Municipal Waste Removal Tax Appeals: Legality, Equivalence, and Right to be Heard

(3

arrêts faisant l'objet d'une même fiche)

1er

arrêt

A. D.

exploite un atelier d'architecture à Cornaux. Il

a reçu

une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500 francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8 février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets.

Par courrier du 27 juin 1994, D. a demandé l'exonéra-

tion de

la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par décision du 24 octobre 1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des déchets concernant l'atelier d'architecture D. à 250 francs par année tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par une nouvelle facture.

Le 12 novembre 1994, D. a recouru auprès du Dépar-

tement

de la gestion du territoire contre la décision précitée. Il faisait valoir qu'il ne générait pas plus de déchets qu'une personne seule, les seuls déchets engendrés par son atelier étant des cendres et des sachets de thé.

Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire

a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le

fait

que l'atelier d'architecture possède ou non un conteneur et qu'une partie de ses déchets soit ou non éliminée d'une autre manière, n'est pas déterminant. Il a rappelé ensuite que l'arrêté du Conseil général définit des critères de base conformes au règlement d'exécution de la loi concernant le traitement des déchets solides du 16 juillet 1980 (RLCTD) et estimé que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire ni disproportionnée dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, pour la gestion de son bureau d'architecture, D. reçoit de la littérature professionnelle, du courrier, de la publicité et qu'il produit des plans, ce qui représente un volume de déchets supérieur à celui produit par une personne.

B. Le

6 juillet 1995, D. a adressé un recours au

Département

de la gestion du territoire, qui l'a transmis au Tribunal

administratif

comme objet de sa compétence. Il y reprend les arguments

d'ores

et déjà invoqués en faisant valoir de plus qu'il loue son bureau à

L. qui

devrait lui aussi s'acquitter de la même taxe, ce qui

reviendrait

à considérer que, pour un bureau d'architecte de trois pièces, l'émolument serait de 500 francs. C.

Dans leurs observations du 28 août 1995, le Département de la

gestion

du territoire et le Conseil communal de Cornaux ont conclu au rejet du recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable, bien qu'il ait été adressé par erreur au département. En effet, l'autorité qui se tient pour incompétente doit transmettre l'affaire à l'autorité compétente (art.9 al.1 LPJA). 2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du pollueur-payeur).

L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser

ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue

une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que

cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traitement des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22 et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règlement, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD indique un certain nombre de critères combinables servant de base de calcul. L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par établissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en tenant compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'activité (litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).

Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a arrêté la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie en fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une entreprise n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue sera l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté, les entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très faible (équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande écrite auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Toutefois, celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.

3. a)

Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques

ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'utilisation (Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du respect des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équivalence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article

4 de la

Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/-

Müller,

op.cit., p.452-455, 457-458).

b) Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que ces principes n'ont pas été respectés. En effet, la loi cantonale et son règlement d'exécution constituent une base légale suffisante qui permettait à la commune de Cornaux de légiférer comme elle l'a fait.

Rien ne permet par ailleurs de conclure que le principe de la

couverture

des frais serait violé. Selon ce principe, l'ensemble des res-

sources

provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause.

Or,

selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à titre de taxe sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs selon le budget 1994, alors que les charges ont été budgétisées à 200'800 francs. Il n'y a aucune raison de douter de ses allégations .

Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Ce qui est important, c'est que les taxes soient établies selon des critères objectifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motifs pertinents. En l'espèce, la taxe est calculée, pour les entreprises, selon le nombre de conteneurs utilisés. Même si une entreprise n'a pas l'obligation d'user d'un conteneur, la taxe perçue sera au minimum l'équivalent d'un conteneur. Par ailleurs, l'article 5 litt.b de l'arrêté permet une réduction lorsque la quantité de déchets est très faible. Ce système respecte le principe de l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et permettent de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de déchets qu'elle produit.

Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de

Cornaux

respecte le droit à l'égalité étant donné que l'application de l'article

5 litt.b de l'arrêté notamment permet d'individualiser, en cas

de

besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement.

4. Le

recourant se plaint de la façon dont il a été taxé étant donné le faible volume de déchets que son atelier d'architecture produit.

a) C'est à juste titre que le Département de la gestion du territoire a estimé que la question de la quantité de déchets produits par les administrés relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale qui est mieux à même d'évaluer, dans chaque cas particulier, les circonstances de fait. L'autorité peut au besoin fonder sa conviction sur des éléments d'appréciation subsidiaires tels que l'expérience de la vie et le cours ordinaire des choses (RJN 1994, p.257). C'est ainsi qu'elle a procédé pour retenir qu'un bureau d'architecture reçoit de la littérature professionnelle, du courrier, de la publicité, et qu'il produit des plans, ce qui représente un volume de déchets supérieur à celui produit par une personne seule. Elle n'a ainsi pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

Au surplus, la thèse du recourant selon laquelle ses déchets se limiteraient à des cendres et des sachets de thé n'apparaît crédible qu'à la condition qu'il procède lui-même à l'élimination des autres déchets.

Cependant,

même dans cette dernière hypothèse, il faut rappeler que pour

les

services publics dont l'utilisation est obligatoire, la taxe est due dès que l'obligation naît, indépendamment du fait que l'administré utilise ou non la prestation publique (Moor, Droit administratif, III p.364). Ainsi en est-il pour l'émolument dû pour un service d'enlèvement des ordures monopolisé par la commune, même si quelqu'un élimine par ses propres moyens les déchets qu'il produit. Or, les emballages et les vieux papiers notamment sont considérés comme des déchets solides (art.1 litt.b RLCTD)

dont le

ramassage et le transport jusqu'aux installations de traitement

incombent

aux communes (art.5 al.1 LCTD). Dès lors, la taxe est due même

si le

recourant procède lui-même à l'élimination de certains déchets.

Pour examiner si son montant est conforme aux dispositions légales et réglementaires en vigueur, il y a lieu de prendre en considération les déchets usuellement produits par un atelier d'architecture, comme a procédé l'autorité communale.

b) Le fait que le volume des déchets de l'atelier d'architecture du recourant ne nécessite pas l'utilisation d'un conteneur n'est pas déterminant eu égard à l'article 3 al.2 de l'arrêté communal qui prévoit, dans ce cas, que la taxe équivaut à celle prélevée pour un conteneur. Il sied en outre de préciser que lorsqu'il s'agit d'édicter des prescriptions en la matière, le législateur doit compter avec une multitude de situations rarement identiques, mais qu'il est néanmoins nécessaire de régir par une réglementation uniforme. Aussi est-il fondé, comme l'admet le Tribunal fédéral, à se laisser guider par des considérations de praticabilité et choisir des solutions dont la mise en oeuvre est relativement aisée; il y va également de la sécurité du droit car une réglementation, à force de prévoir toutes les solutions possibles, deviendrait touffue et impénétrable, de sorte qu'un certain schématisme est souvent pris en compte (RJN 1994, p.181; ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, op.cit., vol.I, p.385). Ainsi, l'autorité communale pouvait-elle prévoir une solution identique pour les entreprises qui ont un volume de déchets inférieur à un conteneur.

Cette

solution est d'ailleurs nuancée par l'article 5 litt.b de l'arrêté qui prévoit, dans certaines circonstances, une réduction de la taxe.

c) Il y a lieu, en dernier lieu, d'examiner si le recourant pou-

vait

prétendre à une réduction de la taxe annuelle et, le cas échéant, de déterminer l'importance de cette réduction. L'article 5 litt.b précité de l'arrêté prévoit, comme condition à la réduction de la taxe, un volume de déchets pouvant être qualifié de très faible, c'est-à-dire équivalent à la quantité émise par une personne. Or, bien qu'elle ait considéré que l'entreprise du recourant générait une quantité de déchets qualifiée de supérieure à celle d'une personne, la commune de Cornaux a décidé d'une réduction de

500 francs à 250 francs par année assouplissant ainsi les conditions requises pour la réduction de la taxe. Cette façon de procéder permet d'individualiser le calcul de la taxe en différenciant les entreprises dont le volume de déchets est inférieur à un conteneur et supérieur à celui d'une personne seule. Elle n'est pas critiquable, bien que la réduction de la taxe annuelle de 500 à 250 francs ne ressorte pas de l'interprétation littérale de l'arrêté. En effet, lorsqu'il examine l'interprétation par l'autorité inférieure d'une disposition qu'elle a elle-même édictée, le Tribunal administratif fait preuve de retenue (RJN 1986, p.116).

d) Enfin, c'est à tort que le recourant entend tirer argument du fait qu'il partage ses locaux avec un autre architecte. En effet, la taxe annuelle touche une entreprise (art.3 al.1 de l'arrêté), en l'occurrence un atelier d'architecture et non les divers membres de cette entreprise, et est établie en fonction du volume de déchets (art.10 litt.d RLCTD;

art.3

de l'arrêté communal). Certes, lorsqu'elle évalue le volume de déchets, la commune peut-elle prendre en considération le nombre de personnes qui y travaillent. Toutefois, la taxe touche l'entreprise dans son ensemble et il appartient en l'occurrence aux associés de déterminer, dans le cadre de leurs rapports internes, comment ils vont procéder au versement de la taxe annuelle.

5. Mal

fondé, le recours doit être rejeté et les frais de procédure

mis à

la charge du recourant qui succombe (art.47 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met

à la charge du recourant le frais de procédure par 500 francs et les débours par 50 francs (montants compensés par son avance).

Neuchâtel,

le 6 décembre 1995

Deuxième

arrêt

A. G. SA exploite une distillerie à

Cornaux. Elle a reçu une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500 francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8 février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets.

Par courrier du 25 juin 1994, G. SA a

demandé

l'exonération de la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par décision du

24 octobre 1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des déchets concernant G. SA à 250 francs par année, tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par une nouvelle facture.

Le 7 novembre 1994, G. SA a recouru auprès du

Département

de la gestion du territoire contre la décision précitée. Elle

faisait

valoir que les déchets solides et liquides générés par son exploitation ne sont pas pris en charge par la commune de Cornaux. Les déchets pris en charge par la commune se résumant à environ quatre sacs à ordures par année, la recourante estimait le montant de la taxe disproportionné.

Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire

a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le

fait

que la recourante possède ou non un conteneur et que tout ou partie de ses déchets soit ou non éliminé d'une autre manière que par les services communaux n'est pas déterminant. Il a estimé que l'arrêté du Conseil général définit des critères de base conformes au règlement d'exécution de la loi concernant le traitement des déchets solides du 16 juillet 1980 (RLCTD) et que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire ni disproportionnée dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, dans l'exploitation de la distillerie, la recourante produit un volume de déchets supérieur à celui produit par une personne.

B. Le

7 juillet 1995, G. SA recourt au

Tribunal

administratif contre la décision du département. Elle conteste à nouveau la taxe qui lui est réclamée en se prévalant d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et d'une violation des principes constitutionnels applicables en la matière (les principes de l'équivalence et de l'égalité de traitement). C.

Dans leurs observations des 14 et 28 août 1995, le Département

de la

gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux concluent au rejet du recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. 2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du pollueur-payeur).

L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser

ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue

une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que

cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traitement des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22 et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règlement, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD indique un certain nombre de critères combinables servant de base de calcul. L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par établissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en tenant compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'activité (litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).

Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a arrêté la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie en fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une entreprise n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue sera l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté, les entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très faible (équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande écrite auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Toutefois, celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.

3. a)

Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques

ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'utilisation (Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du respect des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équivalence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article

4 de la

Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/-

Müller,

op.cit., p.452-455, 457-458).

b) Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que les principes de légalité et de la couverture des frais n'ont pas été respectés. En effet, la loi cantonale et son règlement d'exécution constituent une base légale suffisante qui permettait à la commune de Cornaux de légiférer comme elle l'a fait.

Rien ne permet par ailleurs de conclure que le principe de la

couverture

des frais serait violé. Selon ce principe, l'ensemble des res-

sources

provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause.

Or,

selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à titre de taxe sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs selon le budget 1994, alors que les charges ont été budgétisées à 200'800 francs. Il n'y a aucune raison de douter de ces allégations.

c) La recourante fait valoir que la distillerie n'est exploitée

que

quelques mois par an et qu'ainsi le volume de déchets produit est inférieur à celui d'une personne. Elle estime dès lors que la taxe réclamée viole le principe de l'équivalence et ne tient pas compte de l'intérêt économique de l'administré (ATF 102 Ia 397).

Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation. Lorsqu'il s'agit d'édicter des prescriptions en la matière, le législateur doit compter avec une multitude de situations rarement identiques, mais qu'il est néanmoins nécessaire de régir par une réglementation uniforme.

Aussi des considérations de praticabilité et choisir des solutions dont la mise en oeuvre est relativement aisée; il y va également de la sécurité du droit car une réglementation, à force de prévoir toutes les solutions possibles, deviendrait touffue et impénétrable, de sorte qu'un certain schématisme est souvent pris en compte (RJN 1994, p.181; ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, Droit administratif, vol.I, p.385). Ainsi, l'autorité communale pouvait-elle prévoir une solution identique pour les entreprises qui ont un volume de déchets inférieur à un conteneur.

Cette solution est d'ailleurs nuancée par l'article 5 litt.b de l'arrêté qui prévoit, dans certaines circonstances, une réduction de la taxe. Ce système respecte le principe de l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et permettent de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de déchets qu'elle produit. En particulier, l'arrêté communal ne viole pas le principe de l'équivalence eu égard au fait qu'il ne prévoit pas toutes les situations exceptionnelles telle l'activité à temps partiel d'une entreprise (RJN 1994, p.181).

Dès lors, le moyen de la recourante relatif à son activité à temps partiel ne peut être pris en considération étant donné qu'il n'y a pas lieu de procéder à un calcul de la taxe au prorata temporis de l'activité annuelle. C'est à tort que la recourante tente d'invoquer son intérêt économique (ATF 102 Ia 397, JT 1978 I 119). Certes, selon ladite jurisprudence, pour fixer le montant d'une taxe d'utilisation, il peut être tenu compte des avantages économiques de l'usager et le produit des taxes peut être supérieur aux charges assumées par le service publique et laisser un bénéfice.

Le fait que la collectivité publique ait la faculté de tenir compte d'avantages économiques particuliers ne signifie pas encore qu'il s'agit d'une obligation. A la condition qu'elle respecte les critères énumérés à l'article 10 RLCTD, les autorités communales disposent d'une certaine autonomie en matière de perception d'un émolument pour frais de ramassage et de traitement des déchets. Or, les critères de perception de l'émolument retenus par l'Arrêté communal respectent l'article RLCTD ainsi que le principe de l'équivalence eu égard notamment au fait qu'un certain schématisme est souvent pris en compte.

L'article 5 litt.b de l'arrêté communal permet de tenir compte

des

situations exceptionnelles et la conformité de son application sera examinée ci-après.

d) Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de

Cornaux

respecte le droit à l'égalité de traitement étant donné que l'application de l'article 5 litt.b de l'arrêté notamment permet d'individualiser, en cas de besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement. Les moyens de la recourante relatifs à deux autres entreprises de la région ne sont pas pertinents étant donné que l'entreprise S. a fait l'objet d'une taxe annuelle de 350 francs et que l'entreprise C. SA se trouve sur un autre territoire communal.

4. a)

La recourante reproche aux autorités inférieures une consta-

tation

inexacte ou incomplète des faits pertinents, tout en contestant

produire

un volume de déchets supérieur à celui que produit une personne.

Il est

exact, comme le précise la recourante, qu'il y a lieu de prendre en considération uniquement les ordures ménagères, les déchets spéciaux et autres déchets devant être éliminés par leur détenteur (art.8 ss, 14 LCTD). C'est à juste titre que le Département de la gestion du territoire a estimé que la question de la quantité de déchets produits par les administrés relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale qui est mieux à même d'évaluer, dans chaque cas particulier, les circonstances de fait. L'autorité peut au besoin fonder sa conviction sur des éléments d'appréciation subsidiaires tels que l'expérience de la vie et le cours ordinaire des choses (RJN 1994, p.257). L'on ne saurait exiger d'une autorité communale que, lors de chaque requête d'exonération ou de réduction, elle procède à des investigations détaillées pour déterminer si le volume des déchets est égal ou supérieur à celui d'une personne. L'autorité communale s'est en l'occurrence basée sur l'expérience de la vie et le cours ordinaire des choses pour retenir que le volume de déchets est supérieur à celui produit par une personne. Elle n'a ainsi pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

b) Il y a lieu d'examiner également si la recourante pouvait

prétendre

à une réduction de la taxe annuelle et, le cas échéant, de déterminer l'importance de cette réduction. L'article 5 litt.b précité de l'arrêté prévoit, comme condition à la réduction de la taxe, un volume de déchets pouvant être qualifié de très faible, c'est-à-dire équivalent à la quantité émise par une personne. Or, bien qu'elle ait considéré que l'entreprise de la recourante générait une quantité de déchets qualifiée de supérieure à celle d'une personne, la commune de Cornaux a décidé d'une réduction de 500 francs à 250 francs par année, assouplissant ainsi les conditions à une réduction de la taxe. Cette façon de procéder permet d'individualiser le calcul de la taxe en différenciant les entreprises dont le volume de déchets est inférieur à un conteneur et supérieur à celui d'une personne seule. Elle n'est pas critiquable bien que la réduction de la taxe annuelle de 500 à 250 francs ne ressorte pas de l'interprétation littérale de l'arrêté. En effet, lorsqu'il examine l'interprétation par l'autorité inférieure d'une disposition qu'elle a elle-même édictée, le Tribunal administratif fait preuve de retenue (RJN 1986, p.116).

5. Mal

fondé, le recours doit être rejeté et les frais de procédure

mis à

la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met

à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs et les débours par 50 francs (montants compensés par son avance).

Neuchâtel,

le 6 décembre 1995

3e

arrêt

A. H. exploite une entreprise artisanale ayant

pour

activité le forage aux diamants, entreprise dont le siège se situe [...] sur le territoire de la commune de Cornaux. Il a reçu une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500 francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8 février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets. Par courrier du

9 septembre 1994, H. a demandé l'exonération de

ladite

taxe, alléguant n'exercer aucune activité sur le territoire de la commune de Cornaux, son activité professionnelle générant au surplus des déchets ne pouvant être éliminés par la commune. Par décision du 24 octobre 1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des déchets concernant H. à 250 francs par année tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par une nouvelle facture.

Le 14 novembre 1994, H. a recouru auprès du

Département

de la gestion du territoire contre la décision précitée.

Reprenant

les arguments déjà invoqués, il a fait valoir de plus que le

Règlement

d'exécution de la loi concernant le traitement des déchets

(RLCTD),

du 16 juillet 1980, concernait la loi du 11 octobre 1978 qui a,

depuis

lors, été abrogée et remplacée. Il en a déduit que l'arrêté du Conseil communal de Cornaux ne repose sur aucune base légale.

Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire

a rejeté le recours. Il a estimé que les règlements d'exécution de lois abrogées restent valables s'ils n'ont pas été supprimés expressément par le nouveau droit et sont censés s'appuyer sur lui, conditions réalisées en l'espèce. En outre, il a relevé que le fait que H.

possède ou non un conteneur et qu'une partie de ses déchets

soit ou

non éliminée d'une autre manière que par les services communaux n'est pas déterminant. Il n'a pas suivi l'argumentation du recourant relative à l'exercice de son activité hors du territoire communal, ce dernier n'ayant apporté aucune preuve à ce sujet et la commune ayant procédé à une vision locale dont elle a déduit que H. exerce une activité à Cornaux, puisqu'au domicile de l'entreprise se trouvent un chantier avec des machines, des véhicules et divers matériaux. Il a rappelé ensuite que l'arrêté du Conseil général définit des critères de base conformes au règlement cantonal et estimé que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire ni disproportionnée en considérant que la quantité de déchets produits par l'entreprise artisanale de H.

était

supérieure à celle d'une personne mais inférieure à celle d'un conteneur.

B. Le

6 juillet 1995, H. recourt au Tribunal

administratif

contre la décision du département. Il reprend les arguments

d'ores

et déjà invoqués tout en précisant que, dans l'exercice de son activité professionnelle, il ne produit que des "déchets de chantier" dont les communes n'ont pas la charge de leur élimination. C. Dans leurs observations des 14 août et 28 août 1995, le Département de la gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux concluent au rejet du recours.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. 2. Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du pollueur-payeur).

L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser

ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue

une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que

cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier cette tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traitement des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets volumineux à usage domestique et les ordures provenant des entreprises industrielles, artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont ramassés, transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22 et 26 al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règlement, percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et de traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD indique un certain nombre de critères combinables servant de base de calcul. L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par établissement ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en tenant compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'activité (litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).

Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a arrêté la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie en fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une entreprise n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue sera l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté, les entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très faible (équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande écrite auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Toutefois, celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.

3. a)

Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques

ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité publique en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une activité étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'utilisation (Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du respect des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équivalence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article 4 de la Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/Müller, op.cit., p.452-455, 457-458).

b) Le recourant ne développe pas la question relative à la violation du principe de légalité mais s'en remet à l'appréciation du Tribunal administratif.

La décision attaquée doit être confirmée sur ce point. Il y a lieu de faire application de la jurisprudence fédérale selon laquelle l'abrogation de dispositions légales de base n'a pas pour conséquence que l'ordonnance d'application a perdu sa validité si cette dernière n'a pas été abrogée formellement et si elle n'est pas contraire aux lois qui ont remplacé celles sur lesquelles elle était fondée (JAAC 1962/63 no 9 et 1964/65 no 92). Or, la loi concernant le traitement des déchets du 13 octobre 1986 s'est inspirée en grande partie de l'ancienne loi concernant le traitement des déchets solides, reprenant l'essentiel de ses dispositions, notamment celles concernant les ordures ménagères. En effet, l'élaboration d'une nouvelle loi visait principalement à prendre en charge le contrôle et le traitement de déchets spéciaux ou dangereux (BGC 1986, p.152, p.962 ss). L'article 24 de la nouvelle loi contient une délégation d'exécution au Conseil d'Etat. L'ancien règlement n'ayant pas été abrogé et n'étant pas contraire à la nouvelle loi, mais précisant bien au contraire la portée et l'application de cette dernière, il faut en déduire qu'il n'a pas perdu sa validité. La commune de Cornaux disposait, dès lors, d'une base légale lorsqu'elle a légiféré par arrêté du 8 février 1994 fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets. Le principe de légalité est ainsi respecté.

c) A juste titre, le recourant ne prétend pas que l'arrêté communal ne respecterait pas les principes de la couverture des frais, de l'équivalence, ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article

4 de la Constitution fédérale. En effet, selon le principe de la couverture des frais, l'ensemble des ressources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause. Or, selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à titre de taxes sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs selon le budget 1994, alors que des charges ont été budgétisées à 200'800 francs. Il n'y a aucune raison de douter de ces allégations.

Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas un certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de la prestation (RJN 1994, p.181; ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, Droit administratif, III p.385).

Ce qui

est important, c'est que les taxes soient établies selon des critères objectifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motif pertinent. Le système adopté par la commune de Cornaux respecte ce principe étant donné que les critères utilisés sont objectifs et permettent de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de déchets qu'elle produit.

Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de

Cornaux

respecte le droit à l'égalité étant donné notamment que l'application de l'article 5 litt.b de l'arrêté permet d'individualiser, en cas de besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement.

4. Le

recourant conteste son assujettissement à l'arrêté communal

eu

égard au fait qu'il exerce son activité à l'extérieur du territoire communal et qu'il ne produit que des déchets de chantier.

a) Il est exact, comme le relève le Département de la gestion du territoire, que les précisions concernant son activité aurait déjà pu être invoquées devant les instances inférieures. Il ne s'agit toutefois que de l'allégation relative à l'existence exclusive de déchets de chantier.

Selon

la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est, dans la règle, possible de soulever des moyens qui n'avaient pas été invoqués devant l'instance inférieure, quand bien même ils auraient pu l'être, lorsque l'autorité de recours n'est pas - comme en l'espèce (art.33 et 43 LPJA)- liée par les constatations de fait de l'autorité inférieure (ATF 102 Ib 127,

100 Ib

355). En l'occurrence, vu l'absence d'instruction de la commune de Cornaux concernant les déchets éventuellement produits par l'entreprise du recourant, il y a lieu de prendre en considération les précisions apportées par ce dernier (RJN 1980-81, p.167, RJN 1982, p.144).

b) Une collectivité publique peut, sans violer l'égalité de

traitement,

astreindre au paiement d'émoluments des services publics de la

voirie par

exemple ceux de ses administrés qui n'utilisent pas ces servi-

ces

bien qu'ils en aient la faculté. Mais il faut alors que leur utilisation par les intéressés ne soit pas seulement facultative mais obligatoire (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.609), car la mise sur pied et le maintien de ces services avec, corrélativement, la possibilité pour les administrés, d'y recourir en tout temps est, dans ce cas, la contrepartie de l'émolument (RVJ 1984, p.85; ZBl 1980, p.392, 1979, p.301, 1966, p.391-392, 1966, p.209, JAB 1977, p.478, RJN 1994, p.181). Dans un tel cas, la taxe est due dès que l'obligation naît, indépendamment du fait que l'administré utilise ou non la prestation publique (Moor, Droit administratif, III p.364). Ainsi en est-il pour l'émolument dû pour un service d'enlèvement des ordures monopolisé par la commune, même si quelqu'un élimine par ses propres moyens les déchets qu'il produit. La taxe étant due dès que l'obligation naît, soit dès que l'administré a la possibilité d'utiliser le service publique, il y a lieu d'examiner en l'occurrence si cette condition est donnée. Or, une telle obligation n'existe, en droit neuchâtelois, qu'en ce qui concerne les ordures ménagères (art.4 à 7 LCTD; 1 RLCTD). Par contre, le traitement des déchets spéciaux est du ressort de leur détenteur (art.8 ss LCTD, arrêté concernant les déchets de chantier du 12.1.1994; art.9 OTD).

c) Pour ces motifs, il y a lieu de renvoyer la cause à la commune de Cornaux afin qu'elle détermine si l'entreprise du recourant produit des ordures ménagères ou est susceptible d'en produire. En effet, le seul fait qu'à l'avenir l'entreprise du recourant sera peut-être susceptible de produire des ordures ménagères ne suffit pas à justifier présentement le prélèvement de la taxe. S'il se vérifie que l'exploitation de l'entreprise artisanale du recourant se déroule exclusivement à l'extérieur du territoire communal et n'est susceptible d'engendrer aucun déchet (ordures ménagères)

sur ledit territoire, le recourant ne sera pas assujetti à

l'arrêté

communal relatif au prélèvement de la taxe. A ce sujet, le règlement d'exécution cantonal est plus précis que l'arrêté communal en ce sens qu'il soumet au paiement de la taxe toutes exploitations commerciales, artisanales ou industrielles (art.10 litt.c). Il faut déduire du terme "exploitation", que la taxe n'est due que lorsqu'il y a exploitation d'une entreprise, soit que cette dernière génère une activité commerciale, artisanale ou industrielle. L'utilisation du service public n'est en effet possible, au sens de la jurisprudence et doctrine précitées, que si des déchets, dont l'élimination par le service public est obligatoire, existent.

d) Contrairement aux constatations de faits de l'autorité communale, le département a considéré que l'activité de l'entreprise du recourant se déroulait à Cornaux, en se basant sur une absence de preuves et une vision locale effectuée par la commune. Or, concernant l'absence de preuves, il n'est pas indispensable en l'occurrence que le recourant prouve une activité à l'extérieur. Son allégation aurait toutefois dû inciter la commune à instruire plus consciencieusement la question de l'existence d'une exploitation sur territoire communal et du type de déchets éventuellement engendrés (RJN 1994, p.257; Moor, Droit administratif, II p.176).

En

effet, pour établir les faits pertinents, l'autorité administrative ne peut se contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou lui fournisse de lui-même les preuves adéquates : il lui faut établir d'elle-même les faits pertinents dans la mesure ou l'exige la correcte application de la loi (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise p.80 ss). Ainsi, l'obligation de collaborer de l'administré ne délie pas l'autorité de toute charge car elle doit attirer l'attention de l'administré sur les faits qu'elle considère comme pertinents (ATF 102 Ib 97, Moor, op.cit, p.176 et les références citées). Quant à la vision locale, la commune y a procédé apparemment sans la présence du recourant en violant ainsi le droit d'être entendu qui découle de l'article 4 de la Constitution fédérale. Toutefois, le recourant a admis les constatations de fait y relatives à savoir la présence d'un chantier avec machines, véhicules et divers matériaux. Ceci ne suffit pas encore à démontrer l'existence d'ordures ménagères due à l'exploitation d'une entreprise artisanale. On ne saurait en effet exclure la présence sur territoire communal de Cornaux d'un dépôt servant exclusivement à l'entrepôt du matériel utilisé pour une exploitation artisanale hors du territoire communal.

e) Pour tous ces motifs, la cause doit être renvoyée à l'autorité communale afin qu'elle procède à une instruction complémentaire relativement à la présence d'une exploitation artisanale sur territoire communal et, le cas échéant, à l'existence d'ordures ménagères. Si l'autorité communale arrive à la conclusion que ces deux conditions sont réalisées, il lui appartiendra alors de statuer sur le montant de la taxe en application des articles 3 et 5 litt.b de l'arrêté communal. 5. Quant à une éventuelle double imposition, relevée par le recourant, il y a lieu de préciser qu'il n'est nullement exclu qu'une entreprise, qui produit des déchets sur différents territoires communaux, soit soumise à plusieurs taxes d'enlèvement des déchets, ce bien entendu en application des critères retenus par chaque législation communale.

6. Le

recourant relève avec raison que, selon l'article 4 al.1 de

l'arrêté

communal, les taxes sont perçues trimestriellement, conjointement avec la facture des services industriels. A supposer qu'il soit astreint au paiement de la taxe, il est dès lors en droit d'exiger une perception trimestrielle.

7. Il

suit de là que la décision du Département de la gestion du

territoire

du 16 juin 1995 et celle du Conseil communale de Cornaux du 24

octobre

1994 doivent être annulées et la cause renvoyée à la commune de Cornaux pour instruction complémentaire. Vu le sort de la cause, il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Annule la décision du Département de la gestion du territoire du 16 juin 1995 et celle du Conseil communal de Cornaux du 24 octobre 1994. 2. Renvoie la cause à la commune de Cornaux pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants. 3. Statue sans frais. (L'avance de frais de fr. 550.-- effectuée par le recourant lui sera restituée.)

Neuchâtel,

le 6 décembre 1995