Prison Guard Dismissal for Post-Agreement Inmate Contact

A. D.

a été engagée le 1er novembre 1994 en qualité

de

surveillante auxiliaire à l'Etablissement d'exécution des peines de X., à

Y. (EEP X.).

Le 23 janvier 1995, le directeur adjoint de cet établissement a

été

informé par le directeur de l'Etablissement Z. que l'intéressée avait rendu visite à l'un de ses détenus qu'elle avait connu lorsqu'il était incarcéré à X., que son attitude face à celui-ci avait choqué le personnel et qu'il était apparu d'un courrier dudit détenu à l'intéressée que ses sentiments amoureux pour

D. ne

faisaient aucun doute.

Lors d'un entretien du 24 janvier 1995 avec le directeur adjoint

de

l'EEP X., l'intéressée a admis qu'elle partageait les mêmes sentiments amoureux à l'égard du détenu en question. Elle a alors été rendue attentive au fait qu'une telle liaison n'était pas compatible avec la poursuite de son activité de surveillante d'un établissement pénitentiaire.

Convoquée le 2 février 1995 par le directeur et le directeur

adjoint

de cet établissement, D. a reconnu avoir noué des

relations

allant au-delà du cadre professionnel avec le détenu alors que

celui-ci

était encore incarcéré à Y.. Elle a précisé qu'elle lui

avait

rendu visite le 22 janvier et qu'elle envisageait de lui rendre une nouvelle visite le 5 février. Son attention a été attirée sur le fait que son attitude constituait une faute professionnelle grave pouvant entraîner un licenciement immédiat. Après une interruption de l'entretien de deux heures, l'intéressée a été d'accord de mettre un terme à sa relation avec le détenu. Elle a alors signé la déclaration suivante :

"D. déclare après réflexion

comprendre qu'une telle

liaison n'est pas compatible avec sa

fonction. Elle souhaite

poursuivre son activité

professionnelle, activité qui l'in-

téresse et dans laquelle elle

souhaite s'investir.

En conséquence elle décide de rompre

toute relation avec

M... . Elle n'effectuera plus de

visites aux Etablissements Z.,

n'adressera plus de courrier et

refusera le courrier que pourrait

lui adresser M..

Elle prend acte que le directeur du

service des établisse-

ments de détention lui adresse un

sérieux avertissement et

admet que si les engagements pris par elle n'étaient pas

respectés et/ou si de tels faits

revenaient à se reproduire,

son licenciement serait inévitable.

D. s'engage à transmettre au

directeur du service

des établissements de détention

copie du courrier qu'elle

adressera à M..., pour lui signifier

sans ambiguïté

qu'elle met fin à toute relation

avec lui. Y., le 2 février 1995"

Le 3 février 1995, l'intéressée

a écrit une lettre à M.

l'informant qu'elle "coupait les

ponts", qu'elle ne souhaitait ni

courrier,

téléphones ou visites et désirait que sa décision soit res-

pectée.

Le 6 février, elle adressait une copie de cette lettre au di-

recteur

de l'EEP X..

B. Par

courrier du 8 février 1995, D. a résilié

ses

rapports de service avec effet au 31 mars. Par recommandée du 10 février 1995, le directeur, tout en accusant réception de cette lettre, a rappelé à l'intéressée les engagements qu'elle avait pris le 2 février 1995 et lui a fait savoir que tout comportement contraire à ceux-ci serait sanctionné en dépit du fait qu'elle avait donné sa démission.

Le 13 février 1995, le directeur de l'EEP X. a appris

de

l'intéressée elle-même qu'elle n'avait pas été en mesure de respecter ses engagements, qu'elle avait continué d'échanger du courrier avec le détenu concerné et qu'elle avait présenté une demande pour le visiter le 20 février. Au vu de ces faits, il a alors informé, le 16 février 1995, D. qu'elle était suspendue de sa fonction avec effet immédiat. Le même jour, le service du personnel a notifié à l'intéressée une décision formelle de résiliation immédiate de ses rapports de service pour justes motifs.

C. D.

a entrepris cette décision devant le Con-

seil

d'Etat en faisant valoir pour l'essentiel que du moment que le

détenu

M.... avait été transféré de Y. aux Etablissements Z., la liaison qu'elle entretenait avec lui ne pouvait pas apparaître en soi comme une violation du devoir de fonction. Pour le même motif, l'engagement exigé d'elle le 2 février 1995 était excessif. Enfin, le service du personnel n'a pas suffisamment tenu compte du fait que les rapports de travail prenaient de toute manière fin le 30 mars 1995.

Par prononcé du 3 mai 1995, le Conseil d'Etat a rejeté le

recours.

Il a retenu en bref que dans un premier temps la recourante

avait

parfaitement compris qu'un choix entre son activité profession-

nelle

de surveillante de prison et la poursuite de la liaison senti-

mentale

avec un détenu s'imposait, puisqu'elle s'est engagée à rompre

sa

liaison. Par cet engagement du 2 février 1995, elle s'est d'ailleurs réhabilitée en donnant à son employeur une raison d'oublier l'erreur passée, ce qui a eu pour conséquence de ne pas rompre le lien de confiance entre les parties. Par sa démission accompagnée de l'annonce que les engagements pris n'avaient pas été tenus, la recourante a objectivement anéanti la confiance que ses supérieurs avaient à nouveau placée en elle. Son comportement démontrait qu'il existait un conflit d'intérêts de nature non seulement à lui faire perdre l'indépendance, l'objectivité ou l'impartialité nécessaires à l'accomplissement de ses devoirs de service mais aussi à se soustraire à son devoir de subordination et de dignité que recouvre le devoir de fidélité.

Dans

ces conditions, une cessation abrupte de ses rapports de service

s'imposait,

sans qu'il importe que la résiliation avec effet immédiat

intervienne

dans le délai du congé déjà donné. D.

Dans le recours qu'elle forme au Tribunal administratif con-

tre ce

prononcé, D. reprend les arguments avancés en

première

instance. Le seul fait de demander l'autorisation de rendre

visite

à un détenu d'un établissement de détention dans lequel on ne travaille pas ne saurait constituer une violation du devoir de fonction.

De plus, si elle a rompu l'engagement au demeurant excessif qui

a été

demandé d'elle de rompre toute relation avec M., elle ne

l'a

fait qu'après avoir résilié son contrat pour la fin du mois de mars 1995. Or, c'est bien entendu pour revoir cette personne qu'elle a résilié son contrat et on ne voit pas en quoi le fait d'obtenir un droit de visite aux Etablissements Z. le 20 février 1995, voire deux semaines après avoir résilié son contrat et environ un mois avant la fin des rapports de travail, constituerait un juste motif suffisant à un résiliation immédiate des rapports de travail. Cela d'autant que selon la doctrine, il convient d'être extrêmement exigeant pour l'admission d'un tel juste motif lorsque le congé a déjà été donné pour le terme ordinaire.

Elle

conclut à l'annulation du prononcé entrepris sous suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. La

décision entreprise relève de celles qui, à teneur de

l'article

109 al.1 de la loi concernant le statut général du personnel

relevant

du budget de l'Etat (LSt) du 4 février 1991 et de l'article

28 al.2

LPJA, sont susceptibles d'être déférées devant le Tribunal

administratif.

Comme le recours dont elle fait l'objet en la cause est

au

surplus déposé dans les formes et délai légaux, il est recevable.

2. a)

La LSt régit les rapports de service des titulaires de

fonction

publique et des membres du personnel auxiliaire relevant de

l'Etat

(art.112 al.2), à l'exception notamment, pour ces derniers, de

la fin

de leurs rapports de service, laquelle est fixée par le Conseil

d'Etat

(art.109 al.1 et 3). Selon l'article 83 du règlement d'applica-

tion de

la loi, du 14 juillet 1992, l'engagement du personnel auxili-

aire

peut être résilié par chaque partie aux conditions prévues par le droit des obligations.

b) Selon l'article 337 CO, l'employeur et le travailleur

peuvent

résilier immédiatement le contrat de travail pour de justes

motifs

(al.1). Sont notamment considérées comme de justes motifs les

circonstances

qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas

d'exiger

de celui qui a donné le congé la continuation des rapports de

travail

(al.2). Les faits invoqués à l'appui d'une résiliation avec

effet

immédiat doivent donc être propres à détruire les rapports de confiance entre les parties au point que la continuation du contrat ne puisse plus être exigée. Pour déterminer s'il existe de telles circonstances, il faut prendre en considération tous les éléments du cas particulier, notamment la position et la responsabilité du travailleur, la nature et la durée des rapports contractuels ainsi que la nature et l'importance des manquements. En général une violation grave des obligations du travailleur peut justifier une résiliation immédiate sans avertissement; des violations moins importantes ne peuvent conduire à pareil résultat que si elles ont été précédées d'un avertissement ou si elles sont persistantes (ATF 116 II 145, 112 II 50,

111 II

245, 108 II 446 ; RJN 1993, p.95, 1992 p.97).

c) Selon la jurisprudence l'autorité décide librement, dans

les

limites de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif, autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée. Il suffit que le licenciement entre dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'intéressé, comme une mesure défendable (ATF 108 Ib 209, 99 Ib 129). En outre, selon l'article 33 litt.a et d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autorité a abusé de son pourvoi d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habilité à contrôler l'opportunité de la décision puisqu'aucun texte légal ne lui en donne la compétence en la cause (RJN 1990 p.98, 1985 p.129).

3. a)

En l'occurrence, la recourante ne disconvient pas avec

raison

que la liaison qu'elle a entretenue avec le détenu M... pendant

qu'il

était incarcéré à l'EEP X. était totalement incompatible

avec

ses devoirs de service. Les titulaires de fonction publique en-

trent

dès leur nomination dans un rapport spécial de subordination

envers

l'Etat. Ils doivent non seulement remplir consciencieusement

leurs

tâches (art.13 al.1 LSt) et exécuter les instructions de leurs

supérieurs

(art.15 al.1 LSt), mais ils assument en outre un devoir

général

de fidélité par lequel ils doivent en toute circonstance se

montrer

dignes de la confiance que leur situation officielle exige

(art.13

al.2 LSt). Or, il est constant qu'en choisissant de nouer des

rapports

sentimentaux avec un détenu dans le cadre de son activité

professionnelle,

une surveillante de prison contrevient non seulement

de

manière manifeste à son cahier des charges mais sape également le rapport de confiance qui doit exister entre l'autorité et ses collaborateurs, car on doit pouvoir attendre d'une collectivité publique tenue vis-à-vis de l'ensemble de la population d'assurer ses tâches, qu'elle puisse s'en remettre sans hésitation aux fonctionnaires chargés de les accomplir (RJN 1990 p.96, 1985 p.129, 1983 p. 140).

b) D. soutient par contre que le fait d'entre-

tenir

une relation amoureuse avec un ancien détenu de l'établissement dans lequel elle travaillait n'apparaît pas comme une violation du devoir de fonction. Elle se trompe à un double titre.

Premièrement, le devoir général de fidélité s'étend au comportement d'un agent public en dehors du service. Certes, le fonctionnaire jouit d'une grande liberté dans sa vie privée, mais cette liberté a une limite en ce sens qu'il doit prendre garde de ne pas compromettre par sa conduite la considération et la confiance qui lui sont nécessaires dans sa position officielle, cette injonction valant aussi bien pendant le service qu'en dehors de celui-ci (ATF 75 II 329, JT 1950 I 218-219). Au demeurant, il ressort du dossier que le directeur adjoint de l'EEP X. avait déjà déconseillé à la recourante, avant que sa liaison avec M... ne soit connue, de rendre des visites à d'anciens pensionnaires de l'EEP dans d'autres établissements pénitentiaires (lettre de M. du 25.1.1995). Cela se conçoit du reste aisément car de telles visites justifiées que pour des motifs d'ordre privé ne manquent pas en soi de comporter des risques de conflits d'intérêts de nature à faire perdre au fonctionnaire toute l'indépendance, l'objectivité ou l'impartialité à l'accomplissement de ses devoirs de service dans la mesure où ces visites impliquaient déjà durant le séjour de ces détenus à l'EEP X. des affinités particulières avec ces derniers. Et en l'occurrence ce risque était d'autant plus sérieux que la relation que la recourante entendait poursuivre concernait un ancien détenu avec lequel elle avait effectivement tissé des liens affectifs pendant sa détention à Y., relation sentimentale qui avait suffi à démontrer que D. n'était pas à même de se préserver d'intérêts partisans dans l'accomplissement de sa fonction.

Deuxièmement, la recourante perd de vue qu'elle a pris le 2

février

1995 l'engagement parfaitement clair et formel de mettre radi-

calement

un terme à toute relation avec le détenu concerné, admettant

que la

poursuite d'une telle liaison n'était pas compatible avec

l'exercice

de sa charge. Or, cet engagement, qu'elle n'a été appelée à

prendre

qu'après un temps suffisant de réflexion, elle savait qu'il

entraînerait

la résiliation immédiate de ses rapports de service si

elle ne

le tenait pas, solution qui n'avait d'ailleurs aucun caractère

excessif

au sens des considérants qui précèdent. En tous les cas et du

moment

que cet engagement n'avait rien d'illégal, l'intéressée avait

l'obligation

de s'y soumettre aussi longtemps qu'elle n'en était pas

déliée

par ses supérieurs (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.482-485; Knapp, La violation du devoir de fidélité, RDS 1984 I 493).

c) Pour ce seul motif lié au non-respect d'un engagement

valablement

pris et à la conséquence expressément prévue dans une tel-

le

hypothèse avec son employeur, la résiliation immédiate de l'engagement de la recourante se justifiait en droit. Au regard d'un tel comportement équivalant à une insubordination qui ne saurait apparaître comme un manquement de peu de gravité à ses obligations en raison de la fonction particulière de surveillante de prison qu'elle n'a au demeurant exercée que pendant la brève période de trois mois et demi, la mesure prise à son endroit par ses supérieurs ne peut en effet apparaître comme abusive et excessive à teneur de la jurisprudence, ce d'autant qu'elle a été précédée d'un avertissement ne laissant place à aucune équivoque. A cet égard, il ne lui sert de rien de soutenir que par la démission qu'elle a donnée le 8 février 1995, elle n'était plus tenue à son engagement antérieur du 2 février 1995 ou qu'il eût convenu de juger moins sévèrement ses manquements (courrier échangé avec le détenu

M. et visite envisagée aux Etablissements Z.), du moment qu'ils sont intervenus durant le délai de congé. Outre que son engagement du 2 février 1995 valait à l'évidence aussi longtemps qu'elle assumait la fonction de surveillante à l'EEP X., ce que la direction de cet établissement lui a de toute façon confirmé dans l'accusé de réception de sa lettre du 8 février 1995 en lui précisant de surcroît qu'il conservait toute sa validité en dépit de sa démission, les moyens invoqués par la recourante ne pourraient que constituer un abus de droit manifeste.

En effet, s'il fallait les légitimer, cela reviendrait à

permettre

au travailleur qui a donné sa démission d'adopter durant le

délai

de congé, et sans risque de sanction, tout comportement qui

entraînerait

normalement un renvoi immédiat. Ce serait donc lui recon-

naître

le pouvoir discrétionnaire de rendre inopérante une résiliation immédiate de la part de l'employeur, quand bien même ce dernier pourrait se prévaloir de motifs justifiant un renvoi sans délai, solution qui n'a pu être voulue par le législateur. Enfin, il convient de souligner que par son attitude à vouloir poursuivre sa liaison sentimentale au mépris de son engagement et des injonctions de ses supérieurs, la recourante a démontré à l'envi que ses objectifs d'ordre personnel l'emportaient sur ceux du service, comportement qui ne saurait se concilier un seul instant, et partant même durant la brève durée du délai de congé de sa démission, avec la confiance totale que l'on doit pouvoir témoigner à un agent public qui exerce la fonction de la recourante ainsi qu'avec le bon fonctionnement d'une prison.

d) Il suit de là que, mal fondé, le recours doit être re-

jeté. Il n'est pas perçu de frais, le Tribunal de céans ayant jugé que la procédure est gratuite dans les cas de contestations relatives aux rapports de service de la fonction publique. Vu le sort de la cause, il n'est pas alloué de dépens à la recourante (art.48 al.1 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours. 2. Statue sans frais ni dépens.