Claimant v. State: Compensation for Restarted Proceedings

A. Le

11 mars 1994, X. SA déposa une requête

en paiement

devant

le Tribunal civil du district du Val-de-Travers contre

R.,

réclamant le paiement de 4'940 francs avec intérêts à 5 % dès le décembre 1993.

En raison de l'absence du défendeur à l'audience d'instruction, un jugement par défaut fut rendu le 27 avril 1994. Après relief, une nouvelle audience d'instruction eut lieu le 17 août 1994 et plusieurs témoins furent entendus le 8 mars 1995. Enfin, l'audience de plaidoiries se déroula le 1er novembre 1995.

B. Le

14 novembre 1996, X. SA a adressé au greffe du Tribu-

nal

civil du district du Val-de-Travers une lettre dans laquelle elle constatait l'absence de jugement et demandait quelle suite allait être donnée à son dossier. Le 16 janvier 1997, le greffier du tribunal lui a répondu que, en raison de la maladie du président S., la procédure devait être reprise ab ovo. A cet effet, une nouvelle audience d'instruction et d'audition des témoins a été agendée au 12 février 1997.

Le

jugement, rendu le 28 août 1997 à l'issue des plaidoiries, a condamné

R. à

payer à X. SA la somme de 4'500 francs avec

intérêts

à 5 % dès le 15 janvier 1994.

C. Par

mémoire du 28 octobre 1997, X. SA a présenté une de-

mande

d'indemnisation devant le Département des finances et des affaires sociales.

Relevant que la reprise de la procédure ab ovo l'avait con-

trainte

à engager des frais supplémentaires d'avocat pour des démarches qui avaient déjà été effectuées, elle a estimé que le remboursement de ces frais s'imposait équitablement.

Par lettre du 25 novembre 1997, le service juridique de l'Etat

de

Neuchâtel a indiqué au mandataire de X. SA que les premières investigations conduisaient à la conclusion que l'Etat de Neuchâtel ne répondait pas du dommage et que, par conséquent, il n'entrait pas en matière sur la demande d'indemnisation.

Le 3 mars 1998, X. SA a réitéré sa demande. Par ailleurs,

rappelant

que la procédure orale doit être simple

et rapide, elle a sou-

tenu

que le président du Tribunal du district du Val-de-Travers avait commis un acte illicite dans la mesure où il n'avait pas rendu son jugement dans un délai raisonnable, ce qui avait nécessité, par la suite, la reprise de la procédure ab ovo.

Par courrier du 27 mars 1998, le service juridique de l'Etat a

maintenu

sa position en précisant que, s'il y avait eu retard, celui-ci

n'était

pas injustifié puisqu'il était dû à la maladie du président

S..

D. Le

6 avril 1998, X. SA a ouvert devant le Tribunal admi-

nistratif

une action en responsabilité contre l'Etat de Neuchâtel en paiement d'une somme de 1'900 francs avec intérêts à 5 % dès le 28 octobre 1997 correspondant au mémoire d'honoraires de l'avocat intervenu dans la deuxième phase de la procédure. D'une part, elle allègue que le remboursement de ces frais supplémentaires doit intervenir sur la base de l'équité attendu que son dommage est spécial et grave puisque il représente environ

40 % du

montant réclamé en procédure (4'940 francs). D'autre part, exposant que, en procédure orale - qui se veut simple et rapide - le jugement doit intervenir en principe séance tenante ou, selon les circonstances, dans les 30 jours qui suivent la clôture de l'instruction ou des débats, elle considère que l'absence de jugement un an après l'audience de plaidoiries constitue un retard injustifié à statuer constitutif d'un acte illicite entraînant la responsabilité de l'Etat pour le dommage généré par la reprise de la procédure ab ovo.

Dans sa réponse, le service juridique de l'Etat de Neuchâtel

conclut

au rejet de la demande sous suite de frais et dépens. Rappelant

qu'un

retard injustifié peut constituer un acte illicite dans une procédure judiciaire, il souligne que, en l'espèce, s'il y a eu retard, celuici n'était pas injustifié puisque dû à la maladie du président du Tribunal civil du district du Val-de-Travers et que, dès l'instant où celui-ci s'était trouvé hors d'état de juger la cause qu'il avait instruite selon les règles de la procédure orale, la reprise de la procédure ab ovo par un autre juge s'imposait. Par ailleurs, en ce qui concerne une indemnisation sur la base de l'équité, le service juridique estime qu'elle ne se justifie pas dans la mesure où le dommage invoqué n'est ni spécial ni grave qu'il ne puisse être laissé à la charge de la demanderesse.

Dans un deuxième tour d'écritures, les parties ont encore dupliqué et répliqué.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1.

Selon l'article 1 al.1 litt.a et al.2 de la loi sur la responsa-

bilité

des collectivités publiques et de leurs agents (LResp), du 26 juin 1989, cette loi régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal)

pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de

leurs

fonctions. Il n'est pas contesté que le Tribunal administratif est compétent pour connaître de la présente action, dirigée contre l'Etat de Neuchâtel en tant que collectivité dont dépend le président d'un tribunal de district (art.21 LResp; 58 litt.g LPJA). De plus, comme la demande a été introduite dans le délai légal de six mois prévu par l'article 11 al.2 LResp, elle est recevable.

2. La

collectivité publique répond du dommage causé sans droit à

un

tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers (art.5 al.1 LResp) aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'actes illicites. Une indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de réparation morale (art.6 LResp). La collectivité ne répond du dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige (art.7 LResp).

En l'espèce, X. SA reconnaît implicitement la licéité de

la

mesure consistant à reprendre la procédure ab ovo dès lors qu'elle exige le remboursement des frais supplémentaires d'honoraires d'avocat occasionnés par cette mesure avant tout sur la base de l'équité.

3. a)

Un acte est licite lorsqu'il respecte toutes les règles

protectrices

de l'administré applicables en l'espèce. En principe, un tel

acte

n'entraîne par lui-même aucun devoir d'indemniser les administrés qui subissent un préjudice du fait de cet acte. Cependant, un acte licite ne peut pas imposer à un ou à quelques particuliers des préjudices si considérables qu'il serait inéquitable et arbitraire de ne pas tenir compte, au nom du respect de l'égalité des citoyens dans leur relation envers l'Etat, des sacrifices ainsi consentis. Il s'agit, dès lors, de rétablir cette égalité générale devant les charges publiques en indemnisant ceux qui, bien que traités de manière conforme à la loi, en subissent les conséquences intolérables (Knapp, Précis de droit administratif, p.447 ss).

Selon

une ancienne jurisprudence (ATF 95 I 288) un administré avait droit à la réparation de son dommage causé licitement uniquement s'il pouvait s'appuyer sur une loi. Etant donné que la Confédération et plusieurs cantons ne prévoyaient pas d'une manière générale la responsabilité de l'Etat pour l'activité licite de leurs agents, une partie de la doctrine l'a fondée sur l'article 4 Cst. et le principe de l'égalité de traitement (Grisel, Traité de droit administratif, p.788 ss; Moor, Droit administratif, vol.II, p.477 ss). Elle a toutefois posé le principe selon lequel le devoir d'indemnisation ne s'imposait que pour un dommage spécial, c'est-àdire qui affecte un administré ou quelques administrés seulement, attendu que l'indemnité versée sur la base de l'article 4 Cst. est destinée à corriger une inégalité de traitement, et grave, c'est-à-dire celui qu'un administré n'est pas censé pouvoir supporter lui-même, l'Etat ne se souciant pas des effets mineurs de ses interventions (Grisel, op.cit., p.790). Pour sa part, le législateur neuchâtelois, à l'instar d'autres cantons, a posé explicitement le principe selon lequel la collectivité répond du dommage résultant des actes licites de ses agents si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige (art.7 LResp).

b) Le projet de loi sur la responsabilité n'instituait toutefois pas l'obligation de réparer le préjudice causé à un administré, par un acte licite, pour des motifs d'équité, indépendamment de toute base légale explicite. Estimant que la responsabilité générale pour des dommages résultant d'actes licites était soumise à des conditions restrictives et que tout préjudice subi par un administré ne devait pas être nécessairement réparé, le Conseil d'Etat avait estimé qu'il appartiendrait à la jurisprudence de dire dans un cas particulier si une collectivité publique devait réparer un dommage résultant d'un acte licite dont l'auteur était son agent bien que la loi ne le prévoie pas (BGC 1989, 155/1, p.125). Cependant, en réponse aux amendements tant socialiste que radical, qui proposaient une indemnisation également lorsque le dommage est spécial et si grave qu'on ne peut demander à un ou quelques particuliers de le supporter (BGC 1989 155/1, p.149), et après qu'une discussion se fut engagée sur la nécessité de prévoir explicitement une telle indemnisation, le Conseil d'Etat, estimant qu'il fallait laisser au juge le soin d'apprécier s'il y avait ou non, dans un cas particulier, abus de la collectivité publique et si l'on devait faire intervenir l'article 4 Cst., a proposé "de faire allusion à la notion d'équité, plutôt qu'éventuellement à la notion de l'acte grave". Le Grand Conseil a souscrit à cette solution.

c) Définie comme une justice fondée sur l'égalité (Vocabulaire juridique, PUF 1987), c'est cette même idée d'équité qui transparaît dans la notion de sacrifice particulier développée par la jurisprudence fédérale en matière d'expropriation matérielle. Selon ce concept, il faut examiner si une mesure a atteint un seul propriétaire ou un petit nombre de propriétaires de telle manière qu'ils subiraient un sacrifice trop important en faveur de la collectivité et qu'il serait contraire à l'égalité de traitement de leur refuser toute indemnité (ATF 108 Ib 352, JT 1984, p.503). Selon cette jurisprudence, il apparaît à tout le moins équitable, c'est-à-dire conforme à l'égalité de traitement, de prévoir la possibilité d'une indemnisation lorsque le dommage est spécial et le sacrifice trop important.

C'est ce principe qui est à la base même des deux amendements

qui ont

été proposés pour compléter l'article 7 LResp. Il faudra donc que le dommage soit grave et qu'il soit vraiment inéquitable de ne pas indemniser les victimes pour que l'Etat agisse (BGC 1989 155/1, p.159).

4. a)

En l'occurrence, atteint gravement dans sa santé, et notam-

ment

aux yeux, S., ancien président du Tribunal du district

du

Val-de-Travers - dans l'incapacité de relire ses notes - n'a pas été en mesure de rendre son jugement dans la procédure orale X. SA contre R.

instruite par ses soins. Dans ces conditions et compte

tenu du

fait qu'il résulte du principe de l'oralité de la procédure que, notamment, l'interrogatoire des parties, les dépositions des témoins ou les autres opérations ne sont pas verbalisés à moins que les parties le requièrent lorsque la valeur litigieuse atteint 4'000 francs, la reprise de la procédure ab ovo s'imposait objectivement afin d'assurer une bonne administration de la justice. Le demandeur ne le conteste du reste pas.

Toutefois,

cette mesure était indéniablement propre à créer à la demanderesse les frais supplémentaires d'avocat qu'elle évoque dans la mesure où elle était déjà représentée lors de la première phase de la procédure.

Mais,

dans la mesure où aucune loi ne prévoit explicitement l'indemnisation des frais supplémentaires liés à la reprise ab ovo d'une procédure judiciaire, il faut examiner si un tel remboursement s'impose sur la base de l'équité, c'est-à-dire si le dommage de la demanderesse est spécial et grave.

b) Il est incontestable et d'ailleurs incontesté que la reprise

justifiée

de la procédure X. SA contre R. ab ovo a

occasionné

un dommage à la demanderesse. A cet égard, le défendeur ne saurait soutenir que, la nécessité de reprendre une procédure ab ovo en raison de la maladie, du décès, voire de la retraite, de la démission, de la non-réélection ou de la destitution d'un magistrat constituant des inconvénients inhérents à la procédure orale, qui se veut simple et rapide, le dommage qui peut en résulter n'est pas spécial dans la mesure où il est susceptible d'affecter n'importe quelle partie. En effet, le défendeur raisonne à partir de fausses prémisses et dans l'abstrait. D'une part, le dommage de la demanderesse ne résulte pas de l'application, par le juge, de la procédure orale étant donné que ce choix ne lui appartient pas puisqu'il découle de différents critères légaux objectifs tels que la valeur litigieuse d'une cause ou sa nature. Or, conformément à l'article 7 LResp, la collectivité répond du dommage résultant des actes licites de ses agents. A cet égard, l'acte en cause n'est pas la procédure orale en tant que telle mais bien la décision de reprendre la procédure de la demanderesse ab ovo en raison de la maladie du président du Tribunal civil du district du Val-de-Travers. D'autre part, cette mesure ne touche à l'évidence pas l'ensemble des plaideurs dont les causes relèvent de la procédure orale réglée aux articles 341 ss du code de procédure civile neuchâtelois mais exclusivement les causes instruites par le président S., ce qui réduit considérablement le cercle des personnes touchées et rend le dommage de la demanderesse spécial.

5. En

ce qui concerne la détermination du dommage, le défendeur

soutient

que celui-ci n'apparaît pas si grave qu'il ne puisse être laissé à la charge de la demanderesse.

a) En adoptant la notion de l'équité comme fondement de la responsabilité pour acte licite, le Grand Conseil est resté muet sur les critères à prendre en considération pour apprécier la gravité du dommage. A cet égard, le législateur genevois, qui a introduit dans sa loi sur la responsabilité de l'Etat et des communes du 24 février 1989 une clause générale de responsabilité pour acte licite fondée sur l'équité, a précisé dans ses travaux préparatoires que "le dommage doit être spécial, grave et causé par un acte qui n'avait pas pour but de protéger spécialement le lésé, étant précisé que la gravité du dommage doit s'apprécier indépendamment de la situation économique ou du niveau de vie du lésé". Si certains auteurs ont critiqué l'absence délibérée de ces critères dans la lettre de la loi, ils ont relevé que, les circonstances dans lesquelles une indemnisation pour acte licite pouvait se révéler équitable étant à la fois très particulières, très diverses et pas forcément prévisibles, il n'était sans doute pas mauvais que le juge puisse, sans s'écarter de la lettre de la loi, faire face à des situations imprévues pour lesquelles les critères évoqués ne seraient pas adaptés (Tanquerel, La responsabilité de l'Etat sous l'angle de la loi genevoise sur la responsabilité de l'Etat et des communes du 24.02.1989 in SJ 1997, p.345 ss). Ce sont vraisemblablement ces mêmes considérations qui ont conduit le Conseil d'Etat et le parlement neuchâtelois à préférer une disposition certes vague mais indéniablement plus souple qui laisse au juge un large pouvoir d'appréciation.

b) Cela étant, avant d'examiner si le dommage que la demande-

resse

invoque est grave, il convient de le fixer. Conformément à l'article

42 CO

applicable en l'espèce à titre supplétif (art.3 LResp), la preuve du dommage incombe au demandeur. Cependant, lorsque le montant exact du dommage ne peut être établi, le juge le détermine équitablement en considération du cours ordinaire des choses et des mesures prises par la partie lésée.

c) En l'espèce, la demanderesse expose que son dommage corres-

pond au

mémoire d'honoraires de Me Basile Schwab, qui s'est chargé de la défense de ses intérêts dans la seconde phase de la procédure, s'élevant à 1'900 francs. Celui-ci présente un mémoire d'activité de 8 h 30, comprenant en particulier, outre les deux audiences d'audition des témoins et de plaidoiries et jugement, la rédaction de quatre correspondances ou documents divers, 21 entretiens téléphoniques divers, des démarches et entretiens divers ainsi que l'étude du dossier et la préparation des audiences.

Au

préalable, il est utile de rappeler que toute la matière sur la réparation du dommage est dominée en droit suisse par le pouvoir appréciateur du juge (Engel, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd., 1997, p.501 ss). Aussi, et par analogie avec la jurisprudence en matière de fixation de la rémunération de l'avocat d'office, l'autorité appelée à fixer la réparation du dommage dispose-t-elle d'une marge d'appréciation, notamment pour déterminer l'ampleur et l'utilité du travail effectué par l'avocat et pour réduire, si nécessaire, l'indemnité à laquelle il prétend (RJN 1995, p.156, 1994, p.130). En l'occurrence, si la durée des audiences et des déplacements n'est pas discutable (3 h 30), en revanche, le temps nécessaire à l'étude du dossier et à la préparation des audiences, fixé à 2 h 15 dans le mémoire d'honoraires, sera arrêté par la Cour de céans à 1 h attendu que Me Basile Schwab connaissait déjà cette procédure pour y être intervenu lors de la première phase, comme le rappelle expressément la demanderesse dans son mémoire. Par ailleurs, si le temps consacré à la rédaction de quatre correspondances ou documents divers peut être tenue pour vraisemblable (45 minutes), par contre les 21 entretiens téléphoniques et les démarches et entretiens divers ne paraissaient pas a priori indispensables.

Pour ces motifs, la Cour de céans estime à 5 h 45 le temps

qui était

nécessaire à la défense de la cause X. SA contre

R. dans

la deuxième phase de la procédure et fixe le montant du dom-

mage à

1'340 francs.

d) Il n'en demeure pas moins que, même si le dommage de la de-

manderesse

s'en trouve réduit, sa réparation s'impose. En effet, non seu-

lement

ces frais supplémentaires représentent encore plus de 25 % du montant réclamé en justice par la demanderesse (4'940 francs) mais surtout ils correspondent à une activité qui avait déjà engendré, sans faute de sa part, de tels frais. Il apparaît ainsi équitable de lui rembourser les frais consécutifs à la reprise de la procédure ab ovo arrêtés par la Cour de céans à 1'340 francs.

La demanderesse obtenant ainsi entière satisfaction sur le principe d'une indemnisation sur la base de l'équité, la réalisation ou non d'un acte illicite peut rester indécise.

6. Vu

le sort du litige, la demanderesse obtenant gain de cause

pour

l'essentiel, il ne sera pas perçu de frais partiels de justice

(art.47

al.4 LPJA). En vertu de l'article 47 al.2 LPJA, le défendeur quant à lui est dispensé de tels frais. La demanderesse a droit à des dépens légèrement réduits (art.48 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Condamne l'Etat de Neuchâtel à payer à la demanderesse la somme de 1'340 francs avec intérêts à 5 % à partir du 28 octobre 1997.

2. Dit

qu'il n'est pas perçu de frais et ordonne la restitution à la

demanderesse de son avance de frais de 550

francs. 3. Alloue à la demanderesse une indemnité de dépens de 450 francs.

Neuchâtel,

le 4 septembre 1998