Municipality Mooring Fee Legality Challenge

A.

Bénéficiant depuis 1992 d'une place d'amarrage dans le port

d'Hauterive,

B. a sollicité et obtenu, par contrat de location

du 30

juin 1995, une seconde place d'amarrage pour un deuxième voilier destiné à l'exploitation de son école de voile.

De

son côté, M. a exploité depuis 1992 une école

de

bateau à moteur dans le même port et disposait à cet effet de la place d'amarrage no 402 de 15 m2 pour un prix annuel de 525 francs.

Le 29 mars 1997, B. a informé le Conseil communal

d'Hauterive

que M. lui avait remis son école de bateau à

moteur

et a demandé, afin de poursuivre cette activité, que le contrat de location de la place 402 soit établi à son nom.

Le 12 juin 1997, ledit conseil lui a répondu qu'il était disposé à lui louer la place d'amarrage en question "à titre professionnel" pour un prix annuel de 1'100 francs.

Par lettre du 27 juin 1997, B. a contesté le montant

qui lui

était réclamé en faisant valoir qu'il ne correspondait ni aux

taxes

annuelles d'amarrage fixées dans l'arrêté du Conseil général ni au prix réglementaire requis de M., à savoir 35 francs par m2 pour un habitant du canton de Neuchâtel domicilié en dehors de la commune.

Il

rappelait qu'étant lui-même domicilié à Hauterive, la taxe prévue par l'arrêté susmentionné était de 20 francs par m2 (soit 300 francs pour les

15 m2

de la place no 402) et demandait à l'autorité communale, si elle n'entendait pas rectifier le prix exigé de 1'100 francs, de lui notifier une décision formelle et motivée.

Le

10 juillet 1997, le conseil communal a fait savoir à son cor-

respondant

qu'il ne reviendrait pas sur sa lettre du 12 juin 1997 et lui a

fait

parvenir un contrat de location portant sur la place no 402 pour le prix maintenu de 1'100 francs.

Le 30 juillet 1997, B. a retourné ce contrat à son

expéditeur

en réitérant que la taxe prévue était contraire au tarif de

l'arrêté

du conseil général et ne correspondait pas à celle perçue du précédent locataire pour une activité identique.

B. Par

décision du 6 août 1997, le conseil communal d'Hauterive a

refusé

à l'intéressé la location de la place d'amarrage no 402. Il a retenu en substance que ce dernier n'avait pas pris en considération ses courriers des 12 juin et 10 juillet 1997 et qu'il persistait à ne pas vouloir se plier au règlement du port et à ses décisions. Il a rappelé que selon la législation du port, seuls les bateaux de plaisance ont droit à l'utilisation du port, que l'usage des places, bâtiments et installations pour les professions navales fait l'objet d'un contrat particulier entre la commune et les locataires exploitants et que le conseil communal tranche les oppositions en la matière.

C. B.

recourt contre cette décision auprès du Tribunal

administratif.

Il relève en bref que les émoluments d'utilisation d'une

place

d'amarrage doivent reposer sur une base légale, ce qui n'est pas le cas en la cause puisque l'émolument de 1'100 francs exigé par l'intimé pour la place no 402 de 15 m2 équivaut à un tarif de 73,33 francs le m2, alors que l'arrêté du conseil général d'Hauterive sur les taxes d'amarrage ne prévoit que des montants de 20,35 et 50 francs par m2 respectivement pour les habitants de la commune, les habitants du canton de Neuchâtel et les autres habitants. Cette base légale fait également défaut, même si le conseil communal se prévaut implicitement de l'article 6 du règlement du port d'Hauterive qui prévoit que l'usage du port pour des pêcheurs professionnels et des personnes exerçant des professions navales fait l'objet d'un contrat particulier. Il invoque également une inégalité de traitement dans la mesure où la taxe exigée de lui ne correspond pas à celle qui était prélevée auprès de M. pour l'amarrage de son bateauécole et soutient que l'émolument exigé de 1'100 francs n'est pas conforme au principe de la proportionnalité. Il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à l'attribution en sa faveur de la place d'amarrage no moyennant une taxe annuelle de 300 francs.

D. Dans ses observations sur le recours, l'intimé propose son rejet dans la mesure où il est recevable. Il relève en bref que si l'intéressé entendait contester la légalité de la taxe d'amarrage de 1'100 francs, il lui appartenait de soulever ses griefs dans le cadre d'une éventuelle procédure en paiement ouverte à son encontre ultérieurement à l'octroi d'une autorisation.

Or, en l'espèce, le recourant a formellement refusé cette

autorisation

en n'acceptant pas le contrat de location qui lui était pro-

posé. Quant au fond de la cause, le recourant n'a aucun droit à un usage accru du domaine public et, par ailleurs, le conseil communal était fondé, en vertu de l'article 6 du règlement du port d'Hauterive, à fixer librement la taxe d'utilisation d'une place d'amarrage destinée à l'exercice d'une profession navale par l'intéressé.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. a)

La compétence juridictionnelle du Tribunal administratif dé-

pend de

la nature du litige à trancher puisqu'il ne connaît que des recours formés contre des décisions administratives, c'est-à-dire fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal (art.3, 26 LPJA) et des actions basées sur le droit administratif (art.58 LPJA).

La Cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que les litiges relatifs à la location de places d'amarrage dans des installations portuaires appartenant au domaine public relevaient du droit public (RJN 1983, p.122;

ATA du 3.10.1996 en la cause C.A.). L'utilisation d'une place

d'amarrage

constitue en effet un usage accru du domaine public et, par-

tant,

est soumise à autorisation de la part de l'autorité communale agissant en qualité de détentrice de la puissance publique (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bâle, 1976, p.1033-1034; Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.554; ATF 95 I 249; ZBl 1978, p.557; BJM 1983, p.202).

Il s'ensuit que la compétence du Tribunal administratif pour se

prononcer

sur le cas d'espèce est donnée (art.3 al.1, 30 al.1 LPJA), étant par ailleurs relevé que la loi sur l'utilisation du domaine public du 25 mars 1996, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, ne s'applique pas en la cause.

En effet, ainsi que son article 1 le stipule, cette loi n'a pour

but de

réglementer l'utilisation du domaine public et cantonal que pour autant que cette utilisation vise "à y créer des constructions, des ouvrages ou des installations temporaires ou permanentes", circonstance qui n'est pas réalisée en l'occurrence puisque l'attribution de la place d'amarrage contestée porte sur des installations portuaires déjà érigées.

Au

demeurant, dans son rapport du 25 janvier 1996 à l'appui du projet de dite loi, le Conseil d'Etat a précisé que celui-ci ne s'étendait pas au domaine public "aquatique" (BGC 1994 (160 I), p.1354).

b) L'intimé estime cependant que B. n'est pas habi-

lité à

saisir la Cour de céans d'un recours contre sa décision, mais qu'il lui eût incombé d'accepter l'attribution de la place d'amarrage qui lui était proposée, quitte à contester la légalité de la taxe qui lui était demandée dans le cadre d'une éventuelle procédure en paiement ouverte à son encontre ultérieurement à l'octroi de cette attribution. On ne saurait le suivre dans ce raisonnement. L'article 9 al.5 du règlement du port d'Hauterive du 12 décembre 1990 dispose que le conseil communal tranche les oppositions en matière d'attribution des places d'amarrage, lesquelles oppositions doivent lui être soumises dans les 10 jours dès la notification de la décision contestée. En l'espèce, l'intimé a attribué au recourant, en date du 12 juin 1997, la place d'amarrage no 402 pour un prix annuel de 1'100 francs de sorte que si l'intéressé entendait contester ce prix, qui constitue à l'évidence un élément essentiel de l'attribution, il devait, conformément à l'article réglementaire susmentionné, faire opposition dans les 10 jours à compter de la notification de la décision du 12 juin 1997. C'est d'ailleurs ce qu'il a fait par lettre du 27 juin 1997, en soulevant un certain nombre de griefs à propos de la taxe requise. Dans sa réponse du 10 juillet 1997, l'intimé ne s'est nullement déterminé sur les objections de B., se contentant de se référer à sa lettre d'attribution du 12 juin 1997. Une telle réponse dépourvue de toute motivation idoine ne répondait manifestement pas aux conditions d'une décision et ce n'est finalement que le 6 août 1997 que le conseil communal s'est prononcé formellement sur l'opposition de l'intéressé et a indiqué les raisons pour lesquelles il refusait en définitive la location de la place d'amarrage no 402, décision qui fait l'objet du présent recours, lequel, déposé de surcroît dans les formes et délai légaux, est donc bien recevable.

2. a)

Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques

ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent. Les taxes d'utilisation du domaine public, dont il s'agit en la cause, sont imposées aux administrés qui ont obtenu, sous la forme d'une autorisation, le droit de faire un usage accru du domaine public (Grisel, op.cit., p.608-609).

Si la validité d'une taxe dépend des principes de la couverture des frais, de l'équivalence ainsi que du droit à l'égalité découlant de l'article

4 de la Constitution fédérale, elle dépend aussi du principe de la légalité (ATF 100 Ia 139; RJN 1995, p.201). Selon ce dernier principe, une taxe - à l'exclusion d'un émolument de chancellerie - ne peut être perçue que sur la base et dans le cadre d'une loi au sens formel. Il incombe donc au législateur de définir le cercle des personnes visées, l'objet de la taxe et son mode de calcul, seules les questions secondaires pouvant être tranchées par une autre autorité sur délégation (ATF 120 Ia 3, 106 Ia 250, 105 Ia 4). Normalement, lorsque le législateur délègue ses pouvoirs, il doit fixer lui-même le montant maximum de la taxe (ATF 106 Ia 250).

b) Le recourant prétend en particulier que le principe de la

légalité

n'a pas été respecté en la cause. Avec raison.

Il appert en effet que l'arrêté du Conseil général d'Hauterive du 12 décembre 1990, qui traite des taxes pouvant être prélevées dans le port, prévoit que la taxe d'amarrage annuelle sur le plan d'eau est déterminée par la surface attribuée et qu'elle est de 20 francs par m2 pour les habitants d'Hauterive, de 35 francs par m2 pour les habitants du canton de Neuchâtel et de 50 francs par m2 pour les autres personnes (art.1).

Il ne

prévoit cependant aucune taxe spéciale pour l'utilisation d'une place d'amarrage à des fins professionnelles. Certes, sur ce point, l'intimé a cru pouvoir se fonder sur l'article 6 du règlement du port d'Hauterive

- stipulant que l'usage des places, bâtiments et installations

du port

par des pêcheurs professionnels ou des personnes exerçant une profession navale fait l'objet d'un contrat particulier entre la commune et les locataires exploitants - pour fixer librement la taxe du recourant qui exploite déjà une école de bateau à voile et souhaite au surplus exploiter une école de bateau à moteur. En réalité le contrat particulier au sens de cette disposition et qui n'a du reste pas été soumis à la conclusion du recourant qui s'est vu remettre un projet de contrat standard identique à ceux qui concernent les places louées par la navigation de plaisance, a essentiellement pour objet de convenir des modalités permettant de concilier l'exercice des professions des locataires concernés avec une exploitation normale du port et de déterminer à ces fins l'étendue de l'usage commun accru qui leur est accordé. Il ne saurait par contre constituer le fondement idoine pour la perception d'une taxe spéciale puisque, on l'a vu, celui-ci ne peut être que la loi elle-même ou une délégation législative fixant précisément les principes de la taxation à adopter. Or, comme l'article

6 du règlement ne dispose nullement que les locataires exploi-

tants

sont soumis à une taxe spéciale, ni à fortiori n'indique la manière dont celle-ci doit être calculée, force est de constater que le principe de la légalité a été violé par l'autorité exécutive communale qui, sans s'appuyer sur un texte légal, ne pouvait déterminer de son chef le montant de la taxe qu'elle a exigée (ATF 103 Ia 243, 95 I 243).

Il suit de là que le recourant était légitimé à s'opposer à la redevance que lui réclamait l'intimé et que ce dernier ne pouvait exciper de l'exercice par l'intéressé de ce moyen de droit expressément prévu par le règlement du port d'Hauterive pour considérer qu'il persistait "à ne pas vouloir se plier audit règlement et aux décisions du Conseil communal", pour lui refuser en définitive l'attribution de la place d'amarrage no 402.

c) Dans ses observations, l'intimé n'est pas plus heureux en

justifiant

sa décision au motif que l'intéressé n'a aucun droit à l'octroi d'une autorisation et qu'en particulier il ne saurait se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie pour bénéficier d'un usage accru du domaine public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle.

On retiendra tout d'abord qu'en ce qui concerne les conditions

financières

posées pour l'octroi de l'autorisation par l'autorité, le

principe

de la légalité des actes administratifs reste valable, indépendamment du point de savoir s'il existe un droit à obtenir l'autorisation, puisqu'on ne peut en particulier prélever des contributions publiques, à l'exception de simples émoluments de chancellerie, que si celles-ci sont prévues par la loi et seulement dans la mesure fixée par elle (ATF 95 I 243). D'autre part, selon la jurisprudence actuelle, les administrés qui requièrent l'autorisation d'utiliser de façon accrue le domaine public, peuvent se prévaloir des droits et des principes constitutionnels (Grisel, op.cit.,p.555).

Il est vrai que tel n'était pas le cas naguère. A plu-

sieurs

reprises, le Tribunal fédéral avait dénié aux administrés la faculté de se fonder sur la liberté du commerce et de l'industrie pour user du domaine public à des fins professionnelles dans une mesure accrue (ATF

97 I

655, 81 I 18, 73 I 215). Cependant, après avoir hésité à maintenir ce point de vue (ATF 99 Ia 385), il s'en est définitivement écarté, en reconnaissant aux administrés un droit à l'obtention d'une autorisation (ATF

108 Ia

136, 104 Ia 177, 101 Ia 480). Enfin, il va sans dire que même si l'autorité dispose d'un large pouvoir appréciateur dans l'octroi de telles autorisations, elle ne doit pas moins se conformer, en ce domaine également, aux principes généraux de l'activité administrative, savoir l'interdiction de l'arbitraire, le droit à l'égalité, le droit à la protection de la bonne foi et le principe de la proportionnalité. L'autorité ne peut donc agir à sa guise; c'est ainsi notamment que si plusieurs administrés souhaitent faire un usage accru d'une même partie du domaine public, elle devra choisir entre eux selon des critères objectifs et les appliquer d'une manière non arbitraire (ATF 99 Ia 399).

3. a)

Il apparaît ainsi manifeste qu'en refusant l'autorisation

sollicitée

aux motifs que les taxes pour les places d'amarrage de loca-

taires

exploitants peuvent être fixées librement en l'absence de toute base légale, que de tels administrés n'ont aucun droit à l'obtention d'une autorisation et que le recourant a fait preuve d'insubordination en usant d'une voie de droit qui lui est pourtant reconnue par la législation, l'intimé a rendu une décision dépourvue de toute pertinence, laquelle décision, partant, doit être annulée.

b) La cause doit donc être renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. A cet égard, il lui appartiendra, si elle devait maintenir son refus d'autorisation, de le motiver à satisfaction de droit, c'est-à-dire en se fondant sur des critères objectifs, en démontrant cas échéant et par exemple que l'usage commun accru à des fins professionnelles que sollicite le recourant n'est pas conforme à la destination du domaine public en cause. De plus, si elle veut prélever des taxes spéciales pour l'amarrage de bateaux destinés à l'exercice d'une profession, ce que n'exclut pas l'article 6 du règlement pour autant qu'un contrat de location particulier soit conclu à cet effet, elle aura à obtenir du Conseil général qu'il en fixe le montant dans l'arrêté idoine relatif aux taxes perçues dans le port d'Hauterive conformément aux principes régissant la validité de tels émoluments ou qu'il l'habilite à le faire dans une délégation législative spécifique déterminant précisément les modalités de cette taxation.

4. Il

est statué sans frais, les autorités cantonales et communales

en

étant dispensées (art.47 al.2 LPJA). Le recourant ne peut prétendre des dépens du moment qu'il n'a pas assumé de dépenses particulières pour la sauvegarde de ses intérêts.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Annule la décision entreprise et renvoie la cause au conseil communal d'Hauterive pour nouvelle décision au sens des considérants. 2. Statue sans frais ni dépens.

Neuchâtel,

le 11 novembre 1997