Private Contract Non-Renewal Dispute: Jurisdiction Over Public Employee Analog

A. Par

un "contrat de travail de droit privé" du 1er novembre 1995

d'une

durée déterminée du 1er janvier au 31 décembre 1996, X.

a été engagée par le service du personnel de

l'Etat en qualité de

vétérinaire

cantonale adjointe pour une activité égale à 50 % d'un poste

complet. Ce contrat a été prolongé le 20 décembre 1996 pour une année, soit du 1er janvier au 31 décembre 1997.

Par courrier du 2 juillet 1997, le vétérinaire cantonal a informé l'intéressée qu'il demanderait au Conseil d'Etat de ne pas renouveler son contrat de travail à son échéance du 31 décembre 1997 et de mettre ainsi un terme à ses rapports d'activité à cette date. A l'appui de cette communication, il faisait valoir en particulier le manque de ponctualité de sa collaboratrice en matière d'horaire de travail, des problèmes liés à l'exercice conjoint de son activité privée, des difficultés à assumer seule le règlement de dossiers qui lui étaient attribués, des lacunes dans sa formation ainsi que des manquements à ses engagements qui avaient contribué à rompre la confiance qu'il devait pouvoir lui témoigner.

A

sa demande, X. a été entendue par le chef

du

Département de l'économie publique lors d'un entretien du 28 août 1997 au cours duquel il lui a été loisible de s'exprimer sur les griefs formulés à son encontre par le vétérinaire cantonal.

Par lettre du 8 septembre 1997, le service du personnel de

l'Etat

a rappelé à l'intéressée, afin d'éviter tout malentendu, que juridiquement ses rapports de travail s'éteindraient automatiquement le 31 décembre de la même année sans qu'aucune décision ne doive être rendue en la matière.

B. X.

assimilant cette information du 8 sep-

tembre

1997 à une décision rendue par le service du personnel de l'Etat, mais émanant en fait du chef du Département de l'économie publique, la conteste par un recours devant le Tribunal administratif. Elle relève en substance qu'aucun élément objectif valable ne justifie que le vétérinaire cantonal adjoint soit engagé sous l'empire d'un contrat de droit privé et qu'il n'existait en l'occurrence aucun motif permettant au Conseil d'Etat d'engager à titre exceptionnel du personnel sous contrat privé. Le poste de vétérinaire cantonal(e) adjoint(e) mis au concours était d'ailleurs défini comme un poste de fonctionnaire ordinaire sans durée limitée et consistait à seconder le vétérinaire cantonal dans ses nombreuses tâches, de sorte qu'elle était fondée à penser qu'elle bénéficierait, après une période d'essai de deux ans, du statut de fonctionnaire. Cela d'autant plus qu'il est de principe que les rapports entre la collectivité et ses employés relèvent du droit public. Il est dès lors illégal et arbitraire de vouloir la soumettre à un contrat de droit privé; en pratiquant de la sorte, le Département de l'économie publique a également contrevenu au principe de la bonne foi des autorités publiques; en effet, par un subterfuge juridique que les travailleurs ne sont pas à même de saisir, il s'est réservé la possibilité de contourner la loi sur le statut de la fonction publique qui établit une procédure précise quant à la fin des rapports de service des fonctionnaires et ne permet pas de se séparer d'eux sans une décision motivée. Elle ne pouvait donc s'attendre, surtout après que son contrat eut été reconduit sans aucune remarque, à ce qu'il soit mis fin à ses rapports de service. Au surplus, la recourante relève que les griefs qui lui ont été adressés par le vétérinaire cantonal sont dénués de tout fondement et ne sauraient donc constituer des motifs valables de résiliation de ses rapports de service. Elle conclut, principalement, à l'annulation de la décision entreprise et à ce qu'elle soit maintenue au poste de vétérinaire cantonale adjointe et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants.

C. Le

service du personnel de l'Etat conclut principalement à l'ir-

recevabilité

du recours et, subsidiairement, à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a)

La présente contestation soulève la question préalable de

savoir

si les relations de travail convenues entre la recourante et le

service

du personnel de l'Etat par contrat du 1er novembre 1995 ressor-

tissent

au droit public. En effet, la compétence juridictionnelle du

Tribunal

administratif dépend en particulier de la nature du litige à

trancher,

dans la mesure où il ne connaît que des actions de droit admi-

nistratif

(art.58 LPJA) et des recours formés contre des décisions admi-

nistratives,

c'est-à-dire fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal (art.3, 26 LPJA).

b) Si les rapports de droit entre l'Etat (ou une autre corpora-

tion de

droit public) et ses agents relèvent en règle générale du droit public, il n'est pas moins constant qu'en Suisse la majorité des collectivités publiques sont libres de se lier avec des collaborateurs par des liens contractuels de droit privé (v. sur cette question RJN 1987, p.130).

La

jurisprudence admet d'ailleurs qu'une base légale et une mention expresse dans l'acte d'engagement suffisent à rendre le droit privé applicable (ZBl 1989, p.205; BJM 1988, p.28; JAB 1991, p.65; RDAF 1985, p.474). Dans le canton de Neuchâtel, le Conseil d'Etat ou l'autorité qu'il désigne à cet effet peut, à titre exceptionnel, engager du personnel par contrat de droit privé, notamment pour l'exécution de tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique (art.7 al.1 de la loi sur le statut de la fonction publique). Dans ses observations sur le recours, le service du personnel de l'Etat explique que l'engagement de l'intéressée s'est réalisé sur la base de cette disposition, une réorganisation du service vétérinaire venant d'être mise à l'essai avec notamment un changement d'attribution des tâches dévolues à son personnel et plus particulièrement au vétérinaire adjoint avec une modification de son taux d'activité. On peut admettre que de telles circonstances, justifiant pour le moins durant une période d'essai la mise à l'épreuve du nouvel organigramme du service concerné, constituaient des motifs suffisants pour permettre l'application de l'article

7 al.1 LSt, car ces derniers entrent bien dans le cadre de ceux

qu'énonce

la disposition en question d'une manière non exhaustive, et cela même à l'aune d'une interprétation restrictive qu'exige une telle norme dérogatoire.

A

cet égard, il importe peu que l'intéressée n'ait pas été informée du projet de réorganisation du service vétérinaire ou que l'emploi mis au concours eût été présenté en la forme d'un poste ordinaire de fonctionnaire.

En effet, nonobstant ces faits, il ne pouvait lui échapper que

son

engagement n'est pas intervenu sur la base d'un acte administratif unilatéral, comme il en va pour les titulaires de fonction publique - soit dans le canton de Neuchâtel un arrêté de nomination émanant, sauf exception, du Conseil d'Etat (art.9 al.1 LSt) - mais qu'il a été conclu sur la base d'un contrat passé avec le service du personnel de l'Etat. Par ailleurs, le document qu'elle a signé le 1er novembre 1995 porte en titre gras "Contrat de travail de droit privé", prévoit expressément que les dispositions du code des obligations (art.319 ss) lui sont applicables, contient une clause spéciale spécifiant que la personne engagée en vertu dudit contrat ne saurait bénéficier du statut du personnel de l'Etat et indique précisément la durée d'un an de l'engagement avec son expiration fixée au 31 décembre 1996. Dans ces conditions la recourante, titulaire d'un diplôme de médecin-vétérinaire, ne peut sérieusement prétendre qu'elle ignorait que ses relations de travail étaient soumises au droit privé et invoquer sa bonne foi pour revendiquer le statut de fonctionnaire.

c) Au vu de la clarté ne souffrant d'aucune ambiguïté avec laquelle ses liens professionnels de droit privé ont été noués, puis son "contrat de travail de droit privé" prolongé d'une année jusqu'au 31 décembre 1997 - toutes solutions dont X. s'est du reste accommodée sans se plaindre d'une discrimination par rapport aux agents de la fonction publique -, la recourante n'est pas plus heureuse en soutenant qu'elle a été victime de "subterfuges juridiques" de la part des autorités publiques qui, en lui proposant arbitrairement un contrat de droit privé, se sont de la sorte réservé la possibilité de se séparer d'elle sans rendre de décision motivée. Outre qu'il a déjà été démontré que la base légale permettant de rendre applicable le droit privé à l'engagement de l'intéressée était donnée en l'occurrence, les précisions les plus expresses qui lui ont été données quant à la nature de ses liens de travail et leur durée déterminée suffisent à réfuter ses allégations. En particulier, le contrat qu'elle a signé le 1er novembre 1995 - soit avant son engagement le 1er janvier 1996 - stipulait en toutes lettres qu'elle ne pourrait bénéficier du statut du personnel de l'Etat.

Au surplus, on retiendra que l'intéressée surestime les garan-

ties

dont elle aurait pu profiter si ses rapports de service avaient relevé du droit public. Dans une telle éventualité, elle aurait été soumise à une période probatoire de deux ans (art.12 al.1 LSt), durant laquelle chaque partie peut signifier son congé à l'autre moyennant un avertissement donné par écrit au moins deux mois à l'avance pour la fin d'un mois, le congé ne devant cependant pas être abusif au sens de l'article 336 du code des obligations (art.12 al.3 LSt). Or, la Cour de céans a eu l'occasion de préciser que la résiliation d'un engagement à l'essai est notamment admissible de la part de l'autorité lorsqu'il apparaît de façon suffisante, sur la base des constatations faites par les supérieurs, que la preuve des capacités et des aptitudes de l'employé n'a pas été apportée ou qu'elle ne pourra probablement pas l'être, étant précisé qu'en raison du caractère provisoire de l'engagement à l'essai, il convenait de laisser à l'administration une grande latitude de jugement sur ce point (ATA du 28.06.1997 en la cause J.).

2. Il

suit de là que le litige ne trouvant pas de fondement dans le

droit

public, le Tribunal administratif n'est pas compétent pour en connaître.

Par application analogique de la pratique dans les contestations

relatives

aux rapports de service de titulaires de la fonction publique,

il ne

se justifie pas de percevoir des frais de justice. Il n'est pas alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Dit

qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel,

le 11 décembre 1997