Shopkeepers' Challenge to Municipal Paid Parking Ordinance Fails

A. Par

arrêté concernant la circulation routière du 24 mars 1997,

le

Conseil communal de la Ville de Neuchâtel a prévu l'aménagement de places de stationnement avec parcomètres multiples à la rue de Champréveyres, à la rue de Monruz et à la rue des Parcs, à Neuchâtel. A son article 2, il est prévu en particulier qu'à la rue de Monruz, côté nord, en bordure des bâtiments nos 19 à 23, le parcage est limité à 30 minutes du lundi au vendredi de 8 h 00 à 12 h 00 et de 13 h 30 à 18 h 30 ainsi que le samedi de 8 h 00 à 12 h 00, contre paiement d'une taxe de 50 centimes. Cet arrêté a été publié dans la Feuille officielle le 23 avril 1997. B. Quater commerçant qui exploitent différents commerce de la rue de Monruz ont recouru devant le Département de la gestion du territoire contre l'article

2 de l'arrêté précité. Ils ont fait valoir que cette disposition ne tenait pas compte des exigences commerciales inhérentes à l'accueil de leurs clients car la présence de parcomètres devant leur établissement aurait pour conséquence de dissuader la clientèle de s'y arrêter puisqu'elle devrait dorénavant payer pour se parquer à la rue de Monruz. Selon eux, la signalisation actuelle, qui autorise le parcage pendant 30 minutes gratuitement, convient parfaitement, raison pour laquelle ils ont conclu à l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 24 mars 1997.

Dans leurs observations, le Conseil communal de la Ville de

Neuchâtel

et le service des ponts et chaussées ont proposé le rejet du

recours.

Au terme de son instruction comprenant en particulier une visite

des

lieux, le Département de la gestion du territoire a relevé que les taxes de parcomètre prévues en la cause étant modiques, elles ne constituaient que des taxes de contrôle compatibles au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral avec le principe de la gratuité de la circulation publique énoncé à l'article 37 al.2 Cst. et que le Conseil communal était habilité de par la loi (art.2 de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière; art.1 de son arrêté d'exécution) à les percevoir. Il a d'autre part retenu que l'installation des parcomètres litigieuse visait à faciliter la circulation par la rotation régulière des véhicules parqués et à favoriser l'accès aux commerces d'une périphérie urbaine et que, partant, elle répondait à l'intérêt bien compris d'une collectivité publique. Le département n'a par ailleurs pas admis le grief des recourants selon lequel l'article 2 de l'arrêté entrepris ne respectait pas le principe de la proportionnalité, considérant en bref que le système des parcomètres facilite les contrôles de police, ce qui incite les usagers à mieux respecter le temps de stationnement qui leur est imparti et à libérer de la sorte plus ponctuellement les places de parc; que dans ces conditions, la disponibilité accrue des places de stationnement devant les commerces des recourants était de nature à compenser l'obligation pour les clients de payer une taxe, au demeurant modique, pour parquer à cet endroit. Enfin, le département ayant constaté que la mesure projetée par le Conseil communal ne violait pas l'égalité de traitement puisque tous les quartiers à caractère commercial de Neuchâtel étaient pourvus de parcomètres, il a rejeté les recours par prononcé du 6 avril 1998.

C. Trois recourent conjointement contre ce

prononcé au Tribunal administratif. Ils maintiennent que des parcomètres sont de nature à rebuter leurs clients dont certains ne viendront plus dans leur commerce, ainsi d'ailleurs que cela ressort d'une pétition qu'un grand nombre d'entre eux ont signée pour appuyer leur recours en première instance; au surplus, au regard de la situation économique actuelle, aggravée par l'attractivité qu'exercent aussi bien les grands centres commerciaux voisins que ceux situés en France, les recourants n'estiment pas juste qu'ils aient à assumer le risque de perdre des clients pour faciliter les contrôles de police; par ailleurs au regard du principe d'égalité, outre que l'intimé admet que des solutions différentes puissent exister selon les quartiers de la ville, se pose également la question de savoir si les parcomètres déjà en place n'ont pas été installés à une période économique plus favorable et si leur remplacement par un réglementation de stationnement à temps limité mais sans paiement n'aurait pas un effet bénéfique sur le commerce des quartiers. Ils concluent donc implicitement à l'annulation du prononcé entrepris et de l'arrêté du Conseil communal du 24 mars 1997 en tant qu'il prévoit des taxes de parcomètres à la rue de Monruz.

D. Le

30 juin 1998 le Département de la gestion du territoire a

obtenu

une suspension de la procédure aux fins en particulier de rechercher "un terrain d'entente entre les recourants et les autorités de la Ville de Neuchâtel". Dans ses observations du 1er septembre 1998, relevant que ses pourparlers avec l'autorité intimée n'ont pas abouti, il conclut au rejet des recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. En

l'occurrence c'est à bon droit et conformément à la jurispru-

dence

qu'il cite et à laquelle il y a lieu de se référer que le Département de la gestion du territoire a examiné si l'aménagement de places de parc contre paiement projeté par l'arrêté du Conseil communal de la Ville de Neuchâtel du 24 mars 1997 était conforme aux principes de la légalité, de l'intérêt public, de la proportionnalité et de l'égalité.

a) Les recourants ne contestent pas avec raison que la mesure

envisagée

limitant le parcage de véhicules à 30 minutes sur une partie de la rue de Monruz et le soumettant à une taxe de stationnement repose sur une base légale. En effet, ainsi que l'a correctement rappelé l'autorité inférieure, une telle mesure trouve son fondement dans l'article 3 LCR habilitant les cantons ainsi que les communes sur délégation de ces derniers "à interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes"

(al.2), des limitations ou prescriptions de circulation pouvant

être

édictées pour en particulier assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales, de tels motifs permettant de restreindre la circulation et de réglementer le parcage de façon spéciale (al.4). Or, dans le canton, le législateur neuchâtelois a délégué les compétences en question aux conseils communaux pour toutes les routes à l'intérieur des agglomérations communales (art.2 litt.b de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière, du 01.10.1968;

1 de l'arrêté d'exécution de ladite loi, du 04.03.1969). Par

ailleurs,

si des taxes ne peuvent être perçues pour l'usage des routes

ouvertes

au trafic public dans les limites de leur destination selon l'article

37 al.2 Cst., le Tribunal fédéral a cependant jugé que cette disposition n'exclut pas la perception de taxes pour l'utilisation de places de stationnement sur le domaine public - lorsque comme en l'espèce il s'agit de taxes modiques servant à couvrir les frais de contrôle et d'installation des horloges -, une telle perception ne constituant qu'une restriction fonctionnelle de la circulation au sens de l'article 3 al.4 LCR que les cantons ou les communes, sur délégation, ont la compétence d'ordonner (ATF

122 I 279, JT 1997 I, p.715; ATF 112 Ia 39, JT 1987 I, p.386).

b) En ce qui concerne l'intérêt public auquel doit répondre

l'arrêté

communal litigieux, le département a estimé qu'il était donné en la cause puisque les mesures projetées visant notamment à faciliter la circulation par la rotation régulière des véhicules parqués et à favoriser l'accès aux commerces d'une périphérie urbaine répondent à l'intérêt bien compris de la collectivité. Ce point de vue peut être partagé. En effet, outre que des restrictions en matière de parcage de véhicules sont à l'évidence de nature à améliorer la circulation - les chances des automobilistes de trouver une place de stationnement s'en trouvent accrues et les risques d'embouteillage et autres problèmes de ce type diminués d'autant (JT 1991, p.663) -, on doit admettre que la volonté de rendre le plus accessibles possible les commerces urbains tend également à maintenir les conditions indispensables à la préservation du tissu socio-économique des quartiers où ils sont situés, objectif qui serait sérieusement compromis si les voitures étaient admises à stationner de manière permanente à proximité de ces commerces. Quant aux parcomètres, ils facilitent les contrôles de police, contribuant ainsi à renforcer le respect, par les usagers, du temps de stationnement qui leur est imparti, de sorte que leur installation qui ne tend en définitive qu'à rendre plus efficace une rotation régulière des véhicules, laquelle on l'a vu vise bien en l'espèce à des fins d'intérêt public, s'inscrit également et a fortiori dans cette même finalité.

c) Les recourants ne soutiennent d'ailleurs pas que l'arrêté

communal

ne réponde pas, à son article 2, à un intérêt public puisqu'ils admettent que le parcage des véhicules devant leurs commerces soit limité à 30 minutes. Ils soutiennent par contre que cette disposition contrevient au principe de la proportionnalité puisque, à leur avis, la signalisation actuelle autorisant le stationnement gratuit pendant 30 minutes est suffisante. Selon l'article 107 al.5 OSR qui rappelle le principe de la proportionnalité en matière de réglementation et de restriction de trafic, on optera parmi les mesures devant nécessairement être prises en ce domaine pour celle qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation, en d'autres termes pour celle qui se trouve dans un rapport raisonnable avec le but recherché et n'outrepasse pas le cadre qui lui est donné (ATF 101 Ia 176; RJN 1991, p.81).

Sur cette question de l'adaptation des moyens utilisés au regard du but recherché, il sied de préciser que le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est restreint lorsque, statuant comme dernière instance cantonale de recours (art.41, 50 LPJA), il est amené à se prononcer sur la validité d'une décision communale dans le domaine de la police de la circulation car l'autorité cantonale ou, par délégation, l'autorité communale dispose d'un certain pouvoir d'appréciation, largement reconnu au plan fédéral, lorsqu'elle prend une mesure en la matière (ATF 108 Ia 113, 105 Ia 69,

101 Ia 565; JAAC 1980, p.100 ss, 1979, p.87; message du Conseil

fédéral

relatif au projet de loi sur la circulation routière, du

24.06.1958,

FF 1958 II 11). A l'instar du Tribunal fédéral, la Cour de

céans

s'astreint en effet à une certaine retenue lorsqu'il s'agit de trancher des questions techniques (ATF 104 Ib 112-113) ou d'évaluer les circonstances locales (ATF 104 Ib 225). Cette limitation de son pouvoir de cognition se justifie par le fait que l'autorité de décision et le département compétent comme autorité inférieure de recours sont parfaitement placés pour apprécier les conditions locales, techniques ou de politique générale de circulation (ATA du 14.11.1994 en la cause B.).

En l'espèce, la seule présence actuelle d'un panneau OSR 4.17

limitant

à 30 minutes le droit de parquer sur le tronçon considéré de la rue de Monruz n'est pas de nature à garantir, au même titre que les parcomètres et pour les motifs exposés dans le considérant qui précède, le respect par les usagers de la durée limitée de stationnement. Lors de l'instruction de leur recours de première instance, les intéressés ont d'ailleurs relevé que lorsque des véhicules stationnent plus longtemps que les 30 minutes autorisées, ils prennent eux-mêmes contact avec les propriétaires afin qu'ils déplacent leur automobile (procès-verbal de la vision locale du 03.12.1997, ch.4). Avec l'introduction de parcomètres et les contrôles plus aisés de police qui en résultent, les places de parc seront libérées plus ponctuellement, ce qui augmentera en conséquence les possibilités de stationnement devant les commerces des recourants. On peut donc considérer qu'une telle solution leur est avantageuse puisque leur clientèle motorisée pourra plus facilement se garer à proximité immédiate de leur magasin. Les recourants ne partagent cependant pas ce point de vue en rétorquant que la taxe des parcomètres aura au contraire un effet dissuasif auprès de nombre de leurs clients qui déserteront leur commerce.

Cette

objection n'est toutefois pas fondée car elle ne tient pas compte de ce que de telles taxes se sont peu à peu généralisées sans qu'il se soit avéré qu'elles dissuadaient les usagers de s'en acquitter dès lors qu'elles leur offrent l'assurance de trouver plus facilement des places de parc. Au demeurant la crainte des recourants repose essentiellement sur des spéculations que leur inspire l'introduction dans leur rue du système des parcomètres. Or, dans ses observations du 18 juin 1997 à l'intention du département, le Conseil communal de Neuchâtel a souligné que l'implantation du régime de stationnement réglementé à l'aide de parcomètres ou d'horodateurs dans les autres secteurs de la ville avait facilité l'accès aux différents commerces et qu'elle avait donc donné pleine satisfaction aux commerçants qui bien souvent avaient eux-mêmes souhaité la mise en place de ce système.

Force est dès lors de considérer, au vu de ce qui précède, que la taxe modique envisagée par l'article 2 de l'arrêté du Conseil communal du 24 mars 1997 s'inscrit dans un rapport raisonnable avec le but recherché, soit une meilleure rotation des véhicules en stationnement permettant aussi bien d'améliorer la circulation que de favoriser l'accès aux commerces sis aux bâtiments nos 19 à 23 de la rue de Monruz, et n'outrepasse pas le cadre qui lui est nécessaire. A cet égard, la pétition de nombreux clients dont se prévalent les recourants ne permet pas d'aboutir à une autre

conclusion. On retiendra en effet que si les pétitionnaires se sont déclarés "solidaires" du recours formé par les commerçants de la rue de Monruz concernant la pose de parcomètres devant leurs commerces, ils n'ont pas attesté qu'ils ne se rendraient plus dans lesdits commerces si les parcomètres en question étaient installés. Par ailleurs, la situation conjoncturelle actuelle, qui se caractérise du reste par des signes de reprise, n'est pas dégradée au point que la perception d'une taxe de 50 centimes soit de nature à faire perdre des clients aux recourants, cette conséquence fâcheuse ne s'étant en tous les cas pas produite de manière établie pour tous les autres commerces de la ville de Neuchâtel placés dans des zones de stationnement soumises à paiement; quant à l'attractivité que représentent pour la clientèle des recourants les grands centres commerciaux voisins ou même en France, on ne voit pas qu'elle puisse être moindre si le stationnement devant les commerces des intéressés demeurait gratuit.

d) Les recourants se plaignent enfin d'une inégalité de traitement en relevant que dans le prononcé entrepris "il est admis certaines solutions différentes, selon les quartiers de la ville". Leur grief ainsi motivé qui ne permet pas de déterminer clairement en quoi ils feraient l'objet d'une discrimination relève de toute façon d'une lecture erronée de la décision attaquée. Le département a en effet relevé que c'était également par souci d'équité et d'uniformité que l'autorité communale avait pourvu de parcomètres tous les secteurs commerciaux de la ville de Neuchâtel. Il a d'autre part ajouté qu'à supposer même qu'il existe encore à Neuchâtel des quartiers à caractère commercial dépourvus de parcomètres, cette circonstance ne serait pas nécessairement constitutive d'inégalité de traitement, étant donné que chaque secteur de la ville et de la périphérie connaît des problèmes de circulation qui lui sont propres et qui impliquent des solutions différentes. On le constate donc, à teneur même de la décision du département, tous les secteurs commerciaux de la commune de Neuchâtel sont équipés de parcomètres, comme l'a d'ailleurs confirmé le responsable du service cantonal des ponts et chaussées (procès-verbal de la vision locale du 03.12.1997, ch.5), de sorte que c'est en vain que les recourants semblent soutenir en invoquant ladite décision que leur quartier commercial ferait l'objet d'un traitement différent de celui des autres quartiers similaires de la ville. Au surplus, les intéressés ne sauraient se prévaloir du droit à l'égalité - c'est-à-dire le droit d'exiger que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables et les situations de fait dissemblables soient assujetties à des règles de droit dissemblables - pour demander que les parcomètres déjà en place dans la commune soient supprimés dès lors qu'ils n'exerceraient plus aucun effet bénéfique sur le commerce des quartiers.

3. Il

suit de là que, dépourvu de fondement, le recours doit être

rejeté. Les frais de procédure doivent être mis à la charge des recourants qui succombent (art.47 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours des trois commerçants.

2. Met

à la charge des recourants, solidairement, un émolument de décision de 600 francs et les débours par 60 francs, montants compensés par leur avance.

Neuchâtel,

le 17 septembre 1998