Prosecutorial Disclosure in Subsidy Investigation Upheld

A. Le

25 novembre 1994, l'inspecteur P. a

adressé au ministère

public

un rapport concernant l'Institut X. ,

l'un de ses fondateurs et

directeur

général, F.D. , ancien directeur

retraité de l'Office fédéral

de la

culture, et son fils, O.D. , secrétaire général de l'institut précité. l'Institut X. , inauguré en 1990, a bénéficié d'importantes subventions fédérales, cantonales et communales. Au surplus, la Ville de Neuchâtel a mis à sa disposition des locaux dans un immeuble situé à Chaumont dont elle est propriétaire. Dans son exposé des faits, l'inspecteur

P. fait état de "diverses

rumeurs" circulant à propos de l'Institut

X. ,

sans préciser ni leur provenance ni leur contenu. On relève toutefois les passages suivants :

- les activités de l'Institut

X. sont "malgré tout nébuleuses

aux yeux du grand public";

- des questions peuvent légitimement

se poser quant aux revenus

personnels du fils O.D. ,

secrétaire général;

- les revenus personnels du couple

O.D. méritent vérification;

en clair, il est permis de douter

que l'on s'alloue de gros

salaires en prélevant

éventuellement sur les subventions de

l'Institut X. (deniers publics).

B. Par

lettre du 10 janvier 1995, le procureur général a adressé

une

photocopie du rapport du 25 novembre 1994 à l'Office fédéral de la culture, au Conseil d'Etat et au Conseil communal de la Ville de Neuchâtel, en précisant que les renseignements portés à sa connaissance ne permettaient pas de fonder des soupçons de malversation. Cependant, il convenait de s'assurer que les subventions allouées par les pouvoirs publics servaient bien au but de l'institution. Les destinataires de la lettre étaient invités à indiquer la forme juridique de l'institut, l'organe de contrôle et les montants alloués.

Le 30 janvier 1995, le ministère public a adressé au juge d'instruction de Neuchâtel, en sa qualité d'officier de police, une réquisition à l'effet de :

"1. Déterminer sous quelle

forme juridique a été constitué

l'Institut X. de Chaumont et si un organe de contrôle a

effectivement fonctionné; dans

l'affirmative, requérir les

comptes et les rapports des

vérifications;

2. Examiner la situation financière

de F.D. et des époux O.D.

afin de s'assurer qu'ils n'ont

pas profité indûment des

subventions de l'Institut.

Pour satisfaire à la présente

réquisition, il y aura lieu

d'obtenir tous documents utiles,

notamment auprès de l'admi-

nistration fiscale, de procéder

au besoin à une perquisition

au siège de l'Institut, et

d'entendre les personnes en cau-

se".

La réquisition indiquait expressément "cause : F.D. ,

O.D. ,

év. 140 CPS, PC Neuchâtel".

C. Le

juge d'instruction a exécuté l'enquête préalable sollicitée

par le

ministère public. Il a notamment entendu F.D.

et O.D. et procédé

à une

perquisition dans les locaux de l'institut.

Il s'est également adressé à M. , vice-président de l'Institut

X. ,

l'informant qu'il était chargé d'une enquête préliminaire en relation avec les activités de l'institut précisant que le but de cette enquête était en particulier de déterminer si F.D. , O.D.

n'avaient pas profité

indûment

des subventions accordées par les collectivités publiques

(D.595).

Ayant constaté que l'activité de l'Institut X. s'était réduite depuis 1993, il s'est adressé à l'Office cantonal du travail afin de connaître la période durant laquelle l'Institut X.

avait reçu des

indemnités

pour réduction de l'horaire de travail, ainsi que les montants

versés,

précisant qu'une enquête préliminaire était en cours au sujet des activités de l'institut (D.676). Il s'est aussi adressé aux autorités subventionnantes leur demandant des renseignements, exposant en bref les résultats de son enquête et leur demandant si elles savaient que l'Institut

X. bénéficiait d'indemnités de chômage

partiel et si, le cas

échéant,

la connaissance de ces faits a (ou aurait eu) une influence sur

les

décisions en ce qui concerne les subventions et la mise à disposition gratuite de locaux. Il les a aussi informées que F.D.

avait quitté la

présidence

de l'Institut X. avec effet au 30 juin

1994. Il a ajouté qu'il

avait

retrouvé un document démontrant que l'Institut X. avait apparemment mis à disposition de l'armée une salle de séminaire comme salle de travail pour les officiers de la brigade frontière II durant la période du 10 au

26 mars

1994 se demandant si l'indemnité correspondante avait été portée à la connaissance de la ville (D.701-702).

Le 24 mars 1995, le juge d'instruction a transmis au procureur

général

un volumineux dossier et l'a informé qu'il estimait qu'aucun abus de confiance n'était établi.

D. Le

14 juin 1995, le procureur général a écrit à l'Office fédéral de la culture que l'enquête préalable n'avait pas permis de mettre en évidence des infractions de nature pénale dans la gestion de l'institut. Le procureur général n'a toutefois pas statué quant au sort du dossier.

E. Le

14 juillet 1995, F.D. et O.D. ont déposé une plainte pour

violation

du secret de fonction au sens de l'article 320 CP, contre le

procureur

général, ainsi que contre le juge d'instruction chargé de

l'enquête. Les plaignants ont été invité à préciser en quoi consistait, dans le cas particulier, le secret visé par l'article 320 CP, ce qu'ils ont fait lors de leur comparution, le 20 novembre 1995, devant le procureur général extraordinaire désigné pour instruire leur plainte par ordonnance du Tribunal cantonal du 18 août 1995. Le procès-verbal établi à cette occasion permet de formuler comme suit les griefs des plaignants (D.8) :

Cas du procureur général

Le rapport de police ne contient pas

de secrets concernant per-

sonnellement MM. F.D. et O.D. . L'infraction consiste à avoir

:

a) transmis ledit rapport qui est en

soi secret ou dont l'exis-

tence est secrète, aux autorités

fédérales, cantonales et

communales;

b) mentionné dans la lettre du 10

janvier 1995 à l'adresse de

ces autorités qu'une enquête

préalable était en cours, ce qui

doit également être considéré

comme secret.

Cas du juge d'instruction

Les infractions sont réalisées à la

suite de l'envoi des lettres

expédiées le 22 février 1995 à

l'adresse de :

- M. (D.595) auquel il est révélé le but de l'enquête, qui

était secret, et le fait qu'il y

ait une enquête, ce qui est

également secret;

- l'Office du chômage (D.676) auquel

il est écrit que le juge

d'instruction enquêtait au sujet

des activités de l'Institut,

ce qui était faux;

- Autorités fédérales, cantonales et

communales (D.701-702), en

leur faisant un rapport sur son

activité qui était secrète et

n'avait pas à être dévoilée.

F. Par

la décision attaquée, le procureur général extraordinaire a

ordonné

le classement de la plainte. Il a considéré que l'enquête préalable selon l'article 7 CPP était à l'évidence justifiée et qu'elle avait permis de découvrir des anomalies dans la gestion de l'institut.

S'agissant des griefs faits au procureur général, le procureur

général

extraordinaire a, en bref, retenu que la communication du texte du rapport ne pouvait constituer une infraction à l'article 320 CP dans la mesure où les plaignants eux-mêmes admettent que le rapport de police ne contient aucun secret les concernant personnellement. Il a estimé qu'il était conforme à l'intérêt public d'aviser les autorités qui versaient des subventions annuelles à l'institut qu'une enquête préalable était ouverte pour s'assurer que ces montants servaient bien au but de l'association et que, ce faisant, le procureur général n'avait pas l'intention de trahir un secret. Au surplus, lorsque le ministère public s'adresse à un tiers pour obtenir des renseignements, il est évident qu'il procède à une enquête et qu'il ne trahit aucun secret en l'écrivant. Sur ce point, le procureur général extraordinaire a considéré que la plainte était téméraire.

S'agissant des griefs faits au juge d'instruction, le procureur

général

extraordinaire a estimé qu'il était téméraire de considérer des actes d'enquête d'un juge d'instruction comme des violations du secret de fonction. Il a considéré qu'il était justifié d'adresser un questionnaire à

M. et de solliciter des renseignements

de l'Office du chômage.

S'agissant

du contenu de la lettre du 22 février 1995 adressée aux autorités fédérales, cantonales et communales, le procureur général extraordinaire a retenu que les faits qui y étaient relatés ne constituaient pas des secrets dont les plaignants seraient les maîtres et à la diffusion desquels ils pourraient s'opposer. G.

F.D. et O.D. recourent contre cette décision concluant à

son

annulation

et à ce qu'il soit ordonné au procureur général extraordinaire d'ordonner le renvoi du Procureur et du juge d'instruction devant l'autorité de jugement compétente. En bref, ils font valoir qu'en raison de son contenu et de sa destination, un rapport de nature policière suggérant à un procureur l'ouverture d'une enquête et connu d'un cercle limité de personnes est couvert par le secret de fonction de l'article 320 CP, l'article 97 CPP rappelant expressément à la police judiciaire l'obligation de garder le secret selon les opérations auxquelles elle procède et sur les faits qui sont parvenus à sa connaissance dans l'exercice de sa fonction.

Ils allèguent, s'agissant du procureur général que le rapport de police contient, si ce n'est des accusations tout au moins de graves soupçons de malversation et des propositions d'enquêtes supplémentaires, de sorte qu'il est couvert par le secret de fonction et qu'il est irrelevant de déterminer si les plaignants seraient maîtres de ce secret. Par ailleurs, si l'intérêt public commande une enquête préalable destinée à contrôler l'utilisation de fonds publics, il n'est pas concevable qu'une publicité puisse être donnée à toute enquête de la police judiciaire qui pourrait concerner des personnes ayant de près ou de loin des rapports avec une collectivité publique. Ils font également valoir que le procureur général a agi avec conscience et volonté en informant les collectivités publiques de l'enquête préalable en cours et en leur transmettant le rapport de police. En conséquence, c'est arbitrairement que la décision retient qu'il n'a eu aucune intention de trahir un secret.

S'agissant du juge d'instruction, ils font valoir qu'il n'était

pas

nécessaire de donner des précisions sur l'enquête et son but à M.

pour

obtenir les informations nécessaires et que les faits dont il avait eu connaissance dans le cadre de l'enquête préliminaire étaient couverts par le secret de fonction au maintien duquel les recourants avaient intérêt.

H. Les

recourants demandent, en application de l'article 35 al.1

ch.3

CPP la récusation de tous les membres ordinaires de la Chambre d'accusation et la désignation par le Tribunal cantonal de trois juges extraordinaires qui doivent être recherchés en dehors du canton. Ils font en bref valoir que les personnes visées étant des magistrats de l'ordre judiciaire neuchâtelois, la sérénité nécessaire au traitement de cette affaire l'appelle.

I. Le

procureur général extraordinaire conclut au rejet de la de-

mande

de récusation ainsi qu'au rejet du recours.

Le procureur général visé par la plainte conclut à l'irrecevabilité de la demande de récusation, subsidiairement à son mal fondé, et au rejet du recours, considérant que l'acharnement des recourants qui, par ailleurs n'ont pas hésité à se servir des médias pour jeter le discrédit sur un magistrat qui n'a fait que son devoir, mérite une sanction de même que l'attitude de l'avocat qui a prêté la main à cette entreprise.

Le juge d'instruction visé conclut au rejet de la demande de

récusation

et au rejet du recours, à ce qu'il soit infligé une amende disciplinaire aux recourants et à leur mandataire en application de l'article

240 CPP

et à ce que le dossier soit transmis d'office au ministère public pour qu'il examine la question de l'exercice de l'action pénale contre F.D. , O.D.

et Me X. pour dénonciation

calomnieuse au sens de l'article

303 CP. En bref, le juge d'instruction fait valoir que, s'il a en quelque sorte révélé des "secrets" à des tiers, il ne l'a fait que dans le but d'accomplir des actes relevant de son devoir de fonction au sens de l'article

32 CP.

C O N S I D E R A N

T

1. Interjeté dans le délai légal de 3 jours dès la réception de la décision attaquée par les personnes ayant requis la poursuite, le recours est recevable (art.8, 233, 236 CPP).

2. Il

s'agit d'examiner en premier lieu la demande de récusation

des

recourants.

Aux termes de l'article 35 al.1 ch.3 CPP, les juges ne peuvent

exercer

leurs fonctions s'ils se trouvent avec l'une des parties en cause dans un rapport d'amitié étroite ou d'inimitié personnelle, d'obligation ou de dépendance particulière, ou s'il existe des circonstances de nature à leur donner l'apparence de partialité dans le procès.

Selon l'article 36 al.3 CPP, si la récusation est contestée

avant

l'ouverture des débats, la Chambre d'accusation statue au vu des pièces du dossier; elle peut inviter les intéressés à justifier les faits qu'ils allèguent.

En l'occurrence, la récusation est contestée avant l'ouverture

des

débats. C'est l'autorité chargée d'après le code de statuer sur les demandes de récusation qui est elle-même récusée. Le code de procédure pénale ne prévoit pas cette situation. En principe, l'autorité dont la récusation est requise ne peut statuer sur le sort de la requête. En l'espèce toutefois ce principe ne peut s'appliquer dans la mesure où l'ensemble de la magistrature de l'ordre judiciaire neuchâtelois est récusé, du moins implicitement, puisque les recourants demandent la désignation de juges extraordinaires choisis hors du canton. La Chambre d'accusation est dès lors amenée à statuer elle-même sur la demande de récusation.

La récusation d'un tribunal en corps ne peut intervenir sans

motifs

valables, le droit à un juge impartial se trouvant être en désaccord avec le droit au juge prévu originairement par la loi (art.58 Cst).

Elle

s'applique de façon plus restreinte que la récusation individuelle et doit rester l'exception. Le seul motif invoqué est la collégialité, ce qui ne suffit pas pour récuser tout un tribunal voire, comme c'est le cas en l'espèce, tous les juges régulièrement élus d'un canton (Jean-François Egli, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, RJN 1990, p.28 et les rérérences citées).

La demande de récusation doit ainsi être déclarée irrecevable.

3. Aux

termes de l'article 320 ch.1 CP, celui qui aura révélé un

secret

à lui confié en sa qualité de membre d'une autorité ou de fonctionnaire, ou dont il avait eu connaissance à raison de sa charge ou de son emploi, sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende.

Selon l'article 31a al.1 OJN, les magistrats sont tenus de gar-

der

secrets les faits qui doivent le rester en raison de leur nature dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leur fonction.

En l'occurrence, tant le procureur général qui a ordonné l'ouverture d'une enquête préalable que le juge d'instruction qui en était chargé devaient informer les personnes auxquelles ils demandaient des renseignements de cette circonstance, de même que du but de l'instruction, afin d'obtenir des réponses circonstanciées. Du reste, si un procureur et un juge d'instruction cherchent à obtenir des informations sur une personne ou un institut, il est inévitable que les personnes interrogées se demandent si une infraction a été commise. Il paraît préférable dans ces conditions qu'elles sachent qu'il s'agit d'une enquête préliminaire et non pas de l'exercice de l'action pénale.

Par ailleurs, ni le rapport de police communiqué par le procu-

reur

général aux collectivités qui subventionnaient l'Institut X. ni les courriers du juge d'instruction à ces mêmes collectivités, au vice-président et à l'Office du chômage ne concernent des faits secrets qui doivent le rester en raison de leur nature. On ne voit pas en quoi le fait que F.D. avait démissionné de sa fonction de président, que l'Institut

X. touchait des indemnités de

l'assurance-chômage et des

subventions

et qu'il avait mis des locaux à disposition de l'armée

seraient

des secrets.

Le procureur général aurait certes pu résumer le rapport de police au lieu de l'envoyer tel quel aux collectivités auxquelles il demandait des renseignements. Il aurait toutefois, pour expliquer sa démarche et obtenir les informations adéquates, dû en faire un résumé circonstancié et expliquer que ces faits étaient parvenus à sa connaissance par un rapport de police. C'est du reste souvent ainsi qu'il est saisi. Cette manière de procéder n'aurait procuré aucun avantage concret aux plaignants et causé un surcroît de travail inutile au ministère public.

Au surplus, la communication des soupçons

dirigés contre les

recourants

dans le cadre de la gestion de l'Institut X.

est dictée par un

devoir

de fonction au sens de l'article 32 CP tant en ce qui concerne le procureur général que le juge d'instruction. C'est seulement ainsi qu'ils pouvaient espérer obtenir des réponses leur permettant soit d'établir que les soupçons étaient fondés soit qu'ils ne l'étaient pas.

Enfin, on doit admettre que les collectivités accordant des subventions à l'Institut X. avaient un intérêt légitime à être informées de l'utilisation des fonds versés puisqu'il s'agit de deniers publics. Il en va de même de l'Office du chômage qui doit pouvoir contrôler si le versement d'indemnités est ou non justifié et les retirer si tel n'est pas le cas (ATF 114 IV 11; JT 1989 IV 55 cons.3b).

4. Il

résulte de ce qui précède que le recours, mal fondé, doit

être

rejeté.

Par contre, il n'y a pas lieu de considérer que les recourants

sont

téméraires. En effet, ils pouvaient penser que leur argumentation juridique n'était pas dépourvue de toute chance de succès.

Il n'y a pas lieu non plus de saisir d'office le ministère pu-

blic de

l'affaire pour qu'il examine si les recourants, voire leur mandataire, se sont rendus coupables de dénonciation calomnieuse. Si l'une des personnes visées par la plainte estime que tel est le cas, elle peut effectuer elle-même cette démarche.

Par ces motifs,

LA CHAMBRE D'ACCUSATION

1. Déclare la demande de récusation irrecevable. 2. Rejette le recours. 3. Statue sans frais.

Neuchâtel,

le 31 octobre 1996

AU NOM DE LA

CHAMBRE D'ACCUSATION

Le greffier La présidente