence. D'une part, cela n'est pas démontré.

D'autre

part, admettre sciemment des dépassements reviendrait à vider de son sens la fixation d'un taux d'occupation et l'obligation de s'en tenir aux plans approuvés.

En conclusion, le refus de l'autorité communale d'autoriser les

travaux

litigieux n'est pas critiquable, ce qui conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du Département de la gestion du territoire.

3. Vu

l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à

la

charge de R. , qui succombe (art.47 al.1 et 2 LPJA). Il n'est pas alloué de dépens aux collectivités publiques (art.48 al.1 LPJA a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Admet le recours et annule la décision du Département de la gestion du territoire du 26 octobre 1998.

2. Met

à la charge de R. un émolument de

décision de 500 francs et les

débours par 50 francs.

Neuchâtel,

le 19 août 1999

AU NOM DU TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

Le greffier Le président