Diplomat Widow's Stay Denied Over Extreme Hardship Claim

A. F.,

ressortissante zaïroise née le 12 juin 1963, est

entrée

en Suisse le 17 février 1985, accompagnant son mari désigné comme deuxième secrétaire de l'Ambassade de la République du Zaïre à Berne. Leur fille

C. est née dans cette ville le 30 mai 1986. En sa qualité d'épouse de diplomate, elle a obtenu dès le 5 avril 1990 de la police des habitants de la Ville de Berne l'autorisation d'exercer une activité lucrative, laquelle autorisation ne tombait pas sous le coup des contingents prévus par l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (art.13 litt.o OLE).

En

novembre 1991, les époux F. se sont installés à Neuchâtel avec leur enfant et l'intéressée a bénéficié d'une autorisation de séjour régulièrement prolongée jusqu'au 31 août 1996 afin qu'elle puisse continuer à travailler dans le canton de Neuchâtel.

A

la suite du décès de son mari survenu le 18 octobre 1995, le

Département

fédéral des affaires étrangères (DFAE) a prié, en date du 8

février

1996, l'Ambassade du Zaïre d'inviter la famille du défunt à quitter définitivement la Suisse jusqu'au 29 février 1996, conformément à l'article

39 al.3 de la Convention de Vienne sur les relations diplomati-

ques.

Par lettre du 20 février 1996, F. a exposé au service de

la

police des étrangers du canton de Neuchâtel que son renvoi ainsi que celui de sa fille constitueraient un cas de rigueur au sens de l'article

13 f

OLE, raison pour laquelle elle sollicitait l'autorisation de séjourner en Suisse, sous la forme à tout le moins d'un permis humanitaire.

Dans sa décision du 11 mars 1996, le service des étrangers a

refusé

d'accorder un permis de séjour à la requérante, au motif que celuici ne lui avait été accordé qu'en raison de son statut de conjointe de diplomate, statut dont elle ne pouvait plus se prévaloir depuis le décès de son mari. Quant à l'octroi d'un permis de séjour à titre humanitaire, il ne pouvait être envisagé du moment que les intéressées ne se trouvaient pas dans une détresse telle que leur retour au Zaïre serait insupportable. B. Dans son recours contre cette décision au Département de la justice, de la santé et de la sécurité, F. a relevé qu'en dépit du décès de son époux, elle n'avait pas moins obtenu une prolongation de son autorisation de séjour annuelle. Elle a d'autre part rappelé qu'elle était arrivée en Suisse en 1985, qu'elle y a travaillé avec des permis ad hoc et qu'elle s'est parfaitement adaptée aux particularités de notre pays où elle a ses amis et ses relations, alors qu'elle n'est pas retournée au Zaïre, pays dans lequel elle n'a plus comme famille que son père et sa mère gravement malades, depuis des années. Quant au renvoi de sa fille, née en Suisse et qui ignore tout de son pays d'origine, il serait d'une gravité plus marquée encore. Elle a d'autre part précisé que la contraindre à retourner au Zaïre reviendrait à la livrer "à toute la faction de population qui s'élève contre les autorités actuelles dont fait partie l'Ambassade du Zaïre en Suisse". Enfin, elle a ajouté qu'au dire de son médecin généraliste, son retour dans son pays d'origine porterait un grave préjudice à son état de santé.

Par prononcé du 10 juillet 1996, le département a rejeté le

recours. Il a retenu que l'intéressée séjournait en Suisse au bénéfice d'un statut particulier, à savoir celui d'épouse de diplomate. Or les autorisations de séjour liées à ce statut sont par définition temporaires puisque les titulaires de fonctions diplomatiques ne demeurent que quelque temps dans le même pays. Elle ne pouvait donc invoquer son ancien statut pour démontrer que son cas équivalait à un cas de rigueur personnel. D'autre part, si les autorisations qu'elle a obtenues de travailler en Suisse lui ont été accordées sans que celles-ci tombent sous le coup de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers, c'est en raison du fait qu'elle était la femme d'un diplomate, qu'elle faisait ménage commun avec lui, était titulaire d'une pièce de légitimation établie par le DFAE et exerçait une activité lucrative soumise à autorisation de la police des étrangers (art.4 al.2 litt.a OLE). Dans ces conditions, les années ainsi passées sous le couvert du statut d'épouse d'un membre d'une représentation étrangère, statut qui n'est désormais plus le sien, ne sauraient lui donner droit à une autorisation de séjour. A cet égard, les autres arguments avancés à l'appui de la continuation de son séjour en Suisse ne pouvaient être pris en considération puisque la situation dans laquelle elle se trouve ne diffère pas de celle qui est le lot de toute famille d'un membre d'une ambassade qui, à un moment donné, doit quitter le pays où ce dernier est accrédité. C.

Dans son recours au Tribunal administratif contre ce prononcé,

F.

relève qu'après qu'elle eut pris, conjointement avec son mari,

domicile

à Neuchâtel, celui-ci est retourné vivre seul à Berne. Il s'est agi tout d'abord d'une séparation de fait, puis d'une séparation de droit ensuite d'une ordonnance de mesures protectrices de l'union conjugale rendue le

14 mars 1995. Or, bien qu'elle n'eût plus rempli la condition du "ménage commun" avec son mari, prévue par l'article 4 al.2 OLE, elle n'a pas moins obtenu des permis ordinaires de séjour annuels avec autorisation de travail. Contrairement à ce que retient le département, elle ne se prévaut donc pas de son statut de femme de diplomate mais bien de l'état de fait et de droit que lui ont assuré les autorités au cours des années précédentes, circonstances dont le prononcé entrepris fait totalement abstraction.

Reprenant au surplus, tout en les développant, les arguments

invoqués

en première instance, la recourante s'applique à démontrer que son renvoi et celui de sa fille de Suisse constitueraient un cas d'extrême gravité au sens de l'article 13 litt.f OLE justifiant l'octroi d'une autorisation de séjour. Demandant que celle-ci lui soit accordée, elle conclut à l'annulation de la décision du service de la police des étrangers et du prononcé entrepris.

Dans ses observations sur le recours, le Département de la jus-

tice,

de la santé et de la sécurité propose son rejet.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. 2.

Selon l'article 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le

cadre

des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour ou d'établissement. Cette liberté demeure entière, quelles que soient les dispositions prises par le requérant, telles que mariage, achat d'une propriété, location d'un appartement, conclusion d'un contrat de travail, fondation de commerce, participation à une entreprise, etc. (art.8 al.2 RELSEE). L'autorité doit cependant tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays ainsi que de la surpopulation étrangère (art.16 al.1 LSEE). L'autorisation de séjour prend notamment fin lorsqu'elle est arrivée à son terme sans avoir été prolongée ou que le séjour de l'étranger est en fait terminé (art.9 al.1 litt.a). Selon la jurisprudence, l'étranger n'a aucun droit à la délivrance ou au renouvellement d'une autorisation de séjour (ATF 122 II 3, 120 Ib 6, 16 et 257 avec les renvois), sous réserve de dispositions particulières prévues par certains traités de droit international, lesquels n'entrent pas en considération en l'occurrence.

3. a)

Dans le présent cas, la recourante a séjourné en Suisse au

bénéfice

du statut particulier que lui conférait sa qualité d'épouse de diplomate.

Au décès de son mari, survenu le 18 octobre 1995, ce statut

particulier

a pris fin, raison pour laquelle, après un délai de courtoi-

sie, le

DFAE a prié l'Ambassade du Zaïre à Berne d'inviter la famille à quitter définitivement la Suisse le 29 février 1996. Cette invitation était fondée sur l'article 39 al.3 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, du 18 avril 1961, laquelle disposition prévoit qu'en cas de décès d'un agent diplomatique, les membres de sa famille continuent de jouir des privilèges et immunités dont ils bénéficient jusqu'à l'expiration d'un délai raisonnable leur permettant de quitter le territoire de l'Etat accréditaire. Ladite invitation précisait de surcroît que, passé ce délai, le séjour de la famille du défunt sur sol helvétique serait illégal. Dans un courrier du 30 janvier 1996, l'Office fédéral des étrangers informait de son côté le service cantonal neuchâtelois de la police des étrangers que le mari de la recourante étant décédé, celle-ci et sa fille avaient perdu leur statut de conjointe et d'enfant de diplomate, de sorte qu'elles devaient être invitées à quitter le territoire.

b) L'intéressée ne disconvient pas qu'avec le décès de son mari, elle a perdu le bénéfice du statut spécial, dans le domaine de la police des étrangers, inhérent au conjoint d'un diplomate. Aussi n'est-ce pas de cet ancien statut qu'elle se prévaut dans son recours, mais bien des autorisations ordinaires de séjour et de travail sur contingent qu'elle aurait obtenues ces dernières années alors même qu'elle vivait séparée de son mari et qui lui ont été délivrées nonobstant ce fait.

c) On ne saurait cependant la suivre sur ce point. Lorsqu'en

1990,

elle a sollicité l'autorisation d'exercer une activité lucrative, celle-ci lui a été accordée le 5 avril 1990 par la police des étrangers de la Ville de Berne en application de l'article 13 litt.o OLE. Cette disposition prévoit que n'est pas compté dans les nombres maximums le conjoint étranger vivant en ménage commun avec le membre d'une mission diplomatique et permanente lorsqu'il exerce une activité lucrative exigeant une autorisation de la police des étrangers. A cette occasion, il lui a été rappelé que cette autorisation ne valait que pour la durée de l'activité exterritoriale de son époux (préavis de l'office du travail de la Ville de Berne du 29.3.1990), restriction dont elle a d'ailleurs encore été expressément informée, lors du renouvellement de ladite autorisation, dans un document de la police des habitants de la Ville de Berne du 7 octobre 1991 qu'elle a signé en précisant qu'elle séjournait chez son mari. Par la suite, celle-ci a été régulièrement prolongée par le service de la police des étrangers du canton de Neuchâtel, la dernière fois le 1er septembre 1995, jusqu'au

31 août 1996, chacun de ces renouvellements de séjour portant la mention : "séjour temporaire/conjoint diplomate".

Il apparaît ainsi que ces permis lui ont bien été délivrés en sa qualité d'épouse de diplomate, pour lui permettre d'exercer une activité lucrative, conformément également à l'article 4 al.2 litt.a OLE, dans sa teneur du 25 octobre 1995, disposition selon laquelle ladite ordonnance limitant le nombre des étrangers ne s'applique pas au conjoint d'un agent diplomatique avec lequel il fait ménage commun, est titulaire d'une pièce de légitimation établie par le DFAE et exerce une activité lucrative en Suisse exigeant une autorisation de la police des étrangers.

A

cet égard, le fait que la recourante ne vivait plus communé-

ment

avec son mari depuis 1994 ne change rien à la nature des autorisations qui lui ont été délivrées depuis lors, même si celles-ci ne répondaient plus à la condition "du ménage commun" posée aussi bien par l'article 4 al.2 litt.a que par l'art.13 litt.o OLE. En effet, cette circonstance a manifestement échappé à l'attention de l'administration. Preuve en est que les dernières autorisations accordées à F. le 11 avril, le 1er septembre 1994 et le 1er septembre 1995, l'ont été en tant que permis de séjour temporaires pour conjoint de diplomate. D'autre part, si le service de la police des étrangers avait su que l'intéressée vivait séparée de son mari ou s'il avait voulu lui accorder une autorisation ordinaire de séjour sur contingent, il ne se serait pas informé auprès du DFAE pour vérifier si la recourante était inscrite sur ses registres. Or, dans son dernier courrier du 4 septembre 1995, le DFAE a confirmé à son correspondant que l'époux de la recourante était toujours en fonction auprès de l'Ambassade de la République du Zaïre et qu'aussi bien lui que sa femme étaient inscrits sur les registres du Protocole.

d) Il ressort dès lors clairement de ce qui précède que les

autorisations

dont a bénéficié l'intéressée n'étaient pas des permis ordinaires "B" avec autorisation de travail sur le contingent cantonal, mais des autorisations spéciales, conférées uniquement à l'épouse d'un diplomate dont elle était censée partager la vie commune, et temporaires, puisqu'elles ne valaient qu'autant que durait l'activité de l'époux diplomate.

A

la suite du décès de son mari, F. s'est donc trouvée

dans

une situation comparable à celle de tout étranger voulant séjourner en Suisse et y exercer une activité lucrative, sans pouvoir se prévaloir ni des autorisations spéciales que lui avait valu son statut particulier ni d'autorisations ordinaires de séjour qu'elle n'a jamais obtenues. Partant, et dans la mesure où les autorités inférieures n'ont pas accédé à la demande de l'intéressée qui ne pouvait exciper d'aucun droit à son appui, leur décision relevant de leur libre pouvoir d'appréciation échappe à toute critique.

4. a)

La recourante souligne cependant la nature "d'extrême gravi-

té" que revêt son cas ainsi que celui de sa fille et qui justifierait, au sens de l'article 13 litt.f OLE, une autorisation de séjour.

L'article 13 litt.f OLE dispose que ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Cette disposition ne concerne que les étrangers exerçant une activité lucrative, dont le nombre est limité (art.12 ss OLE).

D'autre

part, selon la jurisprudence (ATF 119 Ib 45), l'admission d'une

situation

personnelle d'extrême gravité au sens de l'article 13 litt.f OLE a pour seul effet que l'étranger concerné est excepté du nombre maximum prévu dans l'ordonnance, et ne fonde pas un droit à l'obtention d'une autorisation de séjour. La police des étrangers reste donc libre de statuer, dans le cadre des prescriptions légales et des traités, sur l'octroi d'une telle autorisation. La décision sur l'exception aux mesures de limitation, en particulier en vertu de l'article 13 litt.f OLE, est de la compétence de l'Office fédéral des étrangers, et peut faire l'objet d'un recours au Département fédéral de justice et police, puis d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. L'autorité cantonale peut toutefois, lorsqu'elle statue sur l'octroi d'une autorisation de séjour, se laisser guider par les règles de fond de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers, même si elle n'est pas compétente pour appliquer directement la norme en cause. Mais elle n'a l'obligation de transmettre le dossier à l'Office fédéral des étrangers pour décision sur l'assujettissement de l'étranger à l'OLE que si elle entend faire dépendre l'octroi de l'autorisation de séjour d'une exception aux nombres maximums. Si tel n'est pas le cas et qu'elle entend refuser l'autorisation pour d'autres motifs déjà, en se référant de manière complémentaire à l'ordonnance limitant le nombre des étrangers, elle n'est pas tenue de demander une décision des autorités fédérales (RJN 1994, p.127).

Les conditions pour l'admission d'un cas de rigueur doivent en

principe

être examinées de façon restrictive. Il faut que l'étranger se trouve dans une situation difficile, autrement dit que ses conditions de vie et d'existence soient sensiblement plus difficiles que celles de la moyenne des étrangers et que le refus de l'exception prévue à l'article 13 litt.f OLE ait de graves conséquences pour lui (ATF 117 Ib 317, cons.4b, JT 1993 I 112).

b) En l'espèce, le service cantonal des étrangers a estimé que la recourante et sa fille ne se trouvaient pas dans une détresse telle que leur retour au Zaïre serait insupportable. Ce point de vue peut être partagé car il est conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral mentionnée ci-dessus. En particulier, les conditions de vie des intéressées dans leur pays d'origine ne seraient pas sensiblement plus difficiles que celles de la moyenne des femmes zaïroises. Il est vrai que F. allègue les dangers qu'elle encourrait à réintégrer le Zaïre, ayant précisé dans son mémoire de recours devant le département qu'elle pourrait être "livrée à toute la faction de population qui s'élève contre les autorités actuelles dont fait partie l'Ambassade du Zaïre en Suisse". Outre que rien en la cause ne vient étayer une telle allégation, dont on peut de toute façon douter de la réalité à l'égard de la veuve d'un deuxième secrétaire d'ambassade, il convient de faire une distinction claire entre la procédure d'asile, dans laquelle les motifs en question pourraient être invoqués, et la procédure de l'article 13 litt.f OLE fondée sur des motifs humanitaires exclusivement, à l'exclusion des préjudices que le requérant pourrait subir dans son pays (ATF 119 Ib 43). D'autre part, la recourante ne se prévaut d'aucune relation de famille avec des personnes qui bénéficieraient d'un droit de présence en Suisse, alors que son père et sa mère sont au Zaïre, pas plus qu'elle ne peut se prévaloir d'une situation de détresse à laquelle seule sa présence en Suisse pourrait remédier. Dans ces circonstances, et quand bien même la recourante est bien intégrée en Suisse où elle séjourne depuis 1985, qu'elle y a exercé des activités à la satisfaction de ses employeurs et qu'elle y a de nombreux amis, on ne saurait considérer son retour au Zaïre, où elle a vécu jusqu'à l'âge de 22 ans, comme un cas personnel d'extrême gravité. Il en va de même de sa fille C. née en 1986 qui, si elle a toujours séjourné en Suisse, est d'un âge suffisamment jeune pour pouvoir s'intégrer sans difficulté majeure dans son pays d'origine, même si elle ne le connaît pas. Enfin, la recourante se réfère en vain à une attestation de son médecin traitant selon laquelle son retour au Zaïre serait gravement préjudiciable à son état de santé.

En effet, cette attestation date du 28 mars 1996 et elle a été

rédigée

en raison de la dépression dont F. était affectée du fait

"des

tracasseries administratives de la part de l'Ambassade du Zaïre relativement au décès de son mari". Or, on peut admettre qu'avec le temps la cause d'une telle affection aura disparu et que l'état de santé de la recourante, à défaut de certificat médical récent, se sera rétabli.

En définitive, la situation de F. et de sa fille, toute

caractérisée

qu'elle soit par de nombreux et sérieux inconvénients liés à

leur

renvoi, ne se distingue pas fondamentalement, comme l'a relevé le département, de celle de toute famille de diplomate qui, à un moment donné et le sachant, doit quitter le pays où ce dernier était en poste, situation par ailleurs tout à fait usuelle dont on ne peut dire qu'elle représente un véritable état de détresse.

c) Partant, les autorités inférieures n'ont également pas abusé de leur large pouvoir d'appréciation en ne reconnaissant pas, en l'occurrence, des cas personnels d'extrême gravité et en ne demandant pas une décision à l'Office fédéral des étrangers.

5. Il

suit de là que le recours, mal fondé, doit être rejeté. Il

incombera

au service de la police des étrangers de fixer à la recourante

et à sa

fille un nouveau délai de départ.

Vu le sort de la cause, les frais de procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA) et qui ne peut prétendre des dépens (art.48 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met

les frais de justice par 500 francs et les débours par 50 francs à la charge de la recourante (montants compensés par son avance). 3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel,

le 24 septembre 1996