Insured Denied Aesthetic Finger Prosthesis Based on Restrictive Administrative Directives

A. K.,

né le 26 février 1983, souffre d'une agénésie

des

deuxième, troisième et quatrième doigts de la main droite, infirmité congénitale pour laquelle l'assurance-invalidité lui avait accordé des mesures médicales en 1989 (opération tendant à l'enlèvement d'excroissances cutanées).

Intervenant pour le compte des parents de l'enfant, le Dr

E.,

chirurgien à la Clinique X. à Lausanne, a demandé à l'AI la

prise

en charge d'une prothèse esthétique. La commission de l'assuranceinvalidité a soumis le cas à l'Office fédéral des assurances sociales qui, constatant que la prothèse requise serait uniquement esthétique, l'enfant n'étant gêné que par l'aspect de sa main et n'ayant pratiquement pas de handicap, a répondu qu'il convenait de refuser cette prestation. Dès lors, la Caisse cantonale de compensation, se fondant sur le prononcé correspondant de la commission AI, a rejeté la demande par décision du 22 décembre 1994. B. L'assuré, agissant par ses parents, interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, en concluant à l'annulation de celle-ci, à la constatation qu'il remplit les conditions pour la prise en charge d'une prothèse esthétique, subsidiairement au renvoi de la cause à l'intimée pour nouvelle décision. Il fait valoir, en résumé, que l'acte attaqué se fonde sur des directives de l'Office fédéral des assurances sociales, lesquelles ne sont pas conformes à la loi et ne lient pas le juge.

Il estime qu'il y a lieu en outre de tenir compte du fait qu'en

l'occurrence

une prothèse est nécessaire pour le choix d'une profession et

l'apprentissage

d'un métier. Ses motifs seront par ailleurs repris autant

que

besoin dans les considérants qui suivent.

Dans ses observations sur le recours, l'office AI conclut au

rejet

de celui-ci.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Aux

termes de l'article 21 al.1 LAI, l'assuré a droit, d'après

une

liste que dressera le Conseil fédéral, aux moyens auxiliaires dont il a besoin pour exercer une activité lucrative ou accomplir ses travaux habituels, pour étudier ou apprendre un métier ou à des fins d'accoutumance fonctionnelle.

L'alinéa 2 de cette disposition stipule que l'assuré qui,

par

suite de son invalidité, a besoin d'appareils coûteux pour se déplacer, établir des contacts avec son entourage ou développer son autonomie personnelle, a droit, sans égard à sa capacité de gain, à de tels moyens auxiliaires conformément à une liste qu'établira le Conseil fédéral.

A

l'article 14 RAI, le Conseil fédéral a délégué au Département fédéral de l'intérieur la compétence de dresser la liste des moyens auxiliaires et d'édicter des prescriptions complémentaires au sens de l'article 21 al.4 LAI. Ce département a édicté l'ordonnance concernant la remise des moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (OMAI) avec en annexe la liste des moyens auxiliaires. En vertu de l'article 2 OMAI, ont droit aux moyens auxiliaires, dans les limites fixées par la liste en annexe, les assurés qui en ont besoin pour se déplacer, établir des contacts avec leur entourage ou développer leur autonomie personnelle (al.1); l'assuré n'a droit aux moyens auxiliaires désignés dans cette liste par un astérisque (\*), que s'il en a besoin pour exercer une activité lucrative ou accomplir ses travaux habituels, pour étudier ou apprendre un métier ou à des fins d'accoutumance fonctionnelle ou encore pour exercer l'activité nommément désignée au chiffre correspondant de l'annexe (al.2).

La liste contenue dans l'annexe à l'ordonnance concernant la

remise

de moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (OMAI) est exhaustive dans la mesure où elle énumère les catégories de moyens auxiliaires entrant en ligne de compte. En revanche, il faut examiner pour chaque catégorie si l'énumération des divers moyens auxiliaires faisant partie de cette catégorie est également exhaustive ou simplement indicative (ATF 117 V 181,

115 V 193 cons.2b et les références).

3. a)

Le chiffre 1.02 de l'annexe à l'OMAI prévoit la remise par

l'assurance-invalidité

de "prothèses définitives pour les mains et les

bras". Les directives de l'Office fédéral des assurances sociales concernant la remise des moyens auxiliaires par l'assurance-invalidité (DMAI)

disposent,

entre autres règles relatives à l'octroi de ce genre de moyen

auxiliaire,

notamment que "les prothèses pour les doigts ne sont remises

par

l'AI que lorsqu'elles permettent à l'assuré d'exercer une activité lucrative ou d'accomplir ses travaux habituels" (ch.1.02.5 DMAI).

b) La commission AI s'en remet en l'espèce à l'avis de l'OFAS

qui,

interrogé par la commission sur la solution à adopter dans le cas présent, renvoie à la directive susmentionnée en ces termes (lettre du 26.8.1994) :

"D'après le Dr E., médecin

traitant, K., âgé de 10

ans, utilise au maximum les

capacités fonctionnelles de sa

main et n'a pratiquement pas de

handicap (cf. lettre du

28.01.1994). La prothèse requise

serait uniquement esthé-

tique car l'enfant est gêné par

l'aspect esthétique de sa

main. Ainsi, vu ce qui précède et

conformément au ch.m.

1.02.5 DMAI, le remboursement de la

prothèse doit être re-

fusé puisque l'assuré n'en a pas

besoin pour l'exercice

d'une activité lucrative."

c) Le recourant fait valoir que ladite directive définit de ma-

nière

trop restrictive les conditions de prise en charge d'une prothèse pour les mains, en se limitant aux critères de l'exercice d'une activité lucrative et de l'accomplissement des travaux habituels et en mettant l'accent sur l'aspect fonctionnel, et viole le droit fédéral en excluant la possibilité de prendre en charge une prothèse esthétique de la main.

4. a)

Selon la jurisprudence, les directives de l'OFAS sont des

instructions

données par l'autorité de surveillance aux organes d'appli-

cation

de l'assurance sur la façon dont ils doivent exercer leurs compétences.

Destinées à assurer une application uniforme des prescriptions

légales

par l'administration, de telles instructions n'ont d'effet qu'à

l'égard

de cette dernière. Elles ne créent pas de nouvelles règles de

droit

et ne peuvent contraindre les administrés à adopter un certain

comportement,

actif ou passif. Non publiées au recueil officiel des lois

fédérales,

ces directives donnent le point de vue d'un organe de l'Etat

sur

l'application des règles de droit et non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Sans se prononcer sur leur validité car, ne constituant pas des décisions, elles ne peuvent être attaquées en tant que telles, le juge en contrôle librement la constitutionnalité et la légalité, à l'occasion de l'examen d'un cas concret. Il ne s'en écarte toutefois que dans la mesure où elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (ATF 116 V 98 cons.b et les références).

b) Les directives de l'OFAS contiennent, dans leur édition va-

lable

dès le 1er janvier 1993, un intitulé du chiffre 1.02 OMAI différent du texte de l'ordonnance en ce sens qu'il mentionne les Prothèses "fonctionnelles"

définitives pour les mains et les bras, alors que le mot

"fonctionnelles"

ne figure pas dans le libellé du chiffre 1.02 de l'annexe

OMAI. Cependant, renseignements pris auprès de l'OFAS, il s'agit d'une erreur rédactionnelle du texte français des directives, qui a été corrigée dans l'édition la plus récente, et que l'on ne rencontre pas dans le texte allemand. A cet égard, l'objection du recourant devient donc sans objet.

En revanche, la question se pose de savoir s'il est admissible

de

limiter l'octroi de prothèses pour les doigts de la manière prévue par le chiffre 1.02.5 DMAI.

c) Comme on l'a exposé plus haut et ainsi que cela résulte no-

tamment

de l'article 2 OMAI, les moyens auxiliaires ne sont pas accordés déjà du seul fait qu'ils figurent dans la liste de l'annexe à l'OMAI, mais seulement si les assurés "en ont besoin pour se déplacer, établir des contacts avec leur entourage ou développer leur autonomie personnelle" ou, s'ils sont assortis d'un astérisque (\*), s'ils en ont besoin pour exercer une activité lucrative ou accomplir leurs travaux habituels, pour étudier ou apprendre un métier ou à des fins d'accoutumance fonctionnelle ou encore pour exercer l'activité nommément désignée au chiffre correspondant de l'annexe (art.2 al.1 et 2 OMAI). Une prothèse pour la main ou le bras qui serait de nature purement esthétique peut, selon les cas, satisfaire à ces conditions. En l'espèce cependant, le moyen auxiliaire requis est une prothèse pour les doigts, qui n'est pas expressément prévue par la liste des moyens auxiliaires.

A

juste titre, les directives de l'OFAS admettent implicitement

de

telles prothèses au titre de prothèses pour les mains, du moins en principe.

Il est en effet incontestable que ce sont les doigts qui font la

valeur

d'une main. Mais, force est de reconnaître que l'ampleur du handicap dépend fortement du genre et du nombre de doigts manquants. Il peut donc se justifier de subordonner à des conditions particulières l'octroi d'une prothèse destinée à remplacer non pas la main entière mais un, deux voire plusieurs doigts.

Selon les directives de l'OFAS, ces conditions particulières

sont

que l'assuré ait besoin de la prothèse pour exercer une activité lucrative ou accomplir ses travaux habituels. Cette limitation paraît cependant par trop restrictive. Compte tenu de la fonction essentielle de la main dans l'activité humaine, il s'agit de déterminer dans chaque cas particulier si une prothèse pour les doigts est nécessaire au regard du but visé par les articles 21 LAI et 2 al.1 et 2 OMAI. Selon le handicap concret de l'assuré concerné, une prothèse pour les doigts peut en effet se révéler nécessaire non seulement pour exercer une activité lucrative ou accomplir ses travaux habituels, mais aussi pour étudier ou apprendre un métier, ou à des fins d'accoutumance fonctionnelle, ou même seulement pour se déplacer, établir des contacts avec l'entourage ou développer l'autonomie personnelle.

d) Dans le cas présent, il résulte du dossier - et notamment des indications fournies par le Dr E. dans son courrier du 28 janvier 1994 à la commission AI - que l'assuré utilise au maximum les capacités fonctionnelles de sa main, n'a pratiquement pas de handicap et est autonome.

Le

médecin expose que, par contre, il est très gêné par l'aspect de la main à laquelle il manque deux rayons digitaux et dont le pouce a davantage l'aspect d'un doigt long que d'un pouce et n'a pas d'articulations interphalangiennes.

L'aspect esthétique le gêne profondément et le patient

souhaiterait

avoir une prothèse esthétique. Interrogé par la commission

AI, le

médecin a encore précisé (lettre du 11.10.1994) qu'il est prématuré de parler d'une activité lucrative, puisque l'enfant a 11 ans; qu'en ce qui concerne les travaux habituels il semble qu'il n'ait pratiquement pas de handicap. Qu'en revanche l'intéressé rencontrera un handicap certain dans la mesure où la profession qu'il choisit l'expose à des contacts sociaux fréquents, de sorte que dans cette éventualité il est évident qu'une prothèse esthétique serait d'un grand bénéfice.

Il en résulte qu'actuellement les conditions posées par l'ar-

ticle 2

al.1 et 2 OMAI ne sont pas remplies pour l'octroi d'une prothèse des doigts. En revanche, il faut réserver la possibilité de l'intéressé de déposer ultérieurement une nouvelle demande et d'obtenir qu'il soit procédé à un réexamen de ces conditions au terme de sa scolarité. Il est en effet vraisemblable que l'apprentissage d'un métier, même en dehors des professions dites manuelles, soit ultérieurement pour l'intéressé source de difficultés propres à fonder le droit à l'octroi d'une prothèse, même si cela n'est pas encore établi.

5. Le

recours doit ainsi être rejeté. Il n'y a pas lieu de perce-

voir

des frais de justice, ni d'allouer des dépens vu l'issue du litige (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Dit

qu'il n'est pas perçu de frais de justice.

Neuchâtel,

le 26 avril 1995

AU NOM DU TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

Le greffier Le président