Nightclub License Revocation Upheld Due to Persistent Infractions

A. Les

époux C. exploitent depuis de

nombreuses

années divers établissements publics en Ville de Neuchâtel,

dont le

Club X. [...] pour lequel Monsieur C. possédait une patente de cercle à partir de 1984.

Antérieurement,

cet établissement était déjà exploité par son épouse. A la

suite

de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les établissements publics (LEP) du 1er février 1993, Madame C. a demandé pour elle la patente pour le Club X., qu'elle a obtenue par décision du 13 avril 1994 sous la forme d'une patente F de discothèque. Un litige au sujet du nombre de jours d'ouverture de l'établissement s'est terminé par une décision, sur recours, du Département de la justice, de la santé et de la sécurité du 10 octobre 1994, admettant le droit de l'intéressée à n'ouvrir l'établissement que trois jours par semaine.

Depuis 1992 en tout cas, la discothèque - ainsi qu'un autre établissement sis dans le même bâtiment, le Café X. - donnent lieu à des plaintes d'habitants du quartier en raison du tapage nocturne qu'ils provoquent (bruit, stationnement de véhicules, désordres divers). De nombreuses interventions policières ont eu lieu, principalement en raison du bruit, mais aussi à l'occasion de rixes et, en outre, pour contrôler et appréhender des personnes faisant le trafic ou détenant des stupéfiants de tous ordres, à l'intérieur de l'établissement ou dans les abords. Occasionnellement, la police est intervenue à la demande du service d'ordre privé dont dispose l'établissement. Le 8 novembre 1994, la police cantonale a fait parvenir au service de la police administrative un rapport circonstancié, faisant état d'un important trafic d'ecstasy et de cocaïne au Club X., ainsi que de l'organisation de "Space parties" ou de "Mousse parties", contraires au moeurs. Le rapport contient une liste des interventions policières qui, en 1993 et 1994, ont permis de saisir de tels stupéfiants sur des clients de l'établissement. La police cantonale a suggéré que la fermeture du Club X. soit ordonnée.

B. Par

une décision du 9 novembre 1994, le chef du service de la

police

administrative a retiré à Madame C. avec effet immédiat et

à titre

définitif la patente pour l'exploitation de la discothèque New

York et

ordonné la fermeture immédiate de l'établissement. En outre, l'effet suspensif à tout recours éventuel contre cette décision a été retiré.

Se

référant aux dispositions légales topiques, l'autorité a fait valoir, en résumé, qu'il était inacceptable de poursuivre l'exploitation d'un établissement qui met en péril l'ordre, la santé et la moralité publics en général, spécialement la santé et la moralité de la clientèle en majorité très jeune.

Le retrait de l'effet suspensif a fait l'objet d'une procédure

de

recours incidente, au terme de laquelle le Tribunal administratif, annulant les chiffres 2 et 3, 2e phrase, du dispositif de l'acte attaqué par

arrêt du 25 novembre 1994, a restitué l'effet suspensif au recours. C. Quant au fond, l'intéressée a recouru devant le Département de la justice, de la santé et de la sécurité contre la décision du chef du service de la police administrative. Par décision du 24 janvier 1995, le département a rejeté le recours. En résumé, il a considéré que, malgré un avertissement donné le 10 juillet 1992, le Club X. constituait toujours un important centre de trafic de stupéfiants; que les soirées comportaient de nombreux incidents graves (clients ivres et agressifs, bagarres à l'intérieur ou devant l'établissement, alerte à la bombe, etc.), et que l'établissement attirait une clientèle aux moeurs douteuses en organisant des soirées spéciales; qu'un nouvel avertissement était inutile et que seul le retrait définitif de la patente pouvait mettre un terme à la situation illicite et rétablir la tranquillité et la moralité publiques, comme l'exige la loi. D.

Madame C. interjette recours devant le Tribunal adminis-

tratif

contre cette décision, dont elle demande l'annulation, en concluant à ce qu'il soit constaté "que les conditions d'un retrait définitif de patente et d'une fermeture immédiate et définitive du Club X. n'étaient pas réalisées le 8 novembre 1994 et qu'elles ne l'étaient pas plus le 24 janvier 1995". Elle fait valoir, en bref, que la décision attaquée ne repose pas sur un intérêt public prépondérant, qu'elle est disproportionnée et qu'elle repose sur une constatation arbitraire des faits pertinents. Ses motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.

Le Département de la justice, de la santé et de la sécurité se réfère aux considérants de sa décision et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a)

Selon la loi sur les établissements publics (LEP), nul ne

peut

exploiter un établissement public ou organiser des danses publiques sans être au bénéfice d'une patente (art.5). La patente est personnelle et incessible. Elle ne peut être accordée qu'à une personne physique, pour un bâtiment, des locaux ou un emplacement déterminés (art.32 al.1 à 3). La patente est retirée temporairement ou définitivement par l'autorité compétente, d'après l'article 50 LEP, notamment en cas d'infractions graves ou réitérées à la loi, à ses dispositions d'exécution ou aux autres prescriptions de droit public régissant l'activité du titulaire de la patente, ou lorsque les locaux ou emplacements prévus pour l'établissement ont été le théâtre de désordres graves ou répétés, d'actes contraires aux bonnes moeurs ou illicites, ou encore lorsque les entrées et sorties de la clientèle d'un établissement public ont pour effet de troubler le repos nocturne ou la tranquillité du voisinage (al.1 litt.c, e, f). Dans ces éventualités, le retrait de la patente, sauf cas grave, doit être précédé d'un avertissement (al.2).

b) Les restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie

doivent

reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis.

Les

mesures de police, en particulier, doivent répondre à un intérêt public prépondérant. Selon la jurisprudence, elles doivent tendre à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé ou la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 119 Ia 43, et les références citées).

La recourante, bien qu'elle évoque incidemment la liberté du

commerce

et de l'industrie, ne prétend pas que les dispositions susmen-

tionnées

seraient critiquables sous l'angle des garanties constitutionnelles. Elle admet d'ailleurs elle-même, au contraire, qu'il y a un intérêt public évident à lutter contre la propagation des stupéfiants et reconnaît que des

faits tels que ceux qui sont relatés dans le rapport de police du novembre 1994 peuvent en soi justifier la fermeture d'un établissement.

La recourante conteste en revanche le retrait définitif de sa

patente

en arguant que dans le cas particulier cette mesure est fondée sur des

faits qui ne sont plus actuels, qu'elle ne se justifie donc plus par un intérêt public prépondérant, et qu'elle est disproportionnée à plusieurs égards.

3. a)

Le retrait d'une patente constitue une révocation d'un acte

administratif.

La jurisprudence et la doctrine ont développé des principes

généraux

relatifs aux conditions auxquelles un acte administratif peut

être

révoqué par l'autorité administrative. Ces principes ne s'appliquent toutefois que lorsque la loi ne règle pas elle-même le cas de la révocation d'une décision (ATF 120 Ib 194, 115 Ib 154 cons.2b). S'agissant en l'espèce d'examiner si les conditions légales prévues par l'article 50 al.1 litt.c, e et f LEP sont remplies et justifient la mesure entreprise, le litige se résume ainsi à la question de savoir si celle-ci satisfait au principe de la proportionnalité, en tant que règle générale applicable à toute intervention étatique, qui se confond en pratique avec l'exigence d'un intérêt public suffisant (Grisel, Traité de droit administratif, p.350 ch.3; Moor, Droit administratif, vol.I, p.418).

b) Concrètement, les griefs de la recourante ne concernent

cependant

la proportionnalité et l'intérêt public de la mesure contestée que de manière indirecte, en ce sens que l'intéressée reproche à l'autorité intimée - non pas d'avoir méconnu ou mal interprété les dispositions légales topiques - mais d'avoir appliqué celles-ci de manière arbitraire en se fondant sur des constatations de fait erronées, incomplètes ou dénuées de pertinence. En second lieu, la recourante soutient que le retrait définitif de sa patente ne serait pas la seule mesure à assurer la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques de son établissement.

La décision du service de la police administrative du 9 novembre 1994 se réfère à un rapport de la police cantonale du 8 novembre 1994 "dénonçant des faits qui démontrent clairement le rôle important joué par le Club

X. dans le trafic et la distribution de stupéfiants", rap-

pelle que

cet établissement est tenu par les époux C. depuis 1976

(d'abord

comme cercle avec patente de danse, puis comme discothèque),

relève

qu'à la suite de nombreuses plaintes un avertissement pour infractions réitérées à la loi avait été donné le 10 juillet 1992 (confirmé, sur recours, par le département de police le 3 mai 1993), et constate que malgré cet avertissement "la situation s'est considérablement aggravée, au point de devenir intolérable", ce qui justifie le retrait définitif de la patente au nom de l'intérêt public.

Statuant sur recours contre cette décision, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité a repris et développé de manière circonstanciée les motifs de l'acte attaqué, rappelant notamment que la recourante assumait depuis plusieurs années, même sans être titulaire elle-même de la patente (que détenait son mari), d'importantes responsabilités dans la gestion de l'établissement, de sorte qu'elle devait assumer les conséquences du fait que l'avertissement du 10 juillet 1992 était demeuré sans effet; que l'intéressée n'avait pas tenu les engagements qu'elle avait pris en 1993, lorsqu'elle a sollicité l'octroi d'une patente de discothèque pour elle-même, ainsi que cela résulte des faits divers survenus en 1994.

c) La recourante réfute cette argumentation dans la mesure où

elle se

fonde sur des faits antérieurs à la délivrance de sa patente, le avril 1994, et où elle fait état d'une aggravation de la situation alors que, d'après l'intéressée, celle-ci s'est améliorée depuis lors.

Cette objection se révèle dénuée de pertinence. Sans doute, la patente n'a été délivrée à la recourante que le 13 avril 1994. Mais cela n'est pas décisif en l'occurrence. D'une part, ainsi que l'a exposé le département, la recourante est intéressée à l'exploitation de la discothèque depuis 1990 en tout cas, puisqu'à cette époque les époux C. ont constitué la société C. SA dans le but de gérer le Club X., et que par ailleurs Madame C. participe depuis de nombreuses années

- par sa présence dans l'établissement et ses contacts avec les autorités

- à la direction de celui-ci. C'est pourquoi l'avertissement qui avait été adressé par l'autorité à son mari le 10 juillet 1992, concernant l'ordre et la tranquillité aux abords de l'établissement, ne peut pas être considéré comme sans effet à l'égard de la recourante du seul fait que, formellement, celle-ci n'a repris la patente qu'ultérieurement. Cet avertissement ne portait pas seulement sur les problèmes posés par le bruit provoqué par l'établissement, l'ordre et la tranquillité du quartier (musique, voitures, propreté des alentours), mais, comme cela est relevé dans la décision rendue sur recours par le département de police le 3 mai 1993, aussi sur des constatations faites par la police cantonale dans un rapport du 31 janvier 1992, qui faisait état de bagarres à l'intérieur et à l'extérieur de l'établissement, d'une soirée "Space" du 25 janvier 1992, du séquestre de diverses drogues et du fait que depuis plusieurs mois "des rencontres incitant et donnant libre cours à la consommation de stupéfiants et à la propagation de moeurs douteuses" étaient organisées. D'autre part, lorsque la recourante a sollicité l'obtention de la patente de discothèque (à la suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les établissements publics), en 1993, ses tractations avec les autorités communale et cantonale relatives aux conditions d'exploitation de l'établissement (notamment les jours et les heures d'ouverture, et les nuisances sonores)

ont comporté aussi un rappel des préoccupations des autorités

concernant

la consommation de stupéfiants. A cette occasion, l'intéressée a déclaré qu'elle avait l'intention de réorganiser l'exploitation de l'établissement, en abandonnant le domaine de la Space Music, et qu'elle s'engageait à ne pas prendre à l'avenir d'initiative qui puisse être comprise comme une incitation à la consommation ou au trafic de stupéfiants (lettre du mandataire de la recourante du 22 novembre 1993). C'est dire que la recourante était parfaitement consciente du problème, de l'importance que lui attachait l'autorité, et du fait que la patente qu'elle demandait à pouvoir obtenir se heurtait à des réserves sérieuses. Que la patente accordée le 13 avril 1994 ne reprenne pas expressément ces cautèles n'y change rien, et la recourante devait donc s'attendre à ce qu'une mesure sévère telle qu'un retrait de patente soit sérieusement envisagée (v. ATF

109 Ia 128).

Dans ces circonstances, l'autorité compétente pouvait, en novembre 1994, remettre en cause l'octroi de la patente à la lumière de l'évolution de la situation à partir de l'automne 1993. Or, s'il est vrai que le rapport de la police cantonale du 8 novembre 1994 porte pour l'essentiel sur des faits qui se sont produits en 1992 et 1993, il n'en demeure pas moins que, malgré les mesures que la recourante prétend avoir prises, l'établissement a continué d'être le théâtre d'un trafic de stupéfiants et de désordres.

L'autorité de recours de première instance relève, en effet,

l'activité

du fils de la recourante, consommateur de cocaïne, comme disc-

jockey

au Club X., et ses déclarations à la police concernant la

vente

de cocaïne et d'ecstasy dans l'établissement au mois d'avril 1994;

la

saisie par la police cantonale au Club X. de 0.8 gr de cocaïne le

3 avril

et de 1.7 gr de cocaïne le 28 août 1994; les rapports d'interventions du service de sécurité mis en place par la recourante, selon lesquels entre le 10 janvier et le 10 novembre 1994, aucune soirée dans l'établissement ne s'est déroulée sans incident grave : clients ivres et agressifs, bagarres à l'intérieur ou devant l'établissement, clients fumant des "joints" dans les escaliers, saisie de produits stupéfiants divers, clients victimes de malaises, alerte à la bombe, etc.; saisie et destruction, par le service d'ordre de l'établissement, le 26 mai 1994, de produits stupéfiants (haschich, ecstasy, etc.). Ces faits montrent que la recourante n'est pas en mesure d'exploiter l'établissement d'une manière conforme aux exigences légales. A elle seule, la bonne volonté alléguée de la titulaire de la patente n'y suffit pas, vraisemblablement à cause de la nature même de l'établissement et de la réputation qu'il s'est faite ces dernières années auprès d'une certaine catégorie de jeune clientèle.

d) La recourante soutient encore que la clientèle en question se déplace dans d'autres établissements de la ville, ce qui met en cause l'intérêt public de la mesure qui la frappe. Ce moyen n'est pas fondé non plus. L'autorité cantonale considère qu'elle doit intervenir dans les cas où le problème de la drogue dans les établissements publics se présente avec le plus d'acuité, point de vue qui relève de l'opportunité - laquelle échappe à l'examen de l'autorité de recours (art.33 litt.d LPJA) - et qui n'est certainement pas arbitraire. Au surplus, de même qu'il n'existe pas de droit à l'égalité de traitement dans l'illégalité, il n'y a pas de droit à un traitement égal dans la tolérance de situations tombant dans le champ d'application de mesures de police (ATF 113 Ib 331 cons.b). 4.

Enfin, la recourante fait valoir que le retrait définitif de la

patente

est disproportionné d'une part parce que les constatations de fait portant sur la période d'avril à novembre 1994 n'ont pas revêtu en ellesmêmes un caractère de gravité, et d'autre part en raison de l'importance des investissements de centaines de milliers de francs qu'elle a effectués avec son mari en vue de l'exploitation du Club X., ce qui entraîne un préjudice important lié à la difficulté de remettre un tel établissement et à l'impossibilité pour elle d'obtenir une nouvelle patente avant cinq ans en vertu de la loi (art.52 al.3 LEP).

L'objection selon laquelle les faits survenus en 1994 ne

seraient

pas d'une gravité suffisante pour fonder la mesure attaquée est vaine. Comme on l'a exposé plus haut, l'évolution de la situation au cours des mois précédant la décision du 9 novembre 1994 devait être appréciée en rapport avec l'ensemble des faits des années précédentes, y compris l'avertissement du 10 juillet 1992. Aussi l'autorité pouvait-elle, sans tomber dans l'arbitraire, considérer qu'un nouvel avertissement ne serait pas propre à atteindre le but visé, savoir le rétablissement définitif d'un état conforme à la loi. Pour le même motif, elle pouvait également, sur le vu des expériences faites avec l'établissement en cause pendant plusieurs années, conclure qu'un retrait temporaire de patente n'aurait pas l'effet escompté - les conséquences du retrait définitif étant d'ailleurs également limitées dans le temps, selon l'article 52 al.3 LEP.

Quant au dommage économique du retrait de patente, il est inhérent à une telle mesure et ne peut pas faire obstacle en soi au retrait dès l'instant où la mesure se justifie sous l'angle de l'intérêt public, parce que cela reviendrait, dans la plupart des cas, à empêcher l'application de la loi. C'est pourquoi ni l'impossibilité pour la recourante d'obtenir une nouvelle patente pendant cinq ans, ni le risque que la remise de l'établissement à un tiers constitue une opération financièrement désavantageuse au regard des investissements effectués, ne peuvent-ils être considérés comme déterminants et s'opposer à la mesure attaquée.

5. Le

recours se révèle ainsi mal fondé et doit être rejeté. Les

frais

de la cause doivent être mis, vu l'issue du litige, à la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met

à la charge de la recourante un émolument de décision de 1000

francs et les débours par 100 francs,

montants partiellement compensés

avec l'avance de frais qu'elle a effectuée.

Neuchâtel,

le 12 juin 1995