Restaurateur Health Insurance Premium Subsidy Eligibility Reassessment

A. R. , restaurateur indépendant, a demandé le

31 juillet

1996 au service de l'assurance-maladie une révision de sa classification

concernant le droit au subside pour les primes de l'assurance-maladie

obligatoire, en invoquant une baisse importante de son revenu à la suite

de sa reprise du restaurant X. à Neuchâtel depuis le 1er septembre 1995 et de la fixation d'un revenu imposable nul pour 1996. Par

décision du 9 octobre 1996, le service de l'assurance-maladie a exposé

que, en dérogation aux règles ordinaires de classification, il convenait

en l'occurrence de fixer le revenu déterminant pour le droit au subside à

53'925 francs, représentant la moyenne des quatre années écoulées (1992 à

1995). Compte tenu des normes de classification applicables pour l'année

1996, ce montant donne droit à un subside de 75 %, qui a été accordé à l'intéressé avec effet au 1er juillet 1996.

B. R. a recouru contre cette décision devant le Département des finances et des affaires sociales, en demandant que le subside soit

calculé selon les règles ordinaires (c'est-à-dire, en d'autres termes,

qu'il soit tenu compte uniquement de sa situation financière en 1996) et à

ce que la révision du subside prenne effet le 1er janvier 1996. Par dé-

cision du 11 février 1997, le département a rejeté le recours. Il a

considéré, en résumé, que si l'on tenait compte uniquement du revenu

déclaré au fisc pour l'année 1995 et de ceux qui semblent résulter des

comptes de l'exploitation pour le premier semestre de 1996, les revenus de l'intéressés n'atteignent pas le revenu minimum fixé par le Conseil d'Etat

à 26'000 francs (pour un assuré marié, avec deux enfants) au-dessous du-

quel la loi exclut en principe l'octroi d'un subside; que la loi permet

cependant de déroger aux critères fiscaux lorsque leur application con-

duirait à une classification manifestement inéquitable, et que le service de l'assurance-maladie a tenu compte à juste titre du revenu déterminant

moyen calculé sur la base des revenus et de la fortune ressortant des

taxations fiscales pour 1992 à 1996 (recte : 1995), chiffres non contestés

par l'intéressé; qu'il en résultait le droit à un subside de 75 %. Quant à

la date de la révision de la classification, le département a rappelé que cette dernière prend effet, lorsqu'il s'agit d'une classification inter-

médiaire sur demande de l'assuré, en règle générale à la date d'ouverture de la procédure de révision.

C. R. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, dont il demande implicitement l'annulation. Il fait

valoir qu'il n'a pu subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille que

parce qu'il s'est endetté de 28'537.90 francs en 1995, selon bilans au 31

décembre 1994 et 31 décembre 1995, annexés à son recours. D'autre part, il allègue qu'il lui a paru judicieux de comparaître auprès de l'autorité de

taxation avant d'envoyer les comptes définitifs, instance qui n'a pas pu

le recevoir avant le mois de juillet 1996. Il critique ainsi, implici-

tement, derechef le fait que la révision de la classification ne prend

effet qu'au 1er juillet 1996.

Le département se réfère aux considérants de sa décision, re-

nonce à présenter des observations et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2. a) Selon l'article 65 al.1 LAMal, les cantons accordent des ré-

ductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Dans le

canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes de l'assu-

rance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant

correspond à des normes de classification fixées chaque année par le

Conseil d'Etat (art.10 LILAMal). Le revenu déterminant comprend le revenu

effectif et une part de la fortune effective. Il est calculé sur la base

des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat peut prévoir une dérogation aux critères fiscaux lorsque leur application conduirait à une classification manifestement inéquitable

(art.11 al.1 à 3 LILAMal). D'après l'article 23 LILAMal, l'assuré majeur

célibataire âgé de moins de 25 ans ainsi que l'assuré majeur dont le re-

venu effectif n'atteint pas la limite fixée par le Conseil d'Etat et qui

ne reçoit pas de secours de l'aide sociale, sont présumés disposer d'un

revenu déterminant dépassant les normes de classification (al.1). Ils sont

classifiés dans le groupe des assurés non bénéficiaires à moins qu'ils ne

prouvent que leur situation ou celle de leur famille justifie néanmoins

l'octroi de subsides (al.2). Lorsque les assurés vivent en communauté

domestique, on applique les règles de la classification familiale, la-

quelle prend en compte les revenus et la fortune de tous les membres de la

communauté domestique (art.21).

Selon l'article 34 al.1 RALILAMal, la taxation ordinaire de

l'année courante est déterminante pour l'établissement de la classifi-

cation annuelle. La classification intermédiaire, qui intervient d'office

ou sur demande lorsque les circonstances l'exigent, en particulier en cas

de modification notable de la situation familiale ou financière de l'assu-

ré (art.18 al.1 LILAMal) se fonde sur les revenus actuels des assurés. En

principe, la fortune est prise en compte en son état au 31 décembre de

l'année écoulée (art.44 al.3 RALILAMal).

b) L'arrêté du Conseil d'Etat du 31 janvier 1996 fixe, pour

l'année 1996, les normes de classification et le montant des subsides en matière d'assurance-maladie obligatoire des soins. Il prévoit que les

assurés sont classifiés dans le courant de l'année sur la base de leur

taxation fiscale ordinaire de la même année (art.1). En application du

principe posé par l'article 23 LILAMal, l'arrêté prévoit que les assurés

majeurs âgés de moins de 25 ans et ceux dont le revenu effectif au sens de

l'article 7 de l'arrêté est inférieur à 15'000 francs pour une personne

seule, 20'000 francs pour un couple, sont classifiés dans le groupe des

personnes non bénéficiaires (art.10 al.1). La limite fixée à l'alinéa 1

est augmentée de 3'000 francs par enfant mineur à charge (al.3). Lors

d'une révision de classification, le service de l'assurance-maladie peut

déroger aux critères fiscaux lorsque leur application conduirait à une

classification manifestement inéquitable (art.15 al.1).

3. a) Le département a constaté en l'espèce que le revenu dé-

terminant du recourant (en 1996, année de la demande de révision et de la

décision litigieuse du service de l'assurance-maladie) n'atteint pas la

limite inférieure au-dessous de laquelle, en application des dispositions précitées, l'octroi de subsides est exclu, limite qui s'élève dans le cas

de l'intéressé à 26'000 francs (pour un couple avec deux enfants). Cette

constatation résulte à la fois des donnés fiscales, dont il ressort que

l'intéressé a été considéré sans revenu imposable, et des comptes de son

établissement public (bilan au 30.06.1996), qui font état d'un résultat d'exploitation de l'ordre de 10'000 francs pour le premier semestre 1996.

Le recourant ne remet aucunement en cause, devant la Cour de céans, cette

conclusion du département, que rien au dossier ne permet d'ailleurs

d'infirmer. Il allègue en revanche que s'il a pu néanmoins subvenir à ses

besoins et à ceux de sa famille, c'est parce qu'il s'est endetté de

28'537.90 francs en 1995, selon bilans à fin 1994 et fin 1995.

b) Il apparaît, au vu des dispositions rappelées ci-dessus, que

le législateur neuchâtelois a clairement voulu que le revenu déterminant

pour l'octroi de subsides en matière d'assurance obligatoire des soins se

fonde sur des critères fiscaux, aussi bien en cas de classification an-

nuelle qu'en cas de classification intermédiaire. Cette règle est en effet ancrée dans la LILAMal à son article 11 al.2, c'est-à-dire dans la section

première, consacrée aux principes généraux de la réduction des primes par des subsides des pouvoirs publics (chapitre 2 de ladite loi). A cet égard, le Tribunal administratif relève, comme il l'a déjà fait dans le domaine

des avances des contributions d'entretien - que la référence à la déclaration fiscale du requérant, contenue dans l'article 7 des arrêtés du

Conseil d'Etat précités, n'est pas des plus heureuses dans la mesure où

elle vise un acte subjectif de l'intéressé. Une telle déclaration est en effet un acte de collaboration obligatoire du contribuable à la procédure de taxation sur lequel l'autorité fiscale doit statuer. Une fois entrée en force, c'est donc la décision de taxation de l'année courante, pour autant qu'elle existe - qui doit faire foi et non plus la déclaration d'impôt en

tant que telle (RJN 1994, p.138 cons.3b in fine).

Or, sur le plan fiscal, le revenu des indépendants, à savoir de

tous ceux qui exercent une activité indépendante, qu'il s'agisse d'une

profession libérale, d'un commerce ou d'une industrie, d'un artisanat,

d'une exploitation agricole, d'activités artistiques, scientifiques ou

littéraires, ou enfin de la participation à une société de personnes

(Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 1992 II n.32,

p.260), se détermine en principe sur la base du résultat de leur compte de

pertes et profits. Il correspond donc à la différence entre le montant de

la fortune commerciale à la fin de l'exercice considéré et celui de cette fortune au début de cet exercice, compte tenu des apports et retraits de

capital (Yersin, op.cit., no 193, p.260; Rivier, Droit fiscal suisse,

l'imposition du revenu et de la fortune, p.167-168; Reimann/Zuppinger/-

Schärrer, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, vol.II, no 11, p.47). Les

apports en capital ne constituent pas des recettes pour l'entreprise; ils

doivent influencer uniquement le compte capital. Les prélèvements privés

ne constituent pas des frais déductibles; ils doivent influencer le compte capital ou le compte privé de l'exploitant (Rivier, op.cit., p.168). Les mises en capital, bien qu'augmentant la fortune de l'entreprise, ne cons-

tituent pas des revenus de cette dernière. Les augmentations de fortune

dues à de telles mises doivent donc être neutralisées, même si pour des

raisons comptables elles devaient se refléter dans le compte de résultat

(Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal, 1994, p.183). Tous les retraits de

capital (ou prélèvements) de la part des entrepreneurs, bien qu'ils dimi-

nuent la fortune de l'entreprise, doivent également être neutralisés. Ces diminutions ne sont en effet nullement assimilables à des pertes ou à des

frais d'exploitation venant réduire le résultat de l'exercice (RJN 1996,

p.179; Ryser/Rolli, op.cit., p.183 ss; Reimann/Zuppinger/Schärrer,

op.cit., no 12, p.47-48).

Conformément à ces principes, il a été jugé que la règle de

l'article 25 al.1 LCdir - selon lequel le revenu d'un contribuable doit

être évalué au moins au montant de ses dépenses personnelles et de celles

des personnes qu'il entretient, à moins qu'il ne prouve que tout ou partie

de ses dépenses ont été faites au moyen de sommes non imposables à titre

de revenu - comporte la présomption que les dépenses du contribuable sont

faites au moyen d'un revenu imposable, présomption que le contribuable

peut renverser en démontrant qu'elles ont été couvertes par la consom-

mation de sa fortune ou d'autres sommes non imposables comme revenu.

Constituent par exemple des éléments non imposables comme revenu les

prélèvements en capital opérés, pour couvrir ses dépenses personnelles,

par l'associé d'une société en commandite dans le patrimoine de la

société, grâce aux crédits accordés à celle-ci (RJN 1996, p.177). Ces

critères fiscaux valent aussi lorsqu'il s'agit d'établir le revenu dé-

terminant au regard du droit aux subsides dans l'assurance-maladie. Ainsi, on ne saurait considérer comme revenu déterminant, selon la jurisprudence

de la Cour de céans, des apports en capital versés par un indépendant dans son entreprise, par ailleurs déficitaire au vu du compte de pertes et

profits, car cela rendrait inopérante la règle selon laquelle seule une

partie de la fortune effective entre dans le calcul du revenu déterminant

(arrêt du Tribunal administratif du 09.03.1998 dans la cause B. et K,

destiné à la publication).

c) En l'espèce, le recourant prétend qu'il s'est endetté pour

pouvoir, en 1996, subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille, le

revenu déterminant pour la classification n'atteignant pas, par ailleurs, la limite inférieure de 26'000 francs. Cette objection tend à renverser la

présomption posée par l'article 23 al.1 et 2 LILAMal, en démontrant qu'on

ne saurait retenir en l'espèce un revenu déterminant excluant le droit aux

subsides. Le dossier ne permet cependant pas, en l'état, de vérifier si

l'endettement invoqué par l'intéressé correspond à des retraits de

capital. Il appartiendra au service de l'assurance-maladie de

procéder à cet examen, en consultant notamment les comptes de pertes et

profits ainsi que le compte capital pour les exercices à considérer. Cela

permettra de déterminer si, et le cas échéant dans quelle mesure, le

recourant entre dans la catégorie des bénéficiaires de subsides. Il n'est

en revanche pas compatible avec les dispositions applicables (art.34, 44

RALILAMal) de retenir pour l'année 1996 un revenu correspondant à la

moyenne des années 1992 à 1995, méthode qui conduit à retenir fictivement

un revenu qui ne correspond, selon toutes probabilités, pas à la réalité.

Cela étant, la cause sera renvoyée au service de l'assurance-

maladie pour instruction complémentaire et nouvelle décision.

4. Le recourant critique par ailleurs la décision litigieuse en ce

qu'elle fixe la date de la révision du droit au subside au 1er juillet

1996, arguant que s'il n'a demandé une révision de sa classification qu'à

fin juillet 1996 c'était parce qu'il souhaitait d'abord comparaître auprès

de l'autorité de taxation, ce qui n'a pas pu se faire plus tôt. Cette

argumentation est dénuée de pertinence. Comme l'a rappelé le département,

la classification intermédiaire qui intervient d'office ou sur demande

lorsque les circonstances l'exigent, en particulier en cas de modification

notable de la situation familiale ou financière de l'assuré, entraîne le

cas échéant une modification de la classification, en règle générale, à la date d'ouverture de la procédure de révision (art.18 al.3 LILAMal). Il

n'existe aucun motif de faire une exception à cette règle dans le cas du recourant, que rien n'empêchait d'agir plus tôt. Ce qui est déterminant,

ce n'est pas la date à laquelle un assuré dispose de la taxation fiscale

mais celle à laquelle il constate, s'il y a lieu, que la situation s'est

modifiée. Il n'est dès lors pas critiquable que la révision prenne effet le 1er juillet 1996, puisque l'intéressé n'avait apparemment pas de motif

pour présenter une demande de révision avant cette date.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Admet le recours en ce sens que la décision du service de l'assurance-

maladie du 9 octobre 1996 et celle du Département des finances et des affaires sociales du 11 février 1997 sont annulées, la cause étant renvoyée au service de l'assurance-maladie pour instruction complémentaire et nouvelle décision selon les considérants.

2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

Neuchâtel, le 28 mai 1998