Separated Parents' Custody Agreements and Family Allowance Entitlement

A. Par

requête du 31 mars 1995, la CINALFA a saisi le Tribunal

administratif

aux fins de faire trancher la question de principe de savoir

si les

allocations familiales doivent être versées au père ou à la mère de l'enfant donnant droit à l'allocation, lorsque les époux sont séparés de fait et que la garde de l'enfant n'a pas fait l'objet d'une décision judiciaire. D'autre part, la requérante a demandé que soit posée la règle que, pour les cas ordinaires dans lesquels les parents sont mariés, vivent ensemble avec l'enfant et exercent conjointement l'autorité parentale, c'est celle ou celui dont le salaire constitue le revenu principal du ménage qui est l'ayant droit prioritaire. B.

Informée de l'irrecevabilité d'une requête ne se fondant pas,

comme

en l'espèce, sur un cas concret, la CINALFA a présenté le 24 avril 1995 un nouveau mémoire se référant à trois cas particuliers dans lesquels elle a versé, en tant que caisse de l'employeur du père, des allocations alors que celles-ci auraient dû, selon elle, être payées par la caisse de l'employeur de l'épouse, qui avait la garde des enfants. Dans les trois cas, elle considère qu'elle a versé à tort des allocations, mais s'est heurtée au refus des caisses concernées (Caisse cantonale de compensation et Caisse de compensation de l'industrie horlogère) de lui rembourser ces allocations.

La CINALFA conclut dès lors à ce que la Caisse cantonale de

compensation

soit condamnée à lui rembourser 8'698.20 francs qu'elle a

versés

à tort aux époux M., qui avaient passé une convention

de

séparation de fait avec effet au 1er avril 1992 et confié la garde des enfants à l'épouse; à ce que la Caisse de compensation de l'industrie horlogère soit tenue de lui rembourser la somme de 2'080 francs versée à tort à L'époux S., les enfants des conjoints divorcés ayant vécu avec leur mère, L'épouse S., pendant une période déterminée bien que l'autorité parentale ait été attribuée au père; que la Caisse de l'industrie horlogère soit condamnée à lui rembourser 3'320 francs (montant qu'elle a réduit, après avoir constaté une erreur de calcul, à 3'090 francs), versés à tort aux époux A. avant le 5 avril 1995, date de l'ordonnance de mesures protectrices attribuant la garde des enfants à la mère, qui vivent avec celle-ci depuis la séparation intervenue au printemps 1994. C. Dans leurs déterminations sur cette requête, la Caisse cantonale de compensation et la Caisse de compensation de l'industrie horlogère confirment leur pratique dans les situations évoquées par la requérante et concluent au mal fondé des conclusions prises par celle-ci. Elles font valoir que seule une décision du juge attribuant la garde de l'enfant à la mère peut fonder le droit de cette dernière - lorsqu'elle est salariée - au versement des allocations familiales.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Selon l'article 29 LAFA, en plus des différends en matière d'affiliation entre une caisse et ses affiliés ou entre une caisse et ses ayants droit, le Tribunal administratif connaît des différends entre caisses (al.3). La loi sur la procédure et la juridiction administratives est applicable (al.4). Le Tribunal administratif n'a cependant pas les attributions d'une autorité de surveillance des caisses de compensation pour allocations familiales. Celles-ci sont placées sous la surveillance du Conseil d'Etat (art.25 LAFA). En conséquence, la Cour de céans ne peut donner aux caisses de compensation des directives générales sur la manière d'appliquer la loi ou d'interpréter ses dispositions, mais seulement - en dehors de la procédure de recours contre des décisions des caisses (art.29 al.2 LAFA) - statuer sur des différends qui opposent les caisses entre elles dans des cas particuliers, relatifs à un litige concret concernant les droits et les obligations des caisses.

En l'espèce, dans la mesure où la caisse requérante sollicite

une

décision dans trois contestations concrètes qui l'opposent à la Caisse cantonale de compensation d'une part, à la Caisse de compensation de l'industrie horlogère d'autre part, et qui concernent la compétence des caisses appelées à intervenir pour le paiement des allocations selon que la garde de l'enfant pour lequel celles-ci sont demandées est attribuée au père ou à la mère, il y a lieu d'entrer en matière. En revanche, la question de principe, en dehors de tout litige, de savoir si l'allocation doit être versée au père ou à la mère lorsque les époux vivent ensemble et exercent conjointement l'autorité parentale sur l'enfant, ne fait pas l'objet en l'occurrence d'un différend concret sur lequel il pourrait être statué. Sur ce point, la requête est donc irrecevable.

2. a)

Selon l'article 16 al.1 LAFA, lorsque plusieurs personnes

peuvent

prétendre à des allocations pour le même enfant en vertu de cette loi et d'autres prescriptions légales, le droit aux prestations appartient, dans l'ordre des priorités, à la personne qui a la garde de l'enfant (litt.a), au détenteur de l'autorité parentale (litt.b), ou à la personne qui subvient en majeure partie à l'entretien de l'enfant (litt.c).

La question qui est en l'espèce au centre du litige est de

savoir

si, pour que l'allocation soit versée en priorité à la personne qui a la garde de l'enfant, au sens de l'article 16 al.1 litt.a LAFA, la garde doit avoir été attribuée par décision judiciaire, ou s'il suffit de constater que les parents vivent séparés et que l'enfant se trouve, de fait, auprès de l'un ou de l'autre des parents, qui en assume la garde. La CINALFA recommande la seconde solution et préconise le versement de l'allocation par la caisse de l'employeur du conjoint exerçant, de fait, la garde de l'enfant ou, en tout cas, lorsque l'attribution de la garde résulte d'une convention de séparation extrajudiciaire passée entre les époux. De leur côté, la Caisse cantonale de compensation et la Caisse de compensation de l'industrie horlogère estiment que l'attribution de la garde à l'un ou à l'autre des parents ne peut être prise en considération, dans le cadre de l'article 16 al.1 litt.a LAFA, que lorsqu'elle a fait l'objet d'une décision judiciaire, ni une convention non ratifiée par le juge ni, à plus forte raison, une simple garde de fait ne pouvant être prises en considération.

b) Dans un arrêt du 22 juin 1988 en la cause L. c/Caisse canto-

nale

neuchâteloise de compensation (RJN 1988, p.221), la Cour de céans a jugé que la mère qui s'est vu confier l'autorité parentale sur son enfant par jugement de divorce peut toutefois en confier la garde au père, lequel, dans ce cas, se trouve l'ayant droit prioritaire de l'allocation familiale, en application de l'article 16 al.1 litt.a LAFA. Dans ce cas, les parents avaient signé une convention aux termes de laquelle leur enfant "viendrait habiter chez son père qui en aurait dès lors la garde".

Cette

jurisprudence, par laquelle l'attribution de la garde à l'un des parents par voie de convention établie par ceux-ci - en l'occurrence alors même que l'autorité parentale avait été attribuée judiciairement à l'autre parent

- a été considérée comme déterminante au sens de l'article 16 al.1 litt.a LAFA, doit être confirmée. Il n'existe en effet pas de raisons contraignantes d'exiger que, pour recevoir l'allocation familiale, la personne qui a la garde de l'enfant doive pouvoir se prévaloir d'une décision du juge compétent en matière matrimoniale. Les allocations doivent servir à subvenir aux besoins de l'enfant (art.9 RELAFA), et il se justifie, pour atteindre ce but, de les verser à celui des parents qui en a effectivement la garde même si cette question n'a pas fait l'objet d'une procédure et d'une décision du juge. Au demeurant, les allocations familiales sont des prestations sociales indépendantes du montant du salaire ou de pensions alimentaires fixé par décision judiciaire en vertu du droit de famille (art.9 al.1 LAFA).

Toutefois, pour des raisons liées à la sécurité juridique des relations entre les caisses et les assurés, on ne saurait assimiler toute situation de fait à une attribution de la garde d'un enfant au sens de l'article

16 al.1 litt.a LAFA. En particulier, le simple séjour temporaire de l'enfant auprès de l'un des parents ne saurait suffire. Il faut tenir compte aussi du fait que, même en cas de divorce des parents, l'attribution de l'autorité parentale et la garde de l'enfant constituent parfois pendant longtemps un motif de désaccord entre les intéressés. Dès lors, à défaut de décision du juge relative à la garde - ou si les parents décident de modifier eux-mêmes les dispositions prises à ce sujet par l'autorité judiciaire - il y a lieu d'exiger que l'attribution de la garde fasse l'objet d'une convention écrite entre les parents de l'enfant.

3. a) Cette condition n'est pas remplie dans le cas des époux S.dans lequel, nonobstant un jugement de modification du jugement de divorce du 30 juin 1989 par lequel l'autorité parentale a été attribuée au père, l'enfant du couple a, semble-t-il, vécu en fait chez sa mère entre le mois d'avril 1992 et le 31 juillet 1993.

Elle ne l'est pas non plus dans le cas des époux A., sépa-

rés de

fait depuis le printemps 1994, jusqu'à l'ordonnance de mesures protectrices du 5 avril 1995 par laquelle la garde des enfants a été attribuée à la mère. En outre, même si cette ordonnance fixe au 1er juillet 1994 le début de l'obligation du père de verser une contribution d'entretien à la mère, cette circonstance ne peut pas avoir pour conséquence - les allocations familiales étant indépendantes des pensions alimentaires fixées par décision judiciaire (art.9 al.1 LAFA) - que les versements de la CINALFA antérieurs au 5 avril 1995 seraient indus et donneraient lieu à restitution.

Enfin, il n'est pas contesté que la Caisse de compensation de

l'industrie

horlogère est compétente, à partir de cette date, pour le versement des allocations.

b) Le cas des époux M. est différent. Les prénommés

ont en

effet décidé une séparation de fait à partir du 1er avril 1992, par une convention établie par un avocat le 6 avril 1992, aux termes de laquelle, entre autres dispositions, la garde des deux enfants a été confiée à la mère. Tant que cette situation perdure et qu'elle n'est pas modifiée par une nouvelle convention ou par une décision du juge, l'attribution de la garde à l'épouse fonde l'obligation de la caisse de compensation de l'employeur de celle-ci de verser les allocations familiales. Est réservée, il va de soi, l'hypothèse dans laquelle l'épouse ne travaillerait pas, ainsi que celle dans laquelle elle ne pourrait obtenir l'allocation entière à cause d'une activité lucrative inférieure à 50 % (art.18 et RELAFA).

Il appartiendra aux deux caisses concernées, savoir la CINALFA

et la

Caisse cantonale de compensation, de vérifier (le droit prioritaire de l'épouse en application de l'article 16 al.1 litt.a LAFA étant admis)

que le

versement de l'allocation à l'épouse est conforme aux deux dispositions précitées.

La CINALFA conclut par ailleurs au remboursement, par la Caisse

cantonale

de compensation, des montants qu'elle a versés, tantôt au père, tantôt à la mère, à partir du mois d'avril 1992. Il n'existe pas de base légale expresse relative à la restitution de prestations par une caisse à une autre. D'autre part, la caisse concernée - savoir la Caisse cantonale de compensation - ne s'est pas déterminée sur son obligation de restituer pour le cas où la thèse de la requérante serait admise. Il convient dès lors d'inviter les parties d'examiner si, et le cas échéant dans quelle mesure, il y a lieu à remboursement des versements effectués par la CINALFA aux époux M.. Pour le cas où il subsisterait un différend sur le principe du remboursement, son montant ou ses modalités, les caisses concernées auront la possibilité de déférer derechef le litige, circonscrit à ce point particulier, au Tribunal administratif.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Dit

que la qualité d'ayant droit prioritaire aux allocations familiales, selon l'article 16 al.1 litt.a LAFA, dans le cas des époux M., appartient à l'épouse tant et aussi longtemps que la garde des enfants est attribuée à celle-ci en vertu de la convention du

6 avril 1992.

2. Dit

que, en ce qui concerne les époux S., l'ayant droit pri-

oritaire aux allocations familiales en

vertu de l'article 16 al.1

litt.a LAFA est le père en vertu de la

modification du jugement de

divorce du 30 juin 1989, attribuant à

celui-ci l'autorité parentale,

même si l'enfant a vécu en fait chez sa

mère postérieurement à cette

date.

3. Dit

que, en ce qui concerne les époux A., l'ordonnance de mesures

protectrices du 5 avril 1995, attribuant la

garde des enfants à la

mère, entraîne dès l'entrée en force de

ladite ordonnance le droit

prioritaire de la mère aux allocations

familiales, en vertu de l'arti-

cle 16 al.1 litt.a LAFA. 4. Statue sans frais.