Cantonal Certificate Recognition and Partial Exam Eligibility Dispute

A. K.,

qui souhaite obtenir une patente pour l'exploita-

tion

d'un établissement public, s'est vu refuser par décision du 17 septembre 1993 du service de la police administrative la possibilité de s'inscrire à l'examen en vue de l'obtention du certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier, motif pris qu'il ne remplissait pas les conditions légales relatives à la formation préalable requise pour être admis à cet examen.

Confirmée par l'autorité de recours de première instance, cette décision a été annulée par arrêt du Tribunal administratif du 9 mai 1994, la cause étant renvoyée au service de la police administrative pour qu'il autorise le recourant à se présenter à l'examen en cause. En résumé, le tribunal a considéré que la réglementation adoptée par le Conseil d'Etat concernant l'obtention du certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier, contenait des critères d'admission à l'examen inconciliables avec l'article 4 Cst.féd. et que le principe de la proportionnalité s'opposait à ce que l'on ne reconnaisse pas le certificat de capacité délivré par un autre canton (en l'occurrence le certificat vaudois de capacité CRH dont dispose K.) comme un titre attestant des connaissances professionnelles suffisantes pour pouvoir se présenter à l'examen pour l'obtention du certificat neuchâtelois.

B. A

la suite de cet arrêt, K. a demandé au service de la

police

administrative de pouvoir se présenter à un examen partiel seulement, lequel est prévu pour un certain nombre de cas aux termes de l'article 12 du règlement concernant l'obtention du certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier. Cette demande a été rejetée par ledit service par décision du 18 août 1994, motivée par le fait que l'arrêt du Tribunal administratif autorisait seulement l'intéressé à se présenter à l'examen complet et ne le dispensait pas de l'obligation de passer avec succès toutes les épreuves prévues par celui-ci.

K. a déféré cette décision au Département de la justi-

ce, de

la santé et de la sécurité, qui a rejeté son recours par décision du 10 octobre 1994. Reprenant le motif avancé par le service de la police administrative, le département a exposé par ailleurs que l'examen partiel (art.12 du règlement susmentionné), portant uniquement sur la législation neuchâteloise en matière d'établissements publics et les denrées alimentaires, n'est prévu que pour les titulaires d'un titre jugé équivalent à un certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier (CNCRH), par exemple un diplôme délivré par l'une des écoles hôtelières suisses énumérées exhaustivement par cette disposition; un tel titre étant reconnu équivalent au CNCRH, ces personnes sont alors dispensées d'être en possession du certificat neuchâtelois et, par conséquent, de subir l'examen complet exigé pour l'obtention de ce dernier.

En outre, le département a relevé que les articles 3 litt.a et 12 al.1 litt.c du règlement ont été modifiés avec effet au 17 août 1994, pour tenir compte de la jurisprudence du Tribunal administratif, mais que la possibilité subsiste pour le détenteur du certificat d'un autre canton de ne passer qu'un examen partiel lorsqu'il peut justifier d'une pratique d'au moins deux ans dans un établissement public durant les trois dernières années (art.3 litt.b du règlement), condition que K. ne remplit pas en l'occurrence. C. L'intéressé recourt devant le Tribunal administratif contre cette décision du département, dont il demande l'annulation, en concluant au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour qu'on l'autorise à se présenter à l'examen partiel pour l'obtention du CNCRH.

Le recourant, dont les motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent, fait valoir pour l'essentiel derechef une inégalité de traitement et une violation de la liberté du commerce et de l'industrie, arguant de ce que la nouvelle réglementation opère des distinctions qu'aucun fait important ne justifie et soumet à un régime identique des situations qui présentent entre elles des différences importantes; il estime que les exigences posées vont au-delà de ce qu'exige la protection du public à l'égard de personnes responsables d'un établissement public et ne sont pas de nature à assurer les exigences de qualifications recherchées par le législateur.

Par ailleurs, le recourant rappelle qu'il a, pendant de nombreuses années, été président du conseil d'administration de M. SA, société anonyme qui exploite l'Hôtel X. à Neuchâtel, et depuis quelque temps l'établissement Y., également en cette ville. Pour cette fonction, il a assumé non seulement des responsabilités de gestion, mais encore les tâches comptables et financières liées tout d'abord à l'Hôtel X., puis au Débarcadère. Il fait valoir que c'est là un motif supplémentaire qui justifie qu'il ne soit soumis qu'à un examen partiel.

D.

Dans ses observations sur le recours, le Département de la

justice,

de la santé et de la sécurité conclut au rejet de celui-ci.

C O N S I D E R A N

T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a)

Dans son arrêt du 9 mai 1994, rendu dans la cause du recou-

rant,

le Tribunal administratif s'est prononcé uniquement sur le droit de l'intéressé, qu'il lui a reconnu, de se présenter à l'examen pour l'obtention du CNCRH en application de l'article 3 litt.a du règlement du Conseil d'Etat concernant l'obtention du certificat neuchâtelois de cafetier, restaurateur et hôtelier (ci-après : règlement) du 28 juin 1993, en qualité de "titulaire d'un certificat de formation professionnelle en relation avec les connaissances nécessaires à l'exploitation d'un établissement public". La possibilité pour l'intéressé de se présenter à cet examen en vertu de l'article 3 litt.b du règlement - relatif à la condition alternative d'une pratique d'au moins deux ans dans un établissement public durant les trois dernières années - fait défaut en l'occurrence, ce que la Cour de céans a tenu pour constant (cons.2b in initio de l'arrêt précité), et le recourant ne prétend pas le contraire.

Seul est litigieux en l'espèce, dès lors, le point de savoir si l'intéressé peut être admis à ne se présenter qu'à un examen partiel, prévu par l'article 12 du règlement, c'est-à-dire limité à certaines branches. Cette question n'a été ni examinée ni préjugée de quelque autre manière par le tribunal.

b) Dans leur teneur en vigueur depuis le 17 août 1994, les dis-

positions

topiques du règlement susmentionné sont les suivantes :

Art.3 Conformément à l'article 34, alinéa 1 LEP, ne peuvent

se présenter à l'examen que les

personnes :

a) titulaires d'un certificat de

formation professionnelle

en relation avec les

connaissances nécessaires à l'ex-

ploitation d'un établissement

public, à savoir :

-

un certificat fédéral de capacité dans l'une des bran-

ches, hôtelière, alimentaire,

d'employé de commerce, ou

d'un certificat de cafetier,

restaurateur et hôtelier

délivré par un autre canton;

b) qui peuvent justifier d'une

pratique d'au moins deux ans

dans un établissement public durant les trois dernières

années en produisant à cet effet

un certificat de travail

de leur employeur ou tout autre

document utile exigé par

le département. Art.12 1 Sont soumis à un examen partiel, les candidats :

a) titulaires d'un diplôme délivré

par les écoles hôtelières

suisses suivantes : Lausanne,

Lucerne, Glion, Genève,

Zurich, Thoune

(Gastronomiefachschule) et Neuchâtel

(International Hotel and Tourism

Training Institute);

b) titulaires d'un diplôme délivré

par une école hôtelière

étrangère si celui-ci peut être

reconnu équivalent à l'un

des diplômes figurant sous lettre

a du présent alinéa par

le département, sur le préavis de

la SNCRH;

c) titulaires d'un certificat de

cafetier, restaurateur et

hôtelier délivré par un autre

canton, à condition qu'ils

remplissent les conditions de

l'article 3, lettre b du

présent règlement;

d) qui, au décès de leur conjoint,

désirent reprendre

l'établissement dans lequel ils

ont travaillé ensemble

sans interruption pendant les cinq

dernières années;

e) qui ont l'intention d'obtenir une

patente B (hébergement) ou H (cercle de 2e catégorie);

f) qui ont l'intention d'obtenir une

patente J (camping) ou

K (salon de jeux).

2 Les candidats qui remplissent les

conditions du premier

alinéa, lettres a à e, du présent

article, sont soumis à un

examen partiel portant sur les

branches "droit et législa-

tion sur les établissements

publics" et "législation sur le

commerce des denrées alimentaires et

connaissance des mar-

chandises".

3 Les candidats qui remplissent les

conditions du premier

alinéa, lettre f, du présent

article, sont soumis à un exa-

men partiel portant sur la branche "droit et législation sur

les établissements publics".

Pour tenir compte de la jurisprudence du Tribunal administratif,

ces

nouveaux textes comportent des modifications à l'article 3 litt.a, auquel on a ajouté le cas du certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un autre canton, et à l'article 12 al.1 litt.c, dont la fin de la phrase indiquait "... à condition qu'ils remplissent également les conditions de l'article 3, lettre a ou b, du présent règlement".

c) Le recourant fait grief à cette nouvelle réglementation de ne tenir aucun compte du fait que pour obtenir le certificat vaudois de capacité CRH, il a dû se soumettre à une série d'examens dans lesquels il a obtenu des résultats satisfaisant aux exigences du certificat neuchâtelois; qu'une pratique de deux ans dans un établissement public quelconque n'est pas propre à prodiguer les connaissances supplémentaires justifiant un examen seulement partiel; qu'on ne saurait traiter de la même manière le titulaire d'un certificat de capacité d'un autre canton, possédant une formation et l'aptitude nécessaires à l'exploitation d'un établissement, et un boulanger ou un employé de commerce qui n'auraient suivi ni cette formation, ni démontré cette aptitude. Le recourant considère dès lors que l'on soumet à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes, et que les exigences posées vont au-delà de ce que requiert la protection du public et ne sont pas de nature à assurer les exigences de qualification recherchées par le législateur.

3. a) Ainsi que cela a déjà été rappelé dans l'arrêt du 9 mai 1994, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas que l'on fasse, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou que l'on soumette à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un traitement différent. On admet également qu'une réglementation viole l'article

4 Cst.féd. lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a ni sens ni but, opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification dans les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en raison de ces faits (ATF 119 Ia 128 cons.b, 116 Ia 115 cons.2c, et les références citées).

En ce qui concerne, par ailleurs, la liberté du commerce et de

l'industrie

garantie en principe par l'article 31 Cst.féd., les cantons

ont le

droit de subordonner, par voie législative, à des connaissances professionnelles et des qualités personnelles l'exploitation des cafés et des restaurants (art.31 ter al.1 Cst.féd.). S'ils peuvent apporter des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique (art.31 al.2 Cst.féd.), ces restrictions doivent cependant reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 119 Ia 374,

117 Ia 446 cons.4a, 116 Ia 116 cons.3, et les références). Ainsi, les conditions mises par le droit cantonal à l'exercice d'une profession ne doivent pas aller au-delà de ce qu'exigerait la protection du public à l'égard de personnes incapables ou négligeant leurs devoirs professionnels et le maintien de la confiance que ce public témoigne généralement aux membres d'une profession donnée (ATF 116 Ia 357 cons.b, 113 Ia 289 cons.4a,

112 Ia 325 cons.4b; RJN 1985, p.250, cons.3, et les références).

b) L'article 3 du règlement pose les conditions minimales à remplir pour pouvoir se présenter à l'examen pour l'obtention du CNCRH. Le candidat doit être titulaire d'un certificat de formation en relation avec les connaissances nécessaires à l'exploitation d'un établissement public (p.ex. un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un autre canton), ou pouvoir justifier d'une pratique d'au moins deux ans dans un établissement public durant les trois dernières années. Il s'agit de deux conditions alternatives, ayant chacune sa raison d'être. Comme cela a déjà été relevé précédemment dans l'arrêt du 9 mai 1994 (cons.3c), il existe une certaine justification à l'exigence d'une formation professionnelle antérieure en rapport avec les connaissances nécessaires à l'exploitation d'un établissement public, pour l'admission à l'examen d'obtention du CNCRH, et la question de l'application de l'article 3 litt.a du règlement ne se pose plus puisque le recourant remplit cette condition.

Quant à

la possibilité de se présenter à l'examen après une pratique d'au moins deux ans dans un établissement public (art.3 litt.b du règlement), elle a été reprise de l'ancienne réglementation, n'est pas en cause dans le cas présent et se justifie certainement, quant à elle, pour tenir compte de la connaissance au moins partielle du métier que procure la pratique pendant une période prolongée.

c) L'article 12 du règlement, relatif à l'examen partiel, vise

un

certain nombre de cas particuliers dans lesquels on considère, par exception, que le candidat peut être dispensé de l'examen complet. Or, il apparaît qu'il existe, pour ces différentes situations (art.12 al.1 litt.a à f) des raisons défendables pour renoncer à soumettre ces personnes à un examen complet. Il s'agit, tout d'abord, des personnes titulaires d'un diplôme délivré par une école hôtelière (litt.a et b), formation à laquelle on reconnaît ainsi, à juste titre, plus de valeur qu'aux certificats mentionnés par l'article 3 litt.a du règlement (y compris le certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un autre canton). En outre, le cas du candidat ayant exploité avec son conjoint décédé un établissement sans interruption pendant les cinq dernières années peut se prévaloir d'une pratique plus longue que le minimum exigé par l'article 3 litt.b, ce qui justifie qu'il soit privilégié à cet égard. Quant aux hypothèses visées par les lettres e et f, elles concernent - ce qui n'est pas critiquable non plus - l'obtention de certains types de patentes pour lesquels il est compréhensible que l'on renonce à toutes les exigences habituelles, prévues pour l'examen complet.

Au regard de cette réglementation dans son ensemble, et en com-

paraison

avec chacune des situations précitées, le cas du titulaire d'un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier délivré par un autre canton (litt.c) est réglé d'une manière qui ne peut pas être taxée d'arbitraire. D'une part, il est compréhensible qu'il ne soit pas assimilé purement et simplement aux titulaires d'un diplôme d'une école hôtelière, qui correspond à une formation plus longue et plus complète. D'autre part, il est avantagé par rapport aux titulaires d'un autre certificat au sens de l'article

3 litt.a du règlement en ce sens qu'il est soumis à un examen

seulement

partiel lorsqu'il peut se prévaloir en outre d'une pratique de

deux

ans au sens de l'article 3 litt.b. Il n'est pas insoutenable d'opérer une telle différenciation, dont profitent les titulaires d'un certificat d'un autre canton, puisque les personnes possédant un "certificat fédéral de capacité dans l'une des branches, hôtelière, alimentaire, d'employé de commerce", ne peuvent pas exiger un examen partiel, même si elles ont une pratique de deux ans au moins. A cet égard aussi, l'inégalité de traitement invoquée par le recourant constitue une objection sans pertinence.

On relèvera par ailleurs qu'il est vain de prétendre que le certificat vaudois devrait être, du point de vue de la difficulté de l'examen, considéré comme équivalent au CNCRH, car les cantons ne sont pas tenus de reconnaître sans autres formalités les certificats de capacité délivrés ailleurs - bien qu'une harmonisation soit à vrai dire des plus souhaitables.

L'argument du recourant se heurte au demeurant à l'objection

que les

conditions d'obtention d'un certificat de capacité peuvent varier selon les cantons et qu'admettre l'équivalence des certificats pourrait créer des inégalités d'un autre genre, d'autant plus que dans le canton de Neuchâtel des conditions particulières sont posées quant à la formation ouvrant le droit de se présenter à l'examen.

En conclusion, et dès lors qu'en soi le principe d'un examen

pour

l'obtention d'un certificat neuchâtelois - y compris pour les titulaires d'un certificat de capacité délivré par un autre canton - n'est pas contestable, ni d'ailleurs contesté par le recourant, la solution adoptée par le Conseil d'Etat à l'article 12 al.1 litt.c du règlement, à la suite de l'arrêt du 9 mai 1994, échappe aux critiques dont elle fait l'objet de la part de l'intéressé. Le recours doit ainsi être rejeté.

4. Les

frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant

qui

succombe (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA, a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met

à la charge du recourant un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés avec son avance de frais.

Neuchâtel,

le 27 mars 1995

AU NOM DU TRIBUNAL

ADMINISTRATIF

Le greffier Le président