Challenge to Public Procurement Price Evaluation Method Upheld

Rechtsprechung Luzern

Instanz: · Verwaltungsgericht

Abteilung: · Abgaberechtliche Abteilung

Rechtsgebiet: · Öffentliches Beschaffungswesen

Entscheiddatum: · 18.01.2005

Fallnummer: · V 04 394_1

LGVE:

Leitsatz: · § 5 Abs. 2 öBG. Allgemeine Würdigung der Preisbewertungsmethode nach der Formel "tiefstes Angebot : Angebot der Anbieterin x Gewichtungsfaktor". Die Anwendung dieser Methode erweist sich im konkreten Fall, mit Blick auf den der Vergabebehörde diesbezüglich zustehenden weiten Ermessensspielraum, als sachgerecht.

Rechtskraft: · Diese Entscheidung ist rechtskräftig.

Entscheid: · Aus den Erwägungen: 6.- a) Die Beschwerdeführerin hält ferner den angewandten Bewertungsparameter beim Kriterium "Angebotspreis" für gesetzeswidrig. Nach Massgabe der Ausschreibungsunterlagen hätte der Preis mit 70 % und die übrigen Kriterien mit 30 % gewichtet werden sollen. Indem die Vergabebehörde eine prozentuale Preisabstufung vorgenommen habe, ohne eine Bandbreite festzulegen, habe sie die im Voraus bekannt gegebenen Gewichtungen ins Gegenteil verkehrt. Es handle sich um eine sachfremde Bepunktung, die in Anwendung des umgekehrten Dreisatzes zu unhaltbaren Ergebnissen führe. Bei der angewandten Methode erhalte im vorliegenden Fall selbst der preislich letztrangierte Anbieter (mit einem rund Fr. 255'000.-- oder 35 % teureren Angebot) noch 52 % Punkte von möglichen 70 % Punkten. Um dies zu vermeiden, müsse auf eine vernünftige Preisspanne zwischen tiefstem und höchstem Angebot abgestellt werden.

b) Die Beschwerdegegnerinnen bewerteten die Angebotspreise nach der Formel "Tiefstes Angebot dividiert durch Angebot der Anbieterin multipliziert mit dem Gewichtungsfaktor". Es handelt sich hierbei um eine im Kanton Luzern gebräuchliche und vom Gericht als sachgerecht bezeichnete Methode der Preisbewertung (Urteil Sch. AG vom 3.12.2001 [V 01 254]). Die Bewertungsmethode hat allerdings den Nachteil, dass das wirkliche Gewicht des Preiskriteriums beim Zuschlag geschwächt wird und die Differenz zwischen den Angebotspreisen, auf Punkte oder Prozente umgerechnet, eingeebnet wird. Das teuerste Angebot erhält so im Vergleich zum billigsten immer noch eine beachtliche Punktzahl (BGE 129 I 313 ff. Erw. 9.2 mit Hinweisen = Pra 2004 Nr. 64; vgl. auch VG-Urteil Zürich vom 21.4.2004, in: ZBl 7/2004 S. 382). Es ist daher in der Tat fraglich, ob bei Anwendung dieser Methode der Bedeutung der Kriterien in jedem einzelnen Fall ausreichend Rechnung getragen wird (Urteil H. AG vom 27.7.2004 Erw. 5 [V 04 172]).

c) Im vorliegenden Fall beruft sich die Beschwerdeführerin vor allem auf das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich, das verschiedene Preisbewertungsmethoden prüfte und zum Schluss gelangte, bei der Bewertung sei auf eine "realistischerweise zu erwartende" Preisspanne abzustellen. In diesem Fall wird eine Bandbreite der Angebotspreise von der Vergabestelle festgelegt, die von den tatsächlich offerierten Preisen unabhängig ist. Das tiefste Angebot erhält die maximale Punktzahl, während ein Angebot, das zu einem im Voraus bestimmten Prozentsatz darüber liegt, mit wenigen oder gar keinen Punkten bewertet wird. Diese Methode hat zur Folge, dass die Bewertung in Punkten oder Prozenten zwischen dem billigsten Angebot und allen übrigen Angeboten deutlicher hervortritt und die Bewertungsdifferenz grösser ausfällt.

Es lässt sich nicht bestreiten, dass die "Zürcher Methode" zu einem angemessenen Ergebnis bei der Bewertung des Preiskriteriums führen kann. Diese von der Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Fall als besser beurteilte Methode hat namentlich einen Vorteil für jene Anbieterin, die das billigste Angebot einreicht. Ob dabei aber das Beurteilungsergebnis im Gesamten sachgerecht bleibt, ist damit nicht entschieden. Auf die primäre Gewichtung der Kriterien hat diese Methode keinen Einfluss; sondern nur auf die Unterschiede der Bewerber innerhalb der gleichen Beurteilungskategorie, hier des Preises. So wie die Anwendung einer Preisspanne die Anbieterin mit dem tiefsten Preis gegenüber ihren Konkurrenten bevorteilt, so kann umgekehrt das Unternehmen, das im absoluten Preisvergleich auf einen hinteren Rang fällt, bei Anwendung der "Zürcher Methode" benachteiligt werden, indem z.B. ein sehr kleiner Preisunterschied mit einem höheren Punkteabzug bewertet wird, als dies bei der im Kanton Luzern gebräuchlichen Methode der Fall ist. Mit gleichem Recht könnte sich in einer solchen Konstellation die preislich zweitrangierte Anbieterin darüber beklagen, dass sie die geringe Differenz bei den Angebotspreisen trotz besserer Qualifikation bei den weichen Zuschlagskriterien nicht mehr aufzuholen in der Lage ist. Auch hängt die Festlegung der Bandbreite von der in Frage stehenden Beschaffung ab. Das Verwaltungsgericht Zürich führt im erwähnten Entscheid dazu aus, bei einfachen Bauarbeiten sei in der Regel mit einer geringeren Preisspanne zu rechnen als bei technisch anspruchsvollen Konstruktionen bzw. Dienstleistungen. Ferner sei das Modell bei Preisen, die im Wesentlichen nach dem Zeitaufwand offeriert werden, nur beschränkt anwendbar (VG-Urteil Zürich vom 21.4.2004 Erw. 2.6). Demgemäss stellt sich die Frage nach dem Umfang, innerhalb dessen Preisangebote bewertet und benotet werden sollen, immer wieder anders. Dass eine nachträgliche Festlegung einer solchen Preisspanne (nach Offertöffnung) einer Vergabebehörde Möglichkeiten der Manipulation eröffnet, liegt auf der Hand. Wird andererseits die Bandbreite (z.B. 40 %) im Voraus in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gemacht, so können daraus auch erfahrene Anbieterinnen Folgerungen bei der Ausarbeitung ihres Angebotes ziehen. Die Preisbewertungsmethode gestützt auf eine bestimmte Bandbreite wirft somit weitere Fragen auf, die in jedem Fall besonders geprüft werden müssten.

d) Der Vergabeinstanz steht bei der Bewertung und Einstufung der verschiedenen Angebote ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu, innerhalb dessen sie objektiv und für alle Beteiligten nachvollziehbar die Angebote prüfen und bewerten muss. In dieses Beurteilungsermessen hat das Gericht - ausser bei eigentlichen Rechtsfehlern (vgl. § 30 öBG) - nicht einzugreifen (Urteil Sch. vom 28.9.2000 [V 00 1]; LGVE 1999 II Nr. 13; Galli/Lehmann/Rechsteiner, a.a.O., N 467 und 475; BRK vom 9.8.1998, in: BR 4/1998 S. 125 Anm. zu Nrn. 332 und 333). Unter diesen Ermessensbereich gehört zwangsläufig auch die Festlegung einer Beurteilungsmatrix oder eines Bewertungsschemas. Es besteht eine Vielzahl von Möglichkeiten zur punktemässigen Bewertung der offerierten Preise. Das Bundesgericht stellt ausdrücklich fest, dass die konkrete Ausgestaltung einer Preiskurve in das weite Ermessen der Vergabebehörde fällt (BG-Urteil 2P.111/2003 vom 21.1.2004 Erw. 3.3). Im Urteil 129 I 313 Erw. 9.2 hatte zwar das Bundesgericht die gebräuchliche Formel des Dreisatzes im konkreten Fall für nicht anwendbar erklärt. Indessen lag jenem Fall eine Gewichtung des Preises von lediglich 20 % zugrunde, wogegen im hier angefochtenen Fall der Preis mit 70 % gewichtet wurde. Im genannten Urteil vom 21. Januar 2004 wird ausdrücklich auf das publizierte Urteil Bezug genommen. Das Bundesgericht erklärt hierbei, dass es die Formel gemäss "Guide romand" (bei jener handelt es sich um die Dreisatz-Methode) zwar kritisch beleuchtet, jedoch die Methode für sich allein als zulässig erachtet habe. Erst in Kumulation mit der äusserst schwachen Gewichtung des Preises von 20 % habe sich das Bewertungsergebnis als inakzeptabel erwiesen.

Wie bereits erwähnt, hat die Vergabebehörde im vorliegenden Fall den Preis mit 70 % gewichtet. Von daher kann die Streitsache mit dem in BGE 129 I 313 ff. beurteilten Fall nicht verglichen werden. Der bereinigte Angebotspreis der Beschwerdeführerin beläuft sich auf Fr. 762'843.--, während jener des berücksichtigten Unternehmens Fr. 810'504.-- beträgt. Dies ergibt eine Preisdifferenz von 6,2 %. Entsprechend dem Gewichtungsfaktor wurden der Beschwerdeführerin das Maximum, nämlich 70 von 100 möglichen Prozentpunkten zugeteilt, während das Angebot der A AG mit 66 Prozentpunkten bewertet wurde. Diese Bewertung und die daraus folgende Differenz von 4 Prozentpunkten ist vor dem Hintergrund des Ermessensspielraumes der Vergabebehörde sachgerecht. Daran ändert nichts, dass auch eine steilere Preiskurve (mit grösseren Punkteunterschieden) ebenso angemessen und aus Sicht der Beschwerdeführerin zweckmässiger wäre. Immerhin gilt es im vorliegenden Fall zu beachten, dass die erste Hälfte der Preisangebote sich in einem Rahmen von lediglich 14 % bewegt, sich somit die flache Punktezuteilung auch innerhalb relativ geringfügiger Preisdifferenzen bewegt. Zu berücksichtigen ist auch das absolute Gewichtungsverhältnis zwischen dem harten Zuschlagskriterium des Preises und den weichen Zuschlagskriterien, das vorliegend 70 zu 30 beträgt. Mit der im Kanton Luzern praxisgemäss verwendeten Dreisatz-Methode wird gerade auch im vorliegenden Fall sichergestellt, dass die weichen Kriterien, namentlich das mit 20 % gewichtete Terminprogramm samt Vorgehensvorschlag, ihre Bedeutung bei relativ geringen Preisdifferenzen nicht einbüssen. Auch von daher kann die Bewertung des Preises durch die Vergabebehörde nicht beanstandet werden.

e) Eine für alle Beteiligten in jeder Hinsicht "richtige" Bewertung der Angebote gibt es nicht. Gerade beim Kriterium des Preises ist es nicht möglich, Ermessen mathematisch exakt zu erfassen. Daher sind denn auch einfache Preisformeln komplizierten Preiskurven vorzuziehen. Je komplizierter ein Bewertungsmodell ist, desto schwieriger ist es auch für die Beteiligten, seine Auswirkungen auf die eigenen Offerten zu durchschauen (Denzler, Bewertung der Angebotspreise, in: Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 21). Somit ist eine strenge Trennung zwischen abstraktem System und konkreter Bewertung kaum zu bewerkstelligen. Dies ist jedoch hinzunehmen und die Bewertung der Angebote kann solange nicht beanstandet werden, als sich aus den Akten keine Anhaltspunkte für ein manipulatives Vorgehen ergeben. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Vergabebehörde hat der Bewertung - wie erwähnt - jene Preisformel zugrunde gelegt, die im Kanton Luzern häufig verwendet wird. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, die Preisbewertungsmethode sei einzig im Hinblick auf die nach Bereinigung der Offerten neue Preissituation angewandt worden. Auch aus diesem Grund erweist sich die Kritik an der Beurteilung des Preises als unbegründet. Somit wird die Vergabebehörde auch im Rahmen der erforderlichen neuen Bewertung der Preise von dem von ihr verwendeten Bewertungsschema ausgehen dürfen. Im vorliegenden Fall ist es sogar sachlich geboten, die aufgrund dieses Urteils von den Unternehmen neu einzureichenden Preisangebote nach dem gleichen Punktezuteilungsschema zu bewerten, um das Verfahren für alle Beteiligten transparent abschliessen zu können.