Property Owner v. Municipality on Building Permit Access Restriction

A. X.

est propriétaire d'un groupe d'immeubles situés à

Neuchâtel

entre les rues (parallèles) Y. (au nord) et de la

Z. (au

sud). Ces deux rues sont reliées par le passage de la

Z.,

ruelle constituant l'une des parcelles dont le prénommé

est

propriétaire depuis qu'elle lui a été vendue par la Ville. X.

exploite

sur ses immeubles un garage avec ses diverses installations (ateliers, station d'essence, bureaux, entrepôts, halles d'exposition, etc.), auxquels on accède par l'une ou par l'autre des deux rues susmentionnées, qui sont ouvertes au trafic dans les deux sens.

Sur la parcelle située à l'est du passage de la Z.,

X. a

construit un entrepôt en sous-sol avec une rampe d'accès au

sud,

depuis la rue de la Z., le rez-de-chaussée étant utilisé

comme

parking accessible depuis le passage de la Z. (sanction

accordée

le 1er décembre 1994). Il a ensuite déposé des plans pour la

construction

d'un niveau supplémentaire visant à créer un garage couvert

au

rez-de-chaussée et à installer un parking en toiture, l'accès à ce dernier étant prévu par la rue de la, qui se trouve au même niveau parce que le terrain est en pente. Par décision du 5 mai 1995, la Ville de Neuchâtel (direction de l'urbanisme) a accordé la sanction définitive de ces plans, avec toutefois la restriction suivante : "compte tenu de l'arrêté de circulation routière adopté par le Conseil communal le 20 juin 1994, l'accès au parking provisoire en toiture ne pourra se faire sur la rue Y.;

un accès devra être étudié soit depuis le passage de

la rue

Z., soit à l'intérieur du bâtiment" (ch.2 des conditions

liées à

la sanction).

B. Sur

recours de l'intéressé, le Département de la gestion du ter-

ritoire

a annulé cette clause, par décision du 11 octobre 1995. Après instruction du cas et visite des lieux, le département a considéré en effet, en résumé, que l'arrêté de circulation routière du Conseil communal du 20 juin 1994 ne constituait pas une base légale adéquate pour interdire l'accès au parking par la rue Y., puisqu'il n'était que provisoire d'une part et qu'il n'entraînait aucune modification du trafic sur cette rue d'autre part; que le projet, invoqué en cours de procédure par la commune, qui fait partie de son plan de circulation pour la ville, et qui consisterait à interdire la circulation à la rue Y. à l'exception des riverains, n'avait pas fait l'objet de dispositions concrètes, et qu'il ne s'opposait d'ailleurs pas à la création de l'accès litigieux puisque l'interdiction de circuler ne s'appliquerait pas aux riverains;

que,

pour diverses raisons qu'il a exposées, ni la sécurité du trafic ni la protection contre le bruit ne constituaient en l'occurrence des motifs suffisants pour s'opposer au projet de l'intéressé.

C. Le

Conseil communal de Neuchâtel interjette recours devant le

Tribunal

administratif contre cette décision du département, en demandant l'annulation de celle-ci et la confirmation de la clause dont il avait assorti l'octroi de la sanction. Il fait valoir, en bref, la base légale que constituent l'arrêté du 20 juin 1994, le plan de circulation de la ville, ainsi que les dispositions en matière d'aménagement du territoire, et relève que la réglementation définitive de la circulation à la rue Y. ferait l'objet d'un arrêté définitif. Le but visé actuellement par la commune est d'éviter l'augmentation du trafic dans cette rue, en attendant de pouvoir le réduire. En outre, la commune fait valoir que la sécurité du trafic au carrefour de Gibraltar, tout proche, justifie que l'on ne crée pas un nouvel accès débouchant sur la rue Y.

Enfin,

la commune observe que les valeurs limites en matière de protection contre le bruit sont déjà dépassées à la rue Y., et que l'intéressé a la possibilité de créer l'accès au parking par le passage de Z.

D. Le

Département de la gestion du territoire ainsi que X.

concluent,

dans leurs observations sur le recours, au rejet de celui-ci.

Leurs

motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Les

communes ont qualité pour recourir en matière de permis de

construire

contre une décision de l'autorité cantonale de recours de pre-

mière

instance pour le motif que celle-ci empiète sur ses attributions propres (pouvoir réglementaire) ou sur le pouvoir d'appréciation que lui laisse le droit cantonal (v. par ex. RJN 1983, p.196, 1985, p.185). La qualité pour recourir n'est d'ailleurs pas contestée en l'espèce. En outre, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Le

permis de construction peut être accompagné de clauses acces-

soires,

se situant dans un rapport raisonnable entre l'objet de la clause et celui de l'acte. En ce sens, les clauses accessoires (charges et conditions) doivent tendre à ce que la construction soit conforme aux dispositions en vigueur et à éliminer les éventuelles irrégularités du projet;

des

améliorations peuvent notamment être imposées au requérant, pouvant consister par exemple dans la modification concrète des plans (RJN 1982, p.196 cons.3b). Des clauses accessoires ne peuvent toutefois être librement imposées au requérant. Elles ne sont valables que si elles se concilient avec les principes constitutionnels, notamment avec ceux de légalité et de proportionnalité, (Grisel, Traité de droit administratif, p.408;

Moor,

Droit administratif, vol.II, p.47 ss; Schürmann/Hänni, Planungs-, Bauund besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p.263 ss; Haller/Karlen, Raumplanungsund Baurecht, p.118 ch.21).

3. a)

Le département a estimé en l'espèce que la charge que consti-

tue

l'obligation imposée à l'intéressé de créer un accès au parking par le passage de la Z. ou par l'intérieur du bâtiment - en lieu et place du débouché sur la rue Y. prévu par le projet - est dépourvue de base légale.

On peut, à la vérité, se demander si, s'agissant de l'aspect

essentiel

que constitue pour un parking l'organisation des voies d'accès,

le

refus de la commune de permettre un accès direct à la rue de la Maladière pouvait être considéré comme suffisamment secondaire pour approuver néanmoins le projet sous réserve de cette clause accessoire, ou s'il n'aurait pas été préférable de discuter avec l'intéressé d'une éventuelle modification du projet avant d'accorder la sanction (v. par exemple JAB 1992, p.16 ss). Néanmoins, et quoi qu'il en soit, ce n'est pas à proprement parler l'absence d'une base légale qui fait obstacle en l'occurrence à la charge imposée par la commune. Car il n'est pas exigé que toute charge soit expressément prévue par une disposition légale précise; il peut suffire qu'elle résulte du sens à donner à l'exigence de l'autorisation requise (Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p.292 ss). En outre, l'auteur de l'acte ne s'écarte pas du principe de légalité en adoptant des clauses accessoires dans les limites du pouvoir d'appréciation qu'il tient de la loi (Grisel, Traité de droit administratif, p.409). Il faut toutefois admettre, avec le département, que ce n'est pas l'arrêté communal de circulation routière du 20 juin 1994, invoqué par la commune à l'appui de la décision litigieuse, qui pouvait être considéré comme une base légale à l'appui de celle-ci, puisqu'il s'agissait d'un arrêté provisoire qui ne concernait au surplus pas la rue Y. (ce que la commune ne conteste plus), ni le "plan de circulation" de la ville, qui ne constitue pas en soi une réglementation communale obligatoire et pas davantage un plan d'affectation. Au demeurant, l'arrêté concernant la circulation routière, édicté entre-temps par la Ville de Neuchâtel, le 20 novembre 1995, en remplacement de l'arrêté provisoire susmentionné, ne porte pas non plus sur la circulation à la rue Y.

En réalité, en ce qui concerne leur légalité, il faut considérer que des clauses accessoires consistant à imposer des modifications au projet de construction sont en principe admissibles, et d'ailleurs courantes, malgré l'absence de dispositions expresses à ce sujet dans la législation, à condition qu'elles visent à rendre le projet conforme aux exigences légales ou réglementaires en matière de construction. L'autorité ne saurait se fonder sur des motifs qui ne trouvent aucun appui dans la loi.

Le département a estimé en l'espèce à juste titre que, en excipant simplement de l'arrêté provisoire du 20 juin 1994, puis d'éventuels projets d'appliquer l'une ou l'autre variante prévue par le plan de circulation, la commune ne respectait pas ce principe. Sur ce point, le recours est ainsi mal fondé.

b) La commune fait valoir, par ailleurs, que l'accès litigieux

au

parking risque de compromettre la sécurité ou la fluidité du trafic à la rue Y., en raison de la proximité du carrefour de G.. Bien qu'elle ait omis de le préciser, cet argument trouve appui, en tout cas, dans l'actuel article 70 al.2 LConstr (possibilité de refuser l'autorisation de construire des garages, auxquels sont assimilées les places de stationnement, s'ils créent des dangers ou gênent la circulation; v. RJN 1992, p.198 cons.c), ainsi que, le cas échéant, dans les éventuelles prescriptions communales sur la police des constructions fondées sur les articles 20 al.1 litt.g et h et 20 al.2 LConstr. On relèvera, au demeurant, que sous une forme plus générale, ces principes sont repris par l'article 9 de la nouvelle loi sur les constructions du 25 mars 1996 (non encore en vigueur), qui prévoit que, compte tenu de l'importance des constructions et installations, les accès à la voie publique doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière, ainsi que l'intervention des services publics. Il existe donc indiscutablement un fondement légal pour une clause accessoire telle que la charge litigieuse en l'espèce. Reste à examiner si celle-ci respecte le principe de la proportionnalité, avec ses divers aspects : aptitude de la mesure à réaliser l'objectif visé; nécessité de la mesure au regard de celui-ci;

admissibilité

par rapport aux intérêts privés (Grisel, Traité de droit

administratif,

p.349 ss).

c) Le département s'est exprimé sur l'argument communal relatif à la sécurité de la circulation, mais l'a écarté au motif que, puisque la ville prétend fermer la rue Y. à la circulation, sous réserve de l'accès aux riverains, il ne peut pas y avoir de perturbations du trafic de transit. Par ailleurs, selon le département, en obligeant l'intéressé à créer un accès au parking par le passage de la Z. par exemple, la décision litigieuse n'atteint pas son but, dès lors qu'on peut atteindre ledit passage aussi bien par la rue Y. que par la rue de la Z. Enfin, le département a relevé qu'il ne s'agit que d'un parking d'une cinquantaine de places, destinées à être louées, ce qui n'occasionne que de faibles mouvements de voitures.

Il faut concéder au département que les motifs invoqués par la commune recèlent certaines contradictions et que le moyen qu'elle tire de la sécurité du trafic n'est pas suffisamment étayé. La commune s'est contentée d'alléguer, dans la procédure de recours seulement, et accessoirement à son argumentation relative à l'arrêté provisoire de circulation, un certain risque que le trafic se trouve bloqué au carrefour de Gibraltar si un véhicule circulant d'est en ouest rencontre des difficultés pour pénétrer dans le parking en raison du trafic venant en sens inverse, la "capacité de stockage" des véhicules n'étant - faute de piste de présélection - que de huit véhicules environ. Mais cette objection ne convainc guère.

D'une

part, il s'agit d'un parking de faible capacité, dont les places sont louées, et non de places de stationnement de durée limitée, ce qui réduit la fréquence des mouvements. D'autre part, une partie des véhicules accéderont au parking depuis l'ouest (centre ville), hypothèse dans laquelle aucune perturbation du trafic n'est alléguée. En outre, en dehors peut-être des heures de pointe, le trafic à la rue Y. n'est pas tel que la situation évoquée par la commune puisse se produire très fréquemment, d'autant moins qu'il existe une capacité de stockage non négligeable.

Obliger les véhicules circulant d'est en ouest à bifurquer

quelques

mètres plus loin, dans le passage de la Z., ne remé-

dierait

que dans une faible mesure aux inconvénients précités, s'ils existent. Enfin, la commune a la possibilité - pour le cas où le trafic serait néanmoins sérieusement entravé - de remédier à la situation par des prescriptions adéquates (on songe, par exemple, à une interdiction de bifurquer à gauche), à moins que la circulation ait été entre-temps limitée aux riverains, ce qui supprimerait sans doute le risque invoqué. Quant aux valeurs limites fixées par l'OPB, évoquées par ailleurs par la commune, le département a déjà relevé qu'il est prématuré de se fonder sur des mesures de bruit effectuées au cours de l'étude relative au plan d'aménagement, non encore adopté. Au surplus, vu l'incertitude qui subsiste quant à la future réglementation du trafic à la rue Y., y compris le problème de la création de places de parc pour le nouvel hôpital, les valeurs d'immissions ne sauraient actuellement être opposées à l'intéressé.

C'est dire que même si elle avait voulu se fonder sur les dispositions relatives à la sécurité du trafic, le principe de la proportionnalité ne justifiait pas la restriction litigieuse, qui se révèle, pour l'essentiel, ni véritablement apte à atteindre ce but ni nécessaire pour la sécurité du trafic, alors que l'accès projeté par X. est manifestement le plus simple, le plus pratique et le moins coûteux. Il va cependant de soi que la situation pourrait se présenter de manière très différente selon les développements futurs des constructions de X., en particulier si le parking venait à être agrandi.

4. La

décision entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être

confirmée.

Les autorités cantonales et communales ne paient pas de frais

(art.47

al.2 LPJA). Vu l'issue du litige, X. a droit à des dépens

(art.48

LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Dit

qu'il n'est pas perçu de frais de justice. 3.

Alloue à X., à la charge de la commune de Neuchâtel, une

indemnité de dépens de 500 francs.

Neuchâtel,

le 20 septembre 1996