Transparency Law Access to Private Real Estate Negotiation Information in Administrative File

A.Le 6 mars 2009, une société en formation (ci-après : la société) a déposé une demande de permis de construire un immeuble d'habitation de 11 appartements en PPE et d'un garage collectif souterrain sur une partie de la parcelle [n°…] du cadastre de La Chaux-de-Fonds. A., notamment, a formé opposition à ce projet. Le 12 novembre 2009, la société a adressé un courrier à la commune de La Chaux-de-Fonds, par lequel elle a déclaré retirer la demande de permis de construire. Le courrier abordait également des questions en relation avec la négociation du contrat de vente immobilière portant sur cette partie de parcelle entre la société et la commune. Suite au retrait de la demande, la commune a considéré que les oppositions étaient devenues sans objet et a classé la demande de permis de construire par ordonnance du 24 novembre 2009.

Par courrier du 27 novembre 2009, A. a demandé une copie du courrier du

12 novembre 2009. La commune y a donné suite le 4 décembre suivant, en caviardant les passages portant sur la négociation de la vente immobilière. A. a souhaité obtenir une copie non censurée. Sollicitée par la commune, la société, auteur du courrier litigieux, n'a pas consenti à cette demande, de sorte que la commune de La Chaux-de-Fonds a rendu une décision, le 15 janvier 2010, aux termes de laquelle elle a rejeté la demande de A. d'accéder à l'intégralité du courrier du 12 novembre 2009. En substance, elle a fait valoir que les parties caviardées de ce document portaient sur des négociations d'une vente immobilière impliquant la commune, d'une part, la société, promettant-acheteur, et un tiers, d'autre part, que ces informations étaient ainsi étrangères à la procédure du permis de construire, et que leur divulgation était susceptible de compromettre ou rendre plus difficile la vente immobilière.

Le 15 février 2010, A. a saisi le préposé cantonal à la gestion de l'information d'un recours contre ce prononcé, dont il a demandé l'annulation. Il a conclu à ce que l'on ordonne à l'autorité de lui transmettre l'intégralité du document litigieux, le tout sous suite de frais et dépens.

Le 19 octobre 2010, le préposé cantonal à la gestion de l'information a rendu une décision dont le dispositif est le suivant :

" Le préposé cantonal à la gestion de l'information décide de :

1. Annuler la décision du 15 janvier 2010 rendue par le Conseil communal de la ville de La Chaux-de-Fonds.

2. Limiter l'accès du requérant à la lettre du 12 novembre 2009, adressée par la société à la requise, aux passages dont il a déjà pris connaissance suite au courrier qui lui a été adressé le 4 décembre 2009.

3. Ordonner à la requise de transmettre au requérant l'intégralité du contenu de la lettre du 12 novembre 2009 de la société sitôt qu'elle aura obtenu la conformation que les négociations immobilières ayant justifié la limitation de l'accès auront cessé.

4. Statuer sans frais."

Selon les considérants de la décision, le préposé a retenu que les informations qui n'ont pas été divulguées à A. portaient sur la négociation d'un contrat de ventre immobilière entre la société et la commune de La Chaux-de-Fonds, que la vente d'un bien immobilier par une commune n'était pas liée à l'accomplissement d'une tâche publique et que, dès lors, ces informations n'entraient pas dans la catégorie des documents officiels, au sens de l'article 21 LTAE, et que l'intéressé ne pouvait pas se prévaloir de cette disposition pour en obtenir l'accès, ce d'autant qu'un intérêt privé d'une personne concernée par le contenu du document primait en l'occurrence.

Par courrier du 1er novembre 2010, A., en se référant à la décision du préposé, a demandé à la commune de lui remettre la version intégrale du courrier du 12 novembre 2009.

B.Par acte du 25 novembre 2010, la commune de La Chaux-de-Fonds a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre ce prononcé, dont elle demande l'annulation, sous suite de frais. Elle soutient qu'à la lecture des considérants de la décision, le préposé ne pouvait que rejeter la requête de A..

C.Dans ses observations, le préposé confirme en tout point la motivation de sa décision, mais reconnaît que le dispositif est en contradiction avec les considérants. Il précise que la requête aurait purement et simplement due être rejetée.

D.Dans ses observations, A. conclut au rejet du recours. Il fait valoir que le préposé aurait dû ordonner la transmission de l'intégralité du courrier sans condition.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

Dès le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art.47, 83 OJN).

2.En l'occurrence, les parties ne font pas la même lecture de la décision attaquée. Cela est certainement dû à l'incohérence de ce prononcé, dont le dispositif est en contradiction avec les motifs, comme l'a d'ailleurs reconnu le préposé. Dans ses observations, celui-ci a à cet égard confirmé en tous points la motivation de la décision, admis le caractère erroné du dispositif de la décision et conclu que la requête aurait purement et simplement dû être rejetée.

Pour les motifs qui suivent, cette conclusion emporte l'adhésion de la Cour de céans.

3.a) En vertu de l'article 18 Cst. NE, toute personne a le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. La loi règle ce droit à l'information. Donnant suite à ce mandat, le législateur neuchâtelois a adopté, le 28 juin 2006, la loi sur la transparence des activités étatiques (LTAE, RSN 150.50), qui est entrée en vigueur le 1er octobre 2007. Sous réserve des dispositions spéciales d'autres lois qui déclarent secrètes certaines informations ou qui les déclarent accessibles à des conditions dérogeant à la LTAE, toute personne a le droit d'accéder aux documents officiels dans la mesure prévue par celle-là (art. 20 al. 1 et 4 LTAE). Sont considérés comme documents officiels toutes les informations détenues par une autorité et relatives à l'accomplissement d'une tâche publique, quel qu'en soit le support (art. 21 al. 1 LTAE). Sont notamment des documents officiels, les rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondance, directives, prises de position, préavis ou décisions (al. 2). Ne sont pas des documents officiels, les documents qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration, qui sont destinés à l'usage personnel ou qui font l'objet d'une commercialisation (al. 3). Sous réserve de dispositions spéciales contraires, l'accès aux documents officiels comprend la consultation sur place et cas échéant l'obtention de copies (art. 22 al. 1 LTAE). L'autorité peut aussi donner oralement des renseignements sur le contenu d'un document officiel si la requérante ou le requérant s'en satisfait (al. 2). L'usage des copies des documents officiels obtenues de l'autorité est soumis à la législation fédérale relative à la propriété intellectuelle (al. 3).

b) L'accès à un document officiel est refusé lorsqu'un intérêt prépondérant public ou privé l'exige (art. 23 al. 1 LTAE). Un intérêt public prépondérant est notamment reconnu lorsque l'accès au document peut : mettre en danger la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique (art. 23 al. 2 let. a LTAE), compromettre la politique extérieure de l'autorité (let. b), entraver l'exécution de mesures concrètes d'une autorité (let. c), affaiblir la position de négociation d'une autorité (let. d), influencer le processus décisionnel d'une autorité (let. e). Un intérêt privé prépondérant est notamment reconnu lorsque : le document officiel contient des données personnelles et que sa communication n'est pas autorisée par la législation relative à la protection des données, à moins que la communication ne soit justifiée par un intérêt public prépondérant (art. 23 al. 3 let. a LTAE), l'accès révèle des secrets professionnels, de fabrication ou d'affaires (let. b), l'accès divulgue des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui a garanti le secret (let. c). L'accès à un document peut être refusé lorsqu'il exige un travail manifestement disproportionné de l'autorité (art. 23 al. 4 LTAE).

c) L'article 29 al. 2 Cst. garantit notamment à toute personne le droit de consulter un dossier la concernant directement (ATF 118 Ib 277 cons. 4a, p. 281; [113 Ia 1](http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_113_Ia_1) cons. 4a, p. 4, 257 cons. 4a, p. 261; cf. aussi ZBl 98/1997, p. 567 cons. 6a; ZBl 93/1992, p. 362 cons. 3; SJ 1996, p. 293 cons. 3a). Ce droit peut être exercé non seulement au cours d'une procédure pendante, mais également de manière indépendante, par exemple pour consulter un dossier clôturé. Dans ce dernier cas, le requérant doit cependant rendre vraisemblable un intérêt digne de protection, tel celui, par exemple, d'obtenir la révision d'une décision le concernant. Ce droit n'est en outre pas absolu et peut être limité pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un particulier, voire même dans l'intérêt du requérant lui-même (ATF 122 I 153 cons. 6a, p. 161 et les arrêts cités). Il doit en outre s'exercer sur les pièces et documents pertinents, c'est-à-dire sur ceux qui se trouvent en rapport immédiat avec l'objet du litige et dont la connaissance est nécessaire à sa liquidation (ATF 122 V 157 cons. 1d, p. 162).

En procédure administrative neuchâteloise, le droit de consulter le dossier est prévu aux articles 22 et 23 LPJA. Ces dispositions n'accordent toutefois pas un droit plus étendu que la disposition constitutionnelle.

4.a) En l'occurrence, il est constant que le document litigieux a été produit dans le cadre d'une procédure administrative en matière d'aménagement du territoire (permis de construire), à laquelle a participé A.. Comme l'ont relevé la recourante et le préposé, le courrier contient toutefois des informations de deux natures : l'une a trait à cette procédure, en tant que la société, auteur du projet de construction, a retiré sa demande de permis de construire, et l'autre porte sur la négociation du contrat de vente immobilière entre la recourante et cette société. Il s'agit ici de déterminer dans quelle mesure A., opposant dans la procédure du permis de construire, peut avoir accès à l'information relative à la vente immobilière.

Comme l'a exposé le préposé de manière convaincante dans sa décision, à laquelle il est renvoyé, la vente d'un bien immobilier par une commune, propriétaire du bien-fonds, ressortit au droit privé. Cette activité n'est donc pas liée à l'accomplissement d'une tâche publique. C'est dès lors à juste titre que le préposé a dénié la qualité de document officiel au courrier du 12 novembre 2009, en tant qu'il porte sur la vente immobilière, même si les informations relatives à la vente figurent dans une lettre versée dans le dossier d'aménagement de territoire.

Il s'ensuit que A. ne peut pas se prévaloir d'un droit d'accès à cette partie du document en vertu de la LTAE. Il n'est donc pas utile d'examiner si cet accès peut être refusé en raison d'un intérêt prépondérant public ou privé (art. 23 LTAE).

b) A. ne peut rien tirer non plus des articles 22 et 23 LPJA, auxquels il se réfère dans ses observations.

En l'espèce, l'ordonnance de classement de la commune n'a pas été contestée et est dès lors entrée en force de chose décidée. Il faut donc considérer que la procédure administrative était clôturée lors du dépôt de la requête auprès du préposé, le 15 février 2010. Ce point n'est toutefois pas décisif. Le droit de consulter le dossier ne peut en effet s'exercer, au sens des articles 29 al. 2 Cst et 22 ss LPJA, que sur les pièces et documents pertinents, c'est-à-dire sur ceux qui se trouvent en rapport immédiat avec l'objet du litige et dont la connaissance est nécessaire à sa liquidation (ou à la révision de la décision en cas de procédure clôturée). Tel n'est pas le cas des informations relatives à la vente immobilière figurant dans le courrier litigieux, lesquelles portent sur des questions de nature privée. A. n'a d'ailleurs jamais prétendu que ces informations étaient indispensables pour trancher le litige relatif au permis de construire, ce d'autant que cette procédure a pris fin par une simple ordonnance de classement, suite au retrait de la demande d'octroi du permis de construire.

5.Il suit de ce qui précède que le dispositif de la décision du préposé est erroné et doit être corrigé, ce qui conduit à l'admission du recours. La Cour de céans ayant la possibilité de statuer sur le fond du litige (art. 44 al. 2 LPJA), il convient de réformer ladite décision, en ce sens que la requête de A. est rejetée et la décision de la commune de la Chaux-de-Fonds du 15 janvier 2010 confirmée.

Il est statué sans frais et sans dépens (art. 48 LPJA a contrario).

Par ces motifs, la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Réforme les chiffres 1 à 4 du dispositif de la décision du préposé du

19 octobre 2010 dans le sens des considérants.

3. Statue sans frais et sans dépens.

Neuchâtel, le 3 février 2012