Zoning Compliance for Storage in Old Village Zone

A. M.

est propriétaire de l'article x du cadastre

de

Bevaix, situé en zone d'ancienne localité selon le plan d'aménagement communal. Le 27 novembre 1995, il a sollicité la sanction de plans pour la construction d'un dépôt avec couvert, d'une surface de 41,4 m2 et d'un volume apparent de 124,2 m3.

Durant la mise à l'enquête publique de ce projet, B. et C.

ont élevé une opposition au motif que la construction

projetée

et les activités qui lui seraient liées risquaient de causer des nuisances pour le voisinage. En outre, le bâtiment projeté ne s'intégrerait pas au quartier et ne serait pas conforme aux dispositions de protection de l'environnement. B. expose enfin sa crainte que la construction projetée n'améliore pas la situation actuelle, étant donné que la commune n'a pu, jusqu'à présent, contraindre M. à remettre de l'ordre sur sa parcelle et à faire disparaître les divers matériaux de chantier (éléments de déconstruction et résidus de chantiers)

qui y

sont entreposés.

Par décision du 20 mars 1996, la Commune de Bevaix, après avoir reçu les préavis favorables des Services cantonaux de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement ainsi que de l'Etablissement cantonal d'assurance immobilière, et après avoir obtenu l'engagement écrit de M. qu'il entreposerait désormais ses matériaux de chantier exclusivement à l'intérieur du dépôt et n'utiliserait le couvert que pour des véhicules en état de marche, a écarté les oppositions de B. et C. B.

Dans un mémoire commun, B. et C. ont re-

couru

contre cette décision devant le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département). Ils ont repris les griefs exposés dans leurs oppositions et ont allégué en outre que le projet de construction contrevenait aux prescriptions de la police du feu étant donné que la façade de la maison C. était en bois.

Les observations déposées par les recourants et une vision lo-

cale

organisée le 19 juin 1996 ont démontré qu'un important matériel de chantier, d'échafaudage, de résidus et de déchets de chantiers, gisait sur la parcelle de M.

Dans un avis complémentaire du 21 novembre 1996, le service de

la

protection de l'environnement a confirmé son préavis positif concernant le dépôt de matériel de peinture dans la construction projetée, tout en précisant que des déchets de chantiers ne pouvaient ni être triés ni être entreposés sur la parcelle en cause. Enfin, à la demande du département,

M. a

exposé qu'il envisageait d'entreposer dans son dépôt

le

matériel gisant sur sa parcelle, qu'il conservait dans l'attente d'une nouvelle utilisation. Son intention était d'évacuer les vieux déchets au moment de la construction du dépôt, ce dernier étant aussi destiné à abriter le matériel usuel à toute entreprise de peinture. Les voyages au dépôt avec une voiture ou une camionnette s'effectueraient deux ou trois fois par semaine.

Par prononcé du 23 avril 1997, le département a admis le recours de B.

et de C. et annulé la décision du 20 mars

1996 de

la Commune de Bevaix. Il a considéré en substance que la cons-

truction

projetée était un élément de l'entreprise de peinture et du

bâtiment

de M. qui n'entrait pas dans le cadre de l'af-

fectation

de la zone d'ancienne localité, étant donné que le projet

n'avait

aucun rapport fonctionnel avec cette zone. En outre, le dépar-

tement

a considéré que le projet n'était pas conforme aux dispositions de la police du feu relatives aux distances de sécurité et aux mesures de protection particulière en matière de constructions.

C. M.

forme recours devant le Tribunal administratif

contre

ce prononcé, dont il demande l'annulation. Il conclut à l'octroi de la sanction des plans de construction déposés le 27 novembre 1995. Il soutient que son projet de construction est conforme à la réglementation applicable en matière de protection contre le feu et produit un courrier ainsi qu'un préavis favorable de l'Etablissement cantonal d'assurance immobilière des 12 juin et 20 août 1997. Il expose ensuite que le département a excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que le projet ne correspondait pas à l'affectation de la zone d'ancienne localité et allègue que le dépôt couvert n'apportera aucune nuisance dans la mesure où il a justement pour but de mettre de l'ordre dans l'entreposage des matériaux sur sa parcelle.

Le département conclut au rejet du recours. B.et

C. proposent également le rejet du recours.

Les parties ont maintenu leurs conclusions dans le cadre d'un

second

échange d'écriture.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a)

Le premier volet du litige porte sur la conformité du projet

de

construction d'un dépôt couvert pour une entreprise de peinture et de construction avec l'affectation de la zone d'ancienne localité de la Commune de Bevaix.

b) Selon l'article 33 al.3 litt.b LAT, l'autorité cantonale de

recours

- c'est-à-dire la Cour de céans - dispose d'un libre pouvoir

d'examen

en matière d'aménagement du territoire; elle n'a pas à faire

preuve

de la retenue que s'impose le Tribunal fédéral en ce qui concerne l'appréciation des circonstances locales (RJN 1993, p.219 cons.2c et la référence).

c) La commune ayant adopté un nouveau règlement d'aménagement - définissant notamment les zones d'urbanisation - entré en vigueur le 12 juillet 1996, c'est-à-dire après le dépôt de la demande de sanction de plans et la décision de la commune écartant les oppositions, se pose la question du droit applicable au présent litige. A cet égard, il convient de préciser qu'en matière de droit de la construction et de l'aménagement du territoire, est applicable le droit de fond en vigueur au moment où statue la dernière instance cantonale, parce qu'il est censé représenter le meilleur développement de la législation et qu'il porte sur des objets qui, une fois construits, marquent l'environnement naturel ou bâti pour des décennies (Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983, II p.207; RDAF 1992, p.182 cons.3; ATF 113 Ib 249 cons.2a).

d) L'utilisation du dernier droit applicable, au moment du ju-

gement

du Tribunal administratif, doit être distingué du problème de

l'interdiction

de la rétroactivité. En effet, l'application du droit dans

le

temps en matière d'urbanisme et de droit de la construction représente un exemple de rétroactivité improprement dite, ce qui est admis par la jurisprudence quand une norme déterminée régit une situation antérieure à son adoption, lorsque cette situation est née avant elle et perdure après (ATF

114 V 152 cons.2a et b). En l'espèce, c'est donc le nouveau règlement d'aménagement communal qui s'applique.

Selon l'article 13.02 de ce règlement, la zone d'ancienne loca-

lité

constitue le noyau initial du village. Les présentes prescriptions ont pour but de préserver le caractère architectural et esthétique des anciennes constructions de cette zone (ch.1).

Sont affectées à cette zone les habitations individuelles et

collectives,

les activités agricoles, les activités commerciales et de

service

et les activités artisanales ne provoquant pas de gêne pour le

voisinage

(ch.2).

L'art.51 de l'ancien règlement d'aménagement communal précisait d'ailleurs déjà que sont admises dans cette zone l'habitation et les activités ne provoquant pas de nuisances pour le voisinage.

e) Ainsi que l'a relevé le département, l'exploitation du dépôt et de son couvert par le recourant, dans le respect des dispositions réglementaires régissant les déchets de chantiers et des directives relatives aux entreprises de peinture, n'engendrerait pas de nuisances pour l'environnement.

En outre, il n'y aurait pas non plus d'émissions exces-

sives

de bruit au sens de l'OPB puisque les chargements et déchargements de matériaux ne s'effectueraient que deux à trois fois par semaine au moyen d'une camionnette. Par conséquent, le projet d'exploitation est conforme au droit fédéral de la protection de l'environnement. Toutefois, il subsiste des objectifs particuliers d'urbanisme qui définissent les régimes d'affectation et qui constituent des normes d'aménagement. Ces objectifs permettent de concrétiser l'article 3 al.3 litt.a LAT, disposition selon laquelle il convient de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail. Ce sont en général les dispositions cantonales ou communales définissant les zones d'habitation et les zones mixtes habitation-artisanat qui contiennent des objectifs particuliers d'urbanisme.

C'est au moyen de ceux-ci que le législateur assure une

certaine

cohérence dans l'aménagement de ces zones-là, notamment par

l'exigence

d'un lien fonctionnel et d'un équilibre structurel. De tels

objectifs

conservent une portée propre par rapport à la LPE et à ses

ordonnances.

Pour qu'une construction ou installation soit conforme à

l'affectation

de la zone, sa fonction doit concorder avec celle de la zone

considérée.

Ainsi, lorsque l'on a affaire à une zone d'habitation dans

laquelle

sont tolérées, comme en l'espèce, des activités de petits artisanats, il ne suffit pas que l'activité projetée ne soit pas contraire à l'habitation : il faut en outre qu'il y ait un lien fonctionnel entre elle et l'habitation (Alain Chablais, Protection de l'environnement et droit cantonal des constructions, thèse Fribourg 1996, p.77 et 79 avec les références citées; Schürmann/Hänni, Planungsbau und besonderes Unweltschutzrechts, 1995, p.137 et 138).

Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a précisé qu'il était conforme à un des principes de l'aménagement du territoire exprimé à l'article

3 al.3 LAT - selon lequel les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population - de considérer que, pour qu'une construction projetée dans une zone d'habitation dans laquelle sont admises des activités artisanales non gênantes pour le voisinage soient autorisées, on exige que l'entreprise ait un rapport fonctionnel avec la zone et serve les besoins courants des habitants (ATF 117 Ib 154 cons.5). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué que des entreprises comme une boulangerie, une cordonnerie, un salon de coiffure, un cabinet médical ou un atelier de tailleur entrent dans cette définition (v. également les exemples tirés de la jurisprudence d'autres cantons cités dans Alain Chablais, op.cit., p.80).

f) En l'espèce, le projet de dépôt et de couvert de l'entreprise de construction et de peinture du recourant n'est pas conforme à l'affectation de la zone d'ancienne localité. En effet, on ne voit pas quel rapport fonctionnel lesdits dépôt et couvert auraient avec cette zone d'habitation (noyau initial du village) ni en quoi ils pourraient servir aux besoins courants de ses habitants. Un couvert pour véhicules utilitaires et un dépôt destiné à abriter du matériel de chantier et de peinture ne sauraient répondre aux besoins courants des habitants, de sorte qu'ils doivent être exploités dans une des zones prévues pour ce genre d'activité.

Cette conclusion est d'autant plus avérée que la Commune de

Bevaix

dispose d'une zone réservée à l'industrie légère, aux ateliers d'artisans, aux bâtiments commerciaux et aux entrepôts (art.13.13 du règlement d'aménagement communal).

g) Dans la mesure où le projet de construction n'est pas con-

forme à

la zone dans laquelle il devait être exécuté, il n'est pas nécessaire d'examiner sa conformité aux prescriptions de protection contre les incendies (second volet du litige).

3. Le

prononcé du département n'est ainsi pas critiquable et doit

être

confirmé. Mal fondé, le recours est rejeté.

Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à

la

charge du recourant, sans allocation de dépens. Les tiers intéressés et la commune n'ont pas non plus droit à des dépens (art.47, 48 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met

à la charge du recourant, un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montant compensé par son avance.

Neuchâtel,

le 19 décembre 1997