Terrace Expansion Denial Upheld as Reconsideration of Final Decision

A.Le 15 mai 2006, la direction de la police de la Ville de Neuchâtel a octroyé une autorisation d'utilisation du domaine public communal à bien plaire à A.________, tenancière de l'établissement (aaa) situé place B.________, pour l'exploitation d'une terrasse de 18,76 m2. Suite à un changement de tenancier, une autorisation similaire a été adressée le 21 décembre 2009 à Y.________, titulaire de la patente de l’établissement Z.________, exploité par la société en nom collectif, X.________ et Cie inscrite le 1er septembre 2009 au registre du commerce. Une nouvelle autorisation portant sur 32,50 m2 a été octroyée le 11 février 2011 à X.________.

Le 11 février 2016, les associés de la société en nom collectif se sont adressés au Service de sécurité urbaine de la Ville de Neuchâtel en manifestant leur souhait que la surface d'exploitation de la terrasse soit sensiblement augmentée, voire qu'elle soit triplée, les autres établissements situés sur la place B.________ exploitant tous des terrasses d'une surface d'au minimum 80 m2. Par décision du 18 mai 2016, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le conseil communal) a déclaré la demande irrecevable au motif qu'elle devait être considérée comme une demande de reconsidération sur laquelle il n'y avait pas lieu d'entrer en matière étant donné notamment que la loi et les faits n'avaient pas subi de modification depuis février 2011.

Saisi d'un recours de X.________ contre cette décision, le Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le département) l'a, par décision du 3 juillet 2018, rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Il a retenu que les décisions des 21 décembre 2009 et 11 février 2011 n'avaient pas été contestées par les exploitants concernés et qu'il n'était pas allégué que la loi aurait été modifiée ou que l'autorité de décision aurait commis une erreur. Par ailleurs, aucun fait nouveau ne pouvait justifier un réexamen de la décision, les mètres carrés à disposition des autres établissements publics pour leurs terrasses n'ayant pas augmenté depuis juillet 2010. Si l'intéressé estimait subir une inégalité de traitement par rapport à ses concurrents lors de la délivrance de l'autorisation en 2011, il lui appartenait de s'en prévaloir en recourant contre cette décision.

B.X.________ interjette recours contre la décision du département devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et au renvoi de la cause au conseil communal pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens. Il estime que les autorisations de 2009 et 2011 ne sauraient être considérées comme des décisions étant donné notamment qu'elles n'indiquaient pas les voies de droit pour les contester. Il allègue par ailleurs avoir déposé une nouvelle demande s'écartant des précédentes autorisations, si bien que le conseil communal aurait dû entrer en matière et déterminer si les conditions légales pour agrandir la terrasse de son établissement étaient réalisées, notamment en examinant si le respect de l'égalité de traitement, respectivement l'égalité entre concurrents, était donné ou si l'intéressé faisait l'objet de restrictions illégales à sa liberté économique. Traiter sa demande comme une demande de reconsidération empêcherait selon lui tout établissement public de solliciter des modifications dans l'aménagement et la surface disponible à moins de faits nouveaux ou de changements législatifs, ce qui apparaît contraire à la liberté économique entre concurrents. A titre subsidiaire, il estime qu'il existe des faits nouveaux intervenus depuis l'autorisation de concession délivrée le 11 février 2011.

C.Le département conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, sans formuler d'observations. Quant au conseil communal, il se borne à indiquer n'avoir pas d'observations à formuler.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.Il n'est pas contesté en l'occurrence que l'usage accru du domaine public est soumis à autorisation délivrée par le conseil communal pour le domaine public communal (art. 2 al. 2 et 9 al. 1 de la loi sur l'utilisation du domaine public [LUDP] du 25.03.1996). Le règlement de police de la Ville de Neuchâtel du 17 janvier 2000 prévoit quant à lui que l'utilisation temporaire de la voie publique pour des installations telles que terrasses est soumise à autorisation qui sera délivrée sur présentation des plans nécessaires (art. 7 al. 1).

a) Est litigieuse en l'occurrence la question de savoir si la requête du recourant du 11 février 2016 visant à augmenter la surface de sa terrasse devait être examinée comme une nouvelle demande ou une demande de reconsidération de la décision précédente du 11 février 2011.

La Cour de droit public (arrêt non publié du 08.01.2015 [CDP.2014.143]) a estimé que la requête d'un restaurateur visant à augmenter la surface de sa terrasse sur la Place B.________, soit à obtenir la modification de l'autorisation en cours, devait être considérée comme une demande de réexamen au sens de l'article 6 LPJA si les autorisations précédentes n'avaient pas suscité d'objection.

b) Le recourant ne saurait se prévaloir maintenant du fait que la décision du 11 février 2011 ne contenait ni le terme décision (art. 4 al. 1 let. a LPJA) ni les voies de recours (art. 4 let. c LPJA). En effet, une décision qui ne comprend pas ces mentions n'est pas nécessairement nulle s'il y a lieu d'admettre, en vertu du principe de la bonne foi, que l'administré pouvait en comprendre le sens et la portée et par conséquent manifester son désaccord éventuel dans un délai raisonnable. Ainsi, un destinataire de décision doit s'informer des moyens de l'attaquer et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile. Il a été jugé abusif de contester près d'une année après l'avoir reçue une décision qui n'indique pas les voies de recours, alors que le contenu et la portée de l'acte ne pouvaient pas échapper à l'intéressé (RJN 1986, p. 116, 1992, p. 224). Or, en l'espèce, le recourant n'a jamais manifesté aucun désaccord suite à l'autorisation d'utilisation du 11 février 2011 si bien qu'il est contraire au principe de la bonne foi d'alléguer maintenant que cette dernière ne pouvait être attaquée faute d'avoir comporté les mentions précitées.

c) Selon l'article 6 al. 1 LPJA, l'autorité qui a pris la décision peut la reconsidérer ou la réviser, d'office ou sur requête, lorsque des faits nouveaux se sont produits ou ont été découverts (let. a), des circonstances scientifiques ont été modifiées (let. b), la loi a été changée (let. c), ou une erreur dont la correction revêt une importance appréciable a été commise par l'administration (let. d). Indépendamment de la formulation de cette disposition, les principes déduits naguère de l'article 4 aCst. féd., actuellement de l'article 29 al. 1 Cst. féd., exigent, selon la jurisprudence, qu'une autorité se saisisse d'une demande de réexamen si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, ou si le recourant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision et dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. En principe, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la demande de reconsidération ou de révision lorsque l'une des conditions prévues par l'article 6 al. 1 LPJA est remplie. Si l'autorité arrive à la conclusion que tel n'est pas le cas, elle doit rendre une décision d'irrecevabilité, contre laquelle l'administré peut recourir en alléguant que l'autorité a nié à tort que les conditions requises pour statuer n'étaient pas remplies. Si l'autorité entre en matière, instruit la demande et rend une nouvelle décision au fond, celle-ci peut faire l'objet d'un recours pour des motifs de fond. Enfin, si l'autorité se borne à confirmer sa première décision, sans complément d'instruction ni adjonction de motifs, sa prise de position doit être assimilée à une décision de refus d'entrer en matière (RJN 2007, p. 229 cons. 3, p. 231 et les références citées). Les demandes de réexamen ne sauraient, toutefois, servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives entrées en force de chose jugée (ATF 137 II 177 cons. 2.1).

d) A titre de fait nouveau, le recourant fait valoir l'agrandissement de la surface des terrasses situées sur la Place B.________ en mentionnant que tout porte à croire que plusieurs tenanciers ne faisaient pas usage de l'entier de la place mise à leur disposition. Or, on ne saurait considérer qu'il s'agit là d'un fait nouveau à prendre en considération. En effet, l'autorité communale doit se prononcer en fonction des surfaces octroyées par les autorisations d'utilisation du domaine public. Or, il ressort du dossier que depuis 2011, aucune autorisation n'a fait l'objet de modification. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la réquisition du recourant visant à obtenir les dossiers du Service de la consommation et des affaires vétérinaires, le dossier communal permettant de constater l'absence de faits nouveaux. Par ailleurs, l'arbitraire invoqué dans le découpage et la répartition des terrasses n'est pas un fait nouveau, pas plus que la pose et l'agencement d'humidificateurs et ventilateurs durant la saison estivale, la présence de ces derniers n'étant pas déterminante pour procéder à une répartition des surfaces à disposition.

Dès lors, à défaut d'éléments propres à contraindre l'autorité communale à réexaminer le cas, sa décision ne pouvait qu'être confirmée et le rejet du recours par le département s'imposait. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner plus avant les autres motifs du département, pas davantage que l'argumentation du recourant devant la Cour de céans.

Ce qui précède ne dispense pas la collectivité publique de revoir régulièrement ses critères d'attribution (cf. à cet égard RJN 1997, p. 195).

3.Mal fondé, le recours doit être rejeté aux frais de son auteur (art. 47 al. 1 LPJA). Vu l'issue du litige, il n'est pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs, la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant les frais et débours par 880 francs, montant compensé par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 20 novembre 2018