Constitutional Challenge to Temporary Language Option in Secondary School Entrance Exams

V 09 2 und 3

1. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL

vom 25. Januar 2011

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Teilrevision Verordnung über das Aufnahmeverfahren an

den Mittelschulen

1. Mit Urteil U 09 3 vom 5. Mai 2009 i.S. … c. EKUD entschied das

Verwaltungsgericht, dass es offenkundig gegen das Rechtsgleichheitsgebot

verstosse, wenn von Kandidaten und Kandidatinnen deutscher Muttersprache

für die Aufnahme ins Untergymnasium nur die Absolvierung einer Prüfung in

den Fächern Deutsch und Mathematik verlangt werde, Prüflinge italienischer

oder romanischer Zunge aber zusätzlich zur Muttersprache noch eine Klausur

in Deutsch, also einer Fremdsprache ablegen mussten. In der Folge nahm die

Regierung am 12. Mai 2009 eine Teilrevision der Verordnung über das

Aufnahmeverfahren an den Mittelschulen (AufnahmeVO) vor. In Art. 18 Abs.

1 Ziff. 1 AufnahmeVO wurde neu vorgesehen, dass die schriftliche

Aufnahmeprüfung für die erste Gymnasialklasse die bei der

Prüfungsanmeldung bezeichnete Erstsprache und Mathematik/matematica

umfasse. Diese Teilrevision wurde auf den 15. Mai 2009 in Kraft gesetzt und

galt bereits für die Eintrittsprüfungen vom Juni 2009.

2. Dagegen erhoben am 12. Juni 2009 … (geb. 2004) und … (geb. 2008),

vertreten jeweils durch ihre Eltern Verfassungsbeschwerde an das

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene Teilrevision der

AufnahmeVO sei als verfassungs- und sprachgesetzwidrig aufzuheben. Am

17. Juni 2009 folgte die praktisch identische Verfassungsbeschwerde von …,

geb. 1997, mit dem gleichen Antrag, sowie dem Gesuch, die beiden Verfahren

miteinander zu vereinigen. … wohne in …, Gemeinde …; diese Gemeinde

führe eine romanische Primarschule. … wohne in … … führe eine

zweisprachige Schule gemäss Art. 21 SpG. In einer romanischen

Primarschule werde der gesamte Unterricht in romanischer Sprache geleistet,

wobei ab der vierten Klasse der Deutschunterricht einsetze. In der

zweisprachigen Schule in … werde ab der ersten Primarklasse sowohl

Deutsch wie Romanisch unterrichtet und auch die anderen Fächer immersiv

in beiden Sprachen absolviert. … wohne in …. Diese Gemeinde führe

zusammen mit den Nachbargemeinden … und … eine romanische

Primarschule. Neu sei vorgesehen, dass schriftlich „in der bei der

Prüfungsanmeldung bezeichneten Erstsprache“ geprüft werde (nebst

Mathematik/matematica). Mithin könnten Prüflinge unabhängig davon, wo

und in welchem Typ Primarschule sie die ersten sechs Volksschuljahre

absolviert hätten, individuell und subjektiv entscheiden, welche Erstsprache –

Deutsch, Romanisch, Italienisch – besser gefalle und in welcher sie somit

geprüft werden wollten. Diese individuelle Wahlmöglichkeit bezüglich

Erstsprache widerspreche der Bundesverfassung (BV), der

Kantonsverfassung (KV) wie auch dem Sprachengesetz (SpG). Art. 70 Abs.

2 BV besage, dass die Kantone auf die herkömmliche sprachliche

Zusammensetzung der Gebiete achteten und auf die angestammten

sprachlichen Minderheiten Rücksicht nähmen. = moderates Territorialprinzip.

Es sei somit die Aufgabe des Kantons, die Gebote der Sprachenfreiheit und

des Sprachgebietesschutzes miteinander zu harmonisieren und in einen

sinnvollen Ausgleich zu bringen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 KV hätten der Kanton

und die Gemeinden die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und

Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache zu ergreifen.

Kreise und Gemeinden bestimmten die Schulsprachen (Art. 3 Abs. 3 KV).

Dabei müssten sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung

achten und auf die angestammten sprachlichen Minderheiten Rücksicht

nehmen. Art. 18 ff. SpG enthielten weitere verpflichtende Bestimmungen

betreffend Schulsprache. In einsprachigen Gemeinden habe der Unterricht in

der Erstsprache in der Amtssprache der Gemeinde, im Fall … also in

Romanisch stattzufinden (Art. 19 Abs. 1 SpG). In mehrsprachigen Gemeinden

erfolge der Unterricht in der Erstsprache in der angestammten Sprache (Art.

20 Abs. 1 SpG). In einer zweisprachigen Volksschule (z.B. …) werde der

Unterricht zweisprachig auf der Grundlage eines besonderen Konzeptes

geführt. Das im Jahre 2006 erlassene Sprachengesetz samt Verordnung habe

zu einer wesentlichen Stärkung des Romanischen und des Italienischen

geführt. Art. 18 ff. SpG habe für den Schulbereich nichts anderes als das

Sprachgebietsprinzip realisiert. Die angefochtene Bestimmung, wonach der

einzelne Prüfling selber die Erstsprache für das Examen ins Gymnasium

wählen könne, widerspreche diesen Territorialvorgaben von BV und KV. Das

moderate Sprachgebietsprinzip stelle ein wichtiges Instrument für den Schutz

bedrohter Sprachen dar und müsse auch für die Eintrittsprüfung ins

Gymnasium gelten. Die Vorschriften von Art. 19/20 SpG würden wenig Sinn

machen, wenn der Kanton verbindliche Vorgaben betreffend Unterricht in der

Erstsprache mache, anderseits aber die Zulassungsbedingungen zur

Sekundarstufe I und II so regle, dass jeder nach eigenem Befinden wählen

könne, in welcher Sprache er als Erstsprache geprüft werden wolle. Das hätte

dann schnell einmal zur Folge, dass sich die Lehrerschaft auf der

Primarschulstufe nicht mehr für den romanischen Unterricht engagierten, was

wiederum der Verpflichtung des Kantons widerspräche, Romanisch zu

erhalten und zu fördern. Massgeblich für die Aufnahme in eine Mittelschule

sollten die Fähigkeiten und Qualifikationen sein, die auf der Primarschulstufe

erworben worden seien. Das Optionsrecht der Prüflinge widerspreche den

Garantien von KV und SpG zugunsten der beiden Minderheitssprachen

Romanisch und Italienisch. Auch in anderen mehrsprachigen Kantonen kenne

man kein solches Optionsrecht. Die Regelung der Sprachen an den Bündner

Mittelschulen und von daher auch jene betreffend Ausnahmeprüfungen in

dieselbe stellten wichtige Normen dar im Sinne von Art. 31 und 89 Abs. 3 KV.

Mindestens die Grundsätze betreffend die Sprachen in den Lehrgängen der

Kantonsschule und der anerkannten Mittelschulen sowie die allgemeinen

Voraussetzungen des Übertritts gehörten nach neuem Bündner

Verfassungsverständnis in das Gesetz über die Mittelschulen, nicht zuletzt,

weil Aufnahmeprüfungen auch Grundrechtseingriffe bildeten. Art. 31 Abs. 1

KV verlange, dass alle wichtigen Bestimmungen in Gesetzesform zu erlassen

seien. Nun habe das EKUD kürzlich entschieden, dass gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Kantone zwar nicht befugt seien,

einen Numerus Clausus für das Untergymnasium ohne Grundlage in einem

formellen Gesetz zu erlassen, hingegen Regelungen betreffend das

Prüfungswesen schon (Urteil Bundesgericht 2P.304/2005 vom 14.3.2006

resp. BGE 121 I 22). Die beiden Urteile seien aber nicht einschlägig.

Abgesehen davon werde vorliegend die Rechtsmeinung vertreten, dass

Sprachbarrieren bzw. sprachliche Diskriminierungen, wie in der

angefochtenen AusnahmeVO geregelt, im Ergebnis wie ein indirekter

Numerus Clausus wirkten und folglich die gleichen rechtlichen

Schlussfolgerungen zu ziehen seien. Entgegen der Meinung des EKUD gehe

es hier auch nicht bloss um Details und technische Aspekte der Prüfungen

vielmehr gehe es hier um wichtige Systemprobleme beim Übertritt ins

Gymnasium. Die Einräumung eines Wahlrechtes bezüglich Sprachprüfung sei

ebenso eine Grundsatzfrage wie jene, ob Schülerinnen und Schüler, die sich

für die Aufnahme ins Gymnasium bewerben, eine Prüfung in einer

Fremdsprache absolvieren müssten oder nicht (vgl. Urteil U 09 3). Gemäss

Art. 36 Abs. 1 BV bedürften Einschränkungen von Grundrechten einer

gesetzlichen Grundlage. Ebenso verlange das Art. 31 Abs. 2 Ziff. 1 KV.

Aufnahmeprüfungen beträfen eindeutig die persönliche Freiheit im Sinne der

persönlichen geistigen Entfaltung junger Menschen. Tangiert werde auch die

Meinungs- und Informationsfreiheit nach Art. 16 BV, das

Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV. Bei Aufnahmeprüfungen gehe

es auch um die Verwirklichung der Chancengleichheit, die Art. 2 Abs. 3 BV

sogar als Staatszweck bezeichne. Grundrechtlich werde die

Chancengleichheit besonders über den Grundrechtsverwirklichungsauftrag

von Art. 35 BV umgesetzt. Für immigrierte Kinder und Jugendliche sei dies

längst anerkannt. Die beiden Minderheitensprachen Romanisch und

Italienisch würden aber nicht entsprechend geachtet. Schliesslich sei noch die

Kinderrechtskonvention (Art. 29 Abs. 1 lit. c BV) zu erwähnen, welche

verlange, dass die Bildung die Sprache und Kultur des Kindes berücksichtigen

müsse. Aus alledem ergebe sich, dass es sich bei Normen betr.

Aufnahmeprüfungen um wichtige Bestimmungen im Sinne von Art. 31 Abs. 1

KV handle, welche in ein formelles Gesetz gehörten.

3. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung, auf die Beschwerde V 09

2 nicht einzutreten; ev. sei sie abzuweisen. Die Beschwerde V 09 3 sei

abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Bereits die am 2.

September 2008 erlassene neue AufnahmeVO habe die nun beanstandete

Wahlmöglichkeit vorgesehen. Gemäss Art. 6 Abs. 2 hätten Innehabende der

elterlichen Sorge gemeinsam mit den Schülerinnen und Schülern bei der

Anmeldung zur Prüfung eine der Kantonssprachen als ihre Erstsprache

bezeichnen müssen. Diese Vorschrift sei damals nicht angefochten worden,

so dass es sich frage, ob das Beschwerderecht heute nicht verwirkt sei. Das

Verwaltungsgericht werde diese Frage beurteilen müssen. Bei der jetzigen

Regelung handle es sich um eine Übergangslösung. Es sei nämlich

vorgesehen, ab 2012 Schülerinnen und Schüler im Rahmen der

Aufnahmeprüfung für die Zulassung in die erste Gymnasialklasse in zwei

Kantonssprachen zu prüfen. Was die Anzahl Prüfungsabsolventinnen und

Absolventen in den vergangenen drei Jahren betreffe, hätten im Jahre 2007

insgesamt 437 Schüler/innen die Prüfung in die erste Gymnasialklasse

absolviert, davon 73 mit Erstsprache Romanisch, im Jahre 2008 seien es 408

Schüler/innen gewesen, wovon 62 mit Erstsprache Romanisch und im Jahre

2009 461 Schüler/innen, wovon 59 mit Erstsprache Romanisch. Ursprünglich

hätten sich im Jahre 2009 88 Kandidaten/innen mit Romanisch als

Erstsprache Romanisch angemeldet, 30 Schüler/innen hätten dann aber

einen Wechsel der Erstsprache auf Deutsch vorgenommen. 16 dieser

Schüler/innen hätten aus zweisprachigen Schulen aus dem Engadin

gestammt. Die Beschwerdeführenden seien im Oktober 2004 (…) bzw. im

April 2008 (…) geboren. Angesicht der Tatsache, dass die angefochtene

Regelung lediglich eine Übergangslösung sei, sei das Kriterium „Berührtsein

in absehbarer Zeit“ nicht erfüllt. Die Regierung habe Prof. …, Ordinarius für

Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich mit einem

Rechtsgutachten zur Frage beauftragt, ob die angefochtene Teilrevision der

AufnahmeVO Art. 70 Abs. 2 BV, Art. 3 Abs. 2 KV sowie Art. 18 ff. SpG

widerspreche. Das Rechtsgutachten vom September 2009 sei zum klaren

Schluss gelangt, dass die besagte Teilrevision der AufnahmeVO aus heutiger

Sicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar sei. Weder Art. 70 Abs. 2 BV

noch Art. 3 Abs. 2 KV noch Art. 18 ff. SpG seien verletzt. Es werde auf die

Ausführungen im Gutachten verwiesen. Es werde weiter die Auffassung

vertreten, die Regelung der Sprachen an den Bündner Mittelschulen und von

daher auch jene betreffend Aufnahmeprüfungen in dieselben stellten wichtige

Normen im Sinne von Art. 31 und 89 Abs. 3 KV dar. Mindestens die

Grundsätze betreffend die Sprachen in den Lehrgängen der Kantonsschule

und der anerkannten Mittelschulen sowie die allgemeinen Voraussetzungen

des Übertritts gehörten in das Gesetz über die Mittelschulen. Art. 31 Abs. 1

KV besage, dass alle wichtigen Bestimmungen durch den Grossen Rat in der

Form des Gesetzes zu erlassen seien. Der Begriff der „wichtigen

Bestimmungen“ sei unbestimmt. Im Einzelfall müsse der Grosse Rat darüber

entscheiden, ob eine vorgesehene Regelung wichtig oder weniger wichtig sei.

Immerhin leiste Art. 31 Abs. 2 KV eine gewisse Hilfe, indem der Begriff durch

eine nicht abschliessende Liste von Beispielen konkretisiert und

veranschaulicht werde. Zudem hätten Lehre und Rechtsprechung gewisse

Kriterien entwickelt. Für die Wichtigkeit einer Bestimmung sprächen etwa eine

hohe Intensität des Eingriffs, eine grosse Anzahl Betroffener, das Abweichen

von den grundlegenden Regelungen und Zuständigkeiten, eine grosse

finanzielle Tragweise oder eine geringe Akzeptanz bei den Betroffenen. Auch

die Eignung des Regelungsorgans dürfe bei der Beurteilung der Wichtigkeit

berücksichtigt werden. Anlässlich der Teilrevision des Mittelschulgesetzes im

April 2008 habe auch der Art. 6 Abs. 2 Gegenstand gebildet. In der

Detailberatung habe Grossrätin … zu diesem Artikel ausgeführt, dass keine

verbindlichen Bestimmungen bezüglich Aufnahmeprüfungen in der

Mittelschule im Gesetz verankert seien. Kommissionspräsident … habe dem

entgegnet, dass es nicht am Grossen Rat liege, operativ in die

Regierungsgeschäfte einzugreifen. Es sei nicht nötig, dass der Grosse Rat

selber festschreibe, wie das Verfahren der Prüfungen abzulaufen habe. Durch

die Annahme dieses Art. 6 Abs. 2 sei der Grosse Rat dieser Auffassung

gefolgt. Bei der Verteilung der Rechtssetzungsbefugnisse spielten auch

„praktische“ Gesichtspunkte eine Rolle, namentlich die Eignung des

Regelungsorgans und das Bedürfnis nach Änderbarkeit und Flexibilität der

Normierung. Nach neuerer Lehre sei die Eignung zur sachgerechten

Regelung nicht bloss eines der Kriterien für die Zuweisung der

Regelungsbefugnisse, sondern der übergeordnete Aspekt für die richtige

Verteilung. Vorliegend sei es so, dass die in der AufnahmeVO getroffene

Regelung rasch an veränderte Verhältnisse angepasst werden könne. Das

entspreche einem nicht zu unterschätzenden Bedürfnis. Seit 1999 sei diese

VO mehrfach revidiert worden. Auch die vorliegende Teilrevision bestätige die

Richtigkeit der Regelung in Verordnungsform. Die Teilrevision greife nicht

stark in die Rechtsstellung der Adressaten ein. Es seien auch nur wenige

Personen von der Revision betroffen. Ungerechtfertigt sei der Einwand der

Beschwerdeführer, dass es sich hier um schwerwiegende Eingriffe in die

Grundrechte handle, weshalb gemäss Art. 36 Abs. 1 BV und Art. 31 Abs. 2

Ziff. 1 KV für diesen Eingriff eine gesetzliche Grundlage nötig sei. Die

Grundrechte der Prüflinge würden durch das Wahlrecht in keiner Weise

geschmälert, vielmehr erweitert. Im Weiteren sei nicht erkennbar, inwieweit

Art. 10 Abs. 2 BV durch das umstrittene Wahlrecht bei der Sprachprüfung

verletzt sein solle. Das Gleiche gelte für Art. 13 BV (Schutz der Privatsphäre),

Art. 16 BV (Meinungs- und Informationsfreiheit) und Art. 8 Abs. 2 BV

(Diskriminierungsverbot). Aber selbst wenn man annehmen würde, es liege

hier eine – nicht schwerwiegende - Grundrechtsbeschränkung vor, wäre

vorliegend dem Erfordernis der Gesetzesform Genüge getan; denn Art. 31

Abs. 2 Ziff. 1 KV schreibe lediglich vor, dass auf Gesetzesstufe Zweck und

Umfang von Grundrechtsbeschränkungen zu regeln seien. Im einschlägigen

Art. 6 Abs. 2 des Mittelschulgesetzes sei ausdrücklich das einheitliche

Aufnahmeverfahren statuiert. Das Gesetz schreibe somit für den Eintritt in

eine Bündner Mittelschule ein einheitliches Aufnahmeverfahren vor. In Abs. 2

heisse es dann, dass die Regierung Bestimmungen zur Ausbildungsqualität

erlasse. Im Urteil 2P.304/2005 vom 14. März 2006 habe das Bundesgericht

die Rechtsauffassung der Regierung im Übrigen bestätigt. Es heisse dort,

dass es in der schweizerischen Rechtspraxis üblich sei, dass die

bildungsmässigen Voraussetzungen und die in Prüfungen nachzuweisenden

Fähigkeiten für die Aufnahme in eine höhere Schulstufe aufgrund relativ offen

formulierter gesetzlicher Vorgaben durch nachgeordnete

Rechtsetzungsorgane festgelegt und konkretisiert würden.

4. Die Beschwerdeführer verzichteten in der Folge auf eine eigentliche Replik

und reichten an deren Stelle am 15. Dezember 2009 ein Gutachten von Prof.

… vom 11. Dezember 2009 ein. In einem ergänzenden Schreiben vom 7.

Januar 2010 wies der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer auf eine

Stellungnahme des Lehrers Thomas Beer vom 26. Dezember 2009 hin, in der

festgehalten sei, dass im Schuljahr 2006/07 für den Übertritt ins Gymnasium

67% der Sekundarstufe romanisch als Niveaufach gewählt hätten, im Jahr

2007/08 sogar 82%. Im Jahr 2008/09 nur noch 55% und im letzten Jahr

2009/10 28%.

5. Die Regierung hielt in ihrer Duplik an ihren Anträgen fest. Die beiden

Verfassungsbeschwerden seien getrennt zu behandeln. Prof. … habe in

einem Ergänzungsgutachten vom Februar 2010 zum Gutachten Prof. …

Stellung bezogen. Danach enthielten die einschlägigen Bestimmungen der

Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen und des

Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler

Minderheiten keine durchsetzbaren individuellen Rechte oder kollektiven

Rechte von sprachlichen Minderheiten. Weder die Charta noch das

Rahmenübereinkommen schlössen eine Wahlmöglichkeit betr. der

Prüfungssprache beim Übertritt an das Gymnasium ausdrücklich aus. Zudem

sei ein Verstoss gegen den Grundsatz eines „entschlossenen Vorgehens“ aus

heutiger Sicht zu verneinen. Die Teilrevision der AufnahmeVO stelle keine

Massnahme dar, welche darauf ausgerichtet sei, die Erhaltung oder

Entwicklung des Rätoromanischen zu gefährden. Sie bedeute auch keine

Verschlechterung der Rahmenbedingungen für den Erhalt der Sprache und

sei mit den einschlägigen verfassungs- und völkerrechtlichen Erhaltungs- und

Förderungsvorgaben vereinbar. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass es

sich bei den hier erörterten verfassungs- und völkerrechtlichen Vorgaben im

Wesentlichen um Normen handle, die nach heutigem Stand der Dinge als

nicht-justiziabel einzustufen seien. Die nachträgliche Eingabe der

Beschwerdeführer sei nicht zu beachten, zumal sie verspätet eingereicht

worden sei. Sollte diese Eingabe trotzdem beachtet werden, sei zu

berücksichtigen, dass in der Modell C-Schule des Schulgemeindeverbandes

… und Umgebung Schülerinnen und Schüler der dem Verband angehörenden

romanischen Gemeinden wählen könnten, ob für sie Deutsch oder Romanisch

als relevantes Fach für einen Schultypen-Wechsel zähle. Der

Schulgemeindeverband … und Umgebung habe um diese Lösung

nachgesucht, um auf der Oberstufe die Stellung des Faches Romanisch zu

stärken. Diesem Gesuch sei dann vom zuständigen Schul- und

Kindergarteninspektorat im Sinne einer Ausnahmebewilligung stattgegeben

worden und das Modell sei auch mit Erfolg umgesetzt worden. Ein direkter

Zusammenhang mit dem beanstandeten Wahlrecht der Prüfungssprache sei

nicht erkennbar. Die von Thomas Beer angeführten Zahlen erweckten den

Eindruck, als ob der Rückgang bei der Wahl von Romanisch als Niveaufach

auf den Entscheid der Regierung, die AufnahmeVO zu ändern,

zurückzuführen sei. Vielmehr sei es so, dass der Schulgemeindeverband …

und Umgebung für Schülerinnen und Schüler aus den romanischsprachigen

Gemeinden gerade die Wahlmöglichkeit des Niveaufaches beantragt habe,

um die Stellung des Romanischen zu stärken. Den Angaben von Thomas

Beer seien zudem keine Antworten zu entnehmen zur Frage der

Beweggründen der Jugendlichen. Einen direkten Zusammenhang zu

konstruieren zwischen dem Entscheid der Regierung, welcher vor acht

Monaten gefällt worden sei, und dem Rückgang der gewählten Niveaufächer,

mute mehr als sonderbar an. Die im ergänzenden Schreiben vom 7. Januar

2010 aufgeführten Prozentzahlen seien kritisch zu hinterfragen. Aufgrund der

demografischen Entwicklung nähmen die Schülerzahlen im Kanton laufend

ab. Von dieser Veränderung sei die Region Surselva besonders stark

betroffen, so dass die angeführten Prozentzahlen auf einer kleinen

Grundgesamtheit basierten. Es werde nun nicht gesagt, auf welcher

Grundgesamtheit die angegebenen Prozentzahlen basierten. Der Kanton

Graubünden habe verschiedene Massnahmen getroffen zur Förderung der

rätoromanischen Kantonssprache an den Bündner Mittelschulen. Auf Antrag

des Kantons Graubünden habe der Bundesrat in der Verordnung über die

Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen (MAR) in Art. 13

vorgesehen, dass im Kanton GR die rätoromanische Sprache zusammen mit

der Unterrichtssprache als Erstsprache bezeichnet werden könne. Zudem sei

die zweisprachige Maturität rumantsch/tudestg nach den Vorgaben der

Schweizerischen Maturitätskommission SMK auf- und ausgebaut worden. Die

entsprechende Regelung werde an der Bündner Kantonsschule, am

Hochalpinen Institut Ftan sowie an der Academia Engiadina umgesetzt. Im

Schuljahr 2009/2010 hätten insgesamt 1'149 Schülerinnen und Schüler an der

Kantonsschule das Untergymnasium und das Gymnasium besucht, davon 87

Schülerinnen und Schüler die zweisprachige Ausbildung rumantsch/tudetsg.

Das seien 7.6% der Schülerschaft der Kantonsschule. Interessant sei auch,

dass an der Kantonsschule zu Beginn des Schuljahres 2009/2010 von 207

Drittklässlern deren 20 Romanisch als Erstsprache gewählt hätten, was einem

Anteil von 9.7% entspreche. Als weitere Massnahme seien mit der Einführung

des MAR (Schuljahr 2002/2003) für alle Bündner Schülerinnen und Schüler

zwei Kantonssprachen obligatorische Unterrichtsfächer. Vorher sei

Französisch erste Fremdsprache gewesen. Abschliessend sei darauf

hinzuweisen, dass es sich bei der angefochtenen Teilrevision der

AufnahmeVO um eine befristete Übergangslösung handle. Die Regierung

habe von Anfang an zum Ausdruck gebracht, dass ab dem Jahr 2012 beim

Übertritt von der 6. Primarklasse in die 1. Klasse des Untergymnasiums beim

Aufnahmeverfahren für alle Bündner Schülerinnen und Schüler zwei

Kantonssprachen berücksichtigt würden.

6. In der Triplik führten die Beschwerdeführer aus, es sei ein ergänzendes

Gutachten von Prof. … (11. April 2010) eingeholt worden. Darin komme der

Gutachter zusammenfassend zum Schluss, dass die Beurteilung der

Erhaltungs- und Förderungsverpflichtung des Rätoromanischen nicht auf der

Grundlage einer Gesamtbetrachtung der Sprachenpolitik im Mittelschulwesen

erfolgen dürfe, sondern es sei eine Beurteilung des konkreten Einzelfalles

nötig. Die Abwägung zwischen Sprachenfreiheit einerseits und

Sprachgebietsprinzip (Territorialprinzip) anderseits mache es aus

verfassungsrechtlicher und völkerrechtlicher Optik notwendig, in einem

Gebiet mit bedrohter Sprache dem Sprachgebietsprinzip den Vorrang zu

geben. Es brauche einen systematischen Schutz der Minderheitssprache. Die

Aufnahmeverordnung komme mit der Wahlfreiheit der Prüfungssprache vom

konsequenten Weg des Sprachgebietsprinzip ab und stelle vorgeblich die

persönliche Sprachenfreiheit ins Zentrum. Damit stehe sie in einem

Wertungswiderspruch zum übergeordneten Sprachenschutzrecht des

Kantons, des Bundes und des Völkerrechts. Die angefochtene

Aufnahmeverordnung habe zwar nicht zum Zweck, die rätoromanische

Sprache zu gefährden, sie sei aber geeignet, die Anstrengungen in der

Primarschule zum Erhalt der Sprache zu unterlaufen, auch wenn sich dies im

jetzigen Zeitpunkt noch nicht beweisen lasse. Prof. … teile die Auffassung,

dass die angefochtene Aufnahmeverordnung eine zentrale Rechtsfrage

betreffe, welche gemäss Art. 31 Abs. 2 KV dem Kriterium der Wichtigkeit

entsprechend der Form des formellen Gesetzes bedürfe. Man habe sich

bemüht, vom EKUD die Zahlen betr. Anmeldung für die Prüfungen zum

Schuljahr 2010/11 zu erhalten. Man habe diese Zahlen jedoch nicht bekannt

gegeben. Dabei sei mindestens informell bekannt, dass die neue

Zulassungsverordnung offensichtlich sofort auf die Prüflinge durchgeschlagen

habe und zwar mit dem Ergebnis, dass eine Abkehr von der Prüfung in der

Erstsprache Romanisch hin zur Prüfung in der Erstsprache Deutsch gerade

auch für Schüler aus dem romanischen Sprachgebiet zu verzeichnen sei.

Damit wäre aber die Grundthese der Beschwerdeführer belegt, dass die

angefochtene Regelung nachhaltigen Schaden für den Erhalt und die

Förderung der rätoromanischen Sprache zeitige. Was die behauptete

Befristung der getroffenen Regelung betreffe, komme diese in der Verordnung

nicht zum Ausdruck.

7. In der Quadruplik wurde nichts Neues ausgeführt.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird,

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Da die Verfahren V 09 2 und 3 den gleichen Streitgegenstand betreffen und

die gleichen Rechtsbegehren gestellt wurden, sind sie gestützt auf Art 6 VRG

zu vereinigen. Daran ändert sich entgegen der Ansicht der Regierung nichts

dadurch, dass sich die Frage der Beschwerdelegitimation bei beiden

Verfassungsbeschwerden etwas unterschiedlich stellt, kann doch auch diese

Frage in einem Urteil behandelt werden.

2. a) Zur Anfechtung einer Verfügung ist nach Art. 50 des Gesetzes über die

Verwaltungsrechtspflege (VRG) befugt, wer durch sie berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.

Erforderlich ist dabei ein besonderes Interesse, das sich aus einer nahen und

beachtenswerten Beziehung des Beschwerdeführers zum Streitgegenstand

ergibt. Der Beschwerdeführer muss durch die unrichtige Rechtsanwendung

somit in höherem Masse betroffen sein als jedermann. Eine Beeinträchtigung

der subjektiven Rechtsstellung ist nicht vorausgesetzt. Jedes eigene, aktuelle

Rechtsschutzinteresse vermag die Legitimation zu begründen. Das

Rechtsschutzinteresse besteht danach im praktischen Nutzen, den die

erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde, oder,

anders gesagt, in der Abwendung eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen

oder anders gearteten Nachteiles, den die angefochtene Anordnung für den

Beschwerdeführer zur Folge hätte. Das Interesse des Beschwerdeführers

kann also auch bloss tatsächlicher Natur sein, doch muss es auf jeden Fall

schutzwürdig sein, d.h. im Beschwerdeverfahren berücksichtigt zu werden

verdienen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die rechtliche oder

tatsächliche Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des

Beschwerdeverfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann. Mit diesen

Anforderungen soll die "Popularbeschwerde" ausgeschlossen werden (statt

vieler VGU R 10 41). Nicht prinzipiell anders ist die Beschwerdeberechtigung

bei der Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 57 ff. VRG geregelt. Geht es

dabei um eine abstrakte Normenkontrolle wie vorliegend, kommt einfach die

zeitliche Komponente dazu, dass der Beschwerdeführer durch die

Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen

schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte (Art. 58 Abs. 1 VRG).

b) Die in der angefochtenen Bestimmung vorgesehene freie Wahl der

Prüfungssprache ermöglicht es den Schülerinnen und Schülern u.a. die

Prüfung in derjenigen Sprache abzulegen, in der sie sich am sichersten

fühlen. Damit handelt es sich eigentlich nicht um eine

Grundrechtseinschränkung. Vielmehr führt die Regelung zu einer

individuellen Erweiterung der Sprachfreiheit. Es ist daher kaum ersichtlich,

dass die Beschwerdeführer in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen

berührt sein könnten. Immerhin ist mit Prof. … zu fragen, ob damit nicht auch

eine Bevorzugung von gewissen Schulkindern einhergeht. Nur Kinder mit

einem anderssprachlichen Hintergrund in einer der drei Kantonssprachen

profitieren von dieser Regelung. Kinder aus Familien mit einem anderen

Sprachhintergrund, wie portugiesisch oder serbokroatisch, können hingegen

nur die Wahl zwischen den drei Kantonssprachen treffen. Faktisch profitieren

vermutlich vor allem Kinder aus deutschsprachigen Familien, die in einer

romanischen Gemeinde aufwachsen, von der Wahlmöglichkeit. Die

Bevorzugung einer bestimmten Bevölkerungsgruppe stünde aber im

Widerspruch zum Grundsatz der Charta, der besagt, dass jede

ungerechtfertigte Bevorzugung, welche den Gebrauch des Rätoromanischen

oder des Italienischen betrifft und darauf ausgerichtet ist, die Erhaltung oder

Entwicklung des Rätoromanischen und des Italienischen zu beeinträchtigen

oder zu gefährden, zu beseitigen ist (vgl. Art. 7 Abs. 2). Die Vermutung, dass

Kinder aus deutschsprachigen Familien durch die Regelung ungerechtfertigt

bevorzugt werden, - so Prof. … weiter - lässt sich allerdings im Rahmen dieses

Gutachtens in der Realität nicht untersuchen und ist deshalb nicht erhärtet

(vgl. S.15 der Überlegungen). Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich nicht

ganz ausschliessen, dass mit der angefochtenen Norm in Zukunft im Ergebnis

eine Ungleichbehandlung von Prüflingen mit unterschiedlicher Erstsprache

einhergeht, die letztlich zu einer Benachteiligung der Rätoromanen und der

Italienischsprachigen führen könnte. Das Gericht lässt daher die

Eintretensfragen grundsätzlich offen und behandelt die Beschwerden

materiell, da sie ohnehin abzuweisen sind.

3. Prof. … und Prof. … haben in ihren Gutachten bzw. Ergänzungsgutachten im

Detail zu den sich stellenden Rechtsfragen Stellung genommen. Es drängt

sich daher auf, die einzelnen Rechtsfragen anhand der Ausführungen der

beiden Gutachter zu erörtern.

4. a) Gemäss Art. 70 Abs. 2 BV bestimmen die Kantone ihre Amtssprachen. Um

das Einvernehmen zwischen den Sprachgemeinschaften zu wahren, achten

sie auf die herkömmliche sprachliche Zusammensetzung der Gebiete und

nehmen Rücksicht auf die angestammten sprachlichen Minderheiten.

Nachdem Prof. … diese Bestimmung in seinem Gutachten ausführlich

kommentiert hat, nimmt er zur Vereinbarkeit von Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1

AufnahmeVO Stellung und führt aus, diese Bestimmung bewege sich

innerhalb des abgesteckten bundesverfassungsrechtlichen Rahmens. Es sei

nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber mit der Teilrevision der

AufnahmeVO eine bewusste Verschiebung der Sprachgrenzen anstrebe oder

eine landessprachliche Minderheit unterdrücken wolle. Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1

AufnahmeVO behandle - im Unterschied zur ursprünglichen Fassung vom 2.

September 2008 - alle drei Sprachen des Kantons gleich. Die Bestimmung

erweitere (im Vergleich zur früheren Rechtslage) die Freiheit der

Prüfungskandidatinnen und -kandidaten, beinhalte indes keine aktive

Massnahme zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Sprache. Im

Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle - d.h. losgelöst von konkreten

Anwendungsfällen - sei es naturgemäss nicht möglich, die Zulässigkeit einer

Norm abschliessend zu beurteilen, da man noch nicht wisse, welche

Wirkungen die Norm im Einzelnen entfalten werde. In den

Verfassungsbeschwerden werde argumentiert, die Einführung der

Wahlmöglichkeit habe zur Folge, „dass sich Lehrerinnen und Lehrer auf

Primarschulstufe nicht mehr für den romanischen Unterricht“ engagierten und

dass die Minderheitensprachen auf dieser Schulstufe „disqualifiziert“ würden.

Aus heutiger Sicht - und diese sei für die vorliegende verfassungsrechtliche

Beurteilung massgebend - handle es sich um unbewiesene Annahmen bzw.

Befürchtungen, die zudem unterstellten, dass die Lehrerinnen und Lehrer

bzw. die betreffenden Gemeinden den Verpflichtungen nicht nachkämen, die

sich aus der Schul- und Sprachengesetzgebung ergäben (vgl. insb. Art. 19

SpG; siehe auch Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV). Wie sich die mit der Teilrevision

beschlossene Neuerung in der Praxis auswirken werde, lasse sich

naturgemäss nicht genau abschätzen. Es sei denkbar, dass in erster Linie

Schülerinnen und Schüler, die eine romanisch- oder italienischsprachige

Schule besuchten, von der Option Gebrauch machten, die Prüfung in

deutscher Sprache abzulegen. In welchem Ausmass dies geschehen werde,

lasse sich nicht exakt vorhersagen. Umgekehrt biete die Teilrevision jenen

romanisch- oder italienischsprachigen Schülerinnen oder Schüler, die

während der Volksschulzeit in eine Gemeinde mit Schulsprache Deutsch

umziehen, die Möglichkeit, die Aufnahmeprüfung in ihrer Muttersprache

abzulegen, was ihre Chancen, den gymnasialen Bildungsweg einzuschlagen,

verbessern könne. Die Regelung komme insofern gerade auch den

Angehörigen der kantonalen Minderheitensprachen entgegen, nehme mithin

im Sinne von Art. 70 Abs. 2 BV „Rücksicht auf die angestammten sprachlichen

Minderheiten“. Bei der Beurteilung im Lichte von Art. 70 Abs. 2 BV sei zu

berücksichtigen, dass die Teilrevision vom 12. Mai 2009 lediglich den Übertritt

in die 1. Gymnasialklasse zum Gegenstand habe und insgesamt nur ein

gewisser Prozentsatz eines Jahrgangs den Schritt in die gymnasiale

Ausbildung ins Auge fasse. Weiter müsse bei der Beurteilung aus

bundesverfassungsrechtlicher Sicht in Rechnung gestellt werden, dass die

getroffene Regelung als Sofortmassnahme und Übergangslösung gedacht

sei. Selbst wenn es zu einem relativen Rückgang der Prüfungen in

rätoromanischer und/oder italienischer Sprache kommen sollte, bedeute dies

nicht zwangsläufig schon, dass von einem Verstoss gegen Art. 70 Abs. 2 BV

gesprochen werden müsse. Die herkömmliche sprachliche

Zusammensetzung der Gebiete werde durch die mit der Teilrevision

eingeführte Regelung nicht angetastet, denn es seien weiterhin die

Gemeinden, welche (in den Grenzen des kantonalen Rechts) die Amts- und

die Schulsprache festlegten bzw. in einem demokratischen

Entscheidungsverfahren über einen allfälligen Sprachwechsel befänden (Art.

24 SpG). Immerhin könne nicht von vornherein kategorisch ausgeschlossen

werden, dass es im Falle einer längerdauernden Anwendung der neuen

Regelung und bei einem allfälligen signifikanten Rückgang der Anzahl

romanisch- bzw. italienischsprachigen Übertrittsprüfungen zu Problemen mit

den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 70 Abs. 2 Satz 2

BV kommen könnte. Dieser Punkt sei heute nicht erreicht. Man werde aber

von den zuständigen kantonalen Instanzen (Regierung als Verordnungsgeber

bzw. EKUD als in der Sache zuständiges Departement) verlangen können -

und angesichts von Art. 70 Abs. 2 BV wohl auch verlangen müssen -‚ dass

sie die Entwicklung beobachten und gegebenenfalls die erforderlichen

Massnahmen ergreifen, um einer Beeinträchtigung der

bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben zuvorzukommen. Das Gericht kann

sich dieser differenzierten Betrachtungsweise von Prof. … vorbehaltlos

anschliessen.

b) Daran ändern auch die Überlegungen von Prof. … in seinem Gutachten

nichts. Im vorliegenden Fall gehe es vorrangig um die Forderung einer

bedrohten Sprachminderheit und nicht so sehr um das Territorialitätsprinzip.

Doch zu diesem sei festzuhalten, dass die BV ein “moderates

Territorialitätsprinzip“ vertrete, womit gemeint sei, dass andere

sprachenpolitische Massnahmen zugunsten anderer Landessprachen oder

zugunsten der Minderheitensprachen das Sprachengebiet überschreiten

könnten. Wenn man nun im vorliegenden Fall vom

bundesverfassungsrechtlichen Verständnis des Grundschulunterrichts

ausgehe, so könnte man sehr wohl argumentieren, dass der Kanton

Graubünden seine sprachenpolitischen Pflichten auf der Gymnasialstufe

bisher nicht erfülle. Denn immerhin lägen die Mittelschulen in Samedan, Zuoz

und Ftan sowie in Disentis/Muster im "herkömmlichen (romanischen)

Sprachgebiet". Anders sei die Situation für die Mittelschulen in Schiers und

Davos sowie für die Kantonsschule in Chur, die allerdings als Mittelschule des

gesamten Kantons angesehen werde. Das Territorialitätsprinzip würde somit

nicht nur rechtfertigen, sondern sogar fordern, dass vier Bündner

Mittelschulen mindestens für die Sekundarstufe I, rätoromanische Lehrgänge

anböten. Die Charta verlange, dass der Staat die nötigen finanziellen und

personellen Mittel zur Verfügung stelle und auch für die Ausbildung

entsprechender Lehrkräfte sorge. Entscheidend sei aber der Auftrag zur

Erhaltung und Förderung der Minderheitensprachen nach Art. 70 Abs. 5 BV

sowie Art 3 Abs. 2 KV. Dabei ist zu beachten, dass dieser Auftrag nicht zuletzt

schon aus dem bundesverfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen

Diskriminierungsverbot fliesse. Dieses enthalte eben nicht nur

Abwehrpflichten, sondern Schutz- und Förderpflichten. Es sei unter dem

Diskriminierungsverbot und unter dem Erhaltungs- und Förderauftrag eben

nicht akzeptabel, wenn es zu einer relativen Abnahme der Schülerinnen und

Schüler aus den Minderheitensprachen auf der Sekundarstufe II komme.

Diese Auffassung von Prof. … sei strikte abzulehnen. Der Schutz- und

Förderauftrag reiche, und das werde in Graubünden grundsätzlich anerkannt,

in Schulbelangen über den “herkömmlichen Sprachenraum“ hinaus. Auch die

Charta spreche das Problem an, dass Sprachenerhalt und -förderung im

Unterricht und Bildung angesichts der heutigen Mobilität der Menschen, auch

ausserhalb des Sprachenraumes, namentlich in den Zentren erfolgen solle.

Wo ein extraterritoriales Schulangebot nötig ist, muss dementsprechend

vermieden werden, dass es zu einem Bruch der Bildung in der

Herkunftssprache kommt. Die Fortsetzungsstufen des Unterrichts müssten für

das Romanische, so wie es für das Italienische anerkannt werde, zu einem

erheblichen Teil in Romanisch erfolgen, mindestens in einem speziellen

Lehrgang neben den deutschen Lehrgängen. Das sei für Samedan, Zuoz,

Ftan und Disentis, die in einem rätoromanischen Sprachgebiet lägen, aber

eben auch für Chur zu fordern. Die geltende Aufnahmeregel habe aber den

Effekt, dass der Unterricht bei denjenigen, die aus romanischen Schulen und

ins Untergymnasium kämen, abgebrochen werden könne. Damit werde der

verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Erhaltungs- und Förderauftrag

noch während des obligatorischen Grundschulunterrichts aufgegeben. Aus

Traditions- und Praktikabilitätsgründen werde die rätoromanische Sprache

eigenartigerweise gerade bei den begabten Schülerinnen und Schülern

benachteiligt. Die geltende Aufnahmeregel komme sicherlich den ins

romanische Sprachgebiet immigrierten deutsch- oder italienischsprachigen

Anwärtern entgegen. Allerdings könne und müsse der Grundschulunterricht

in einer Landessprache gegenüber den immigrierten Schüler und

Schülerinnen bei deren Eintritt mit Stützunterricht und Zusatzangeboten in der

Erstsprache Rechnung tragen, welches auch ihre Erstsprachen seien. Die

Hilfeleistung müsse aber in der Sekundarstufe I nicht mehr erfolgen. Hier

könnten und sollten alle Schüler und Schülerinnen gleich behandelt werden.

Vorbehalten bleibe höchstens, dass die Immigration erst am Ende der

Primarstufe erfolgt sei. Für die Schüler, die aus dem Sprachgebiet selbst

stammten, bestehe keinerlei Notwendigkeit, eine Wahlmöglichkeit

anzubieten, bzw. nicht nur die Erstsprache zu prüfen. Gerade die begabten

Schüler, die ins Untergymnasium strebten, brauchten die “Chance“ einer

Prüfung in der ersten Fremdsprache Deutsch nicht. Gegenteils würden sie mit

dieser “Chance“ zur Vernachlässigung der Erstsprache ermuntert. Das

widerspreche dem verfassungs- und völkerrechtlichen Erhaltungs- und

Fördergebot. Als Fazit hält Prof. … fest, die Schulbildung sei zweifelsohne der

wichtigste Bereich, wo Spracherhalt und -förderung gewährleistet sein

müssten. Die geltende Aufnahmeregelung verhindere den weiteren Aufbau

des romanischen Unterrichts, wie er in der Schweiz für die anderen jeweiligen

Minderheitensprachen Französisch, Deutsch oder Italienisch anerkannt sei.

Und er sei für die bisherigen Bemühungen um den Erhalt und Förderung der

rätoromanischen Schulsprache abträglich, weil er gerade die begabteren

Schülerinnen und Schüler von deren Pflege abhalte. Die Regelung sollte

aufgehoben werden.

c) Selbst wenn man diesen Überlegungen dem Grundsatz nach folgen wollte,

können sie im konkreten Fall keine Geltung beanspruchen. Bei der

angefochtenen Regelung handelt es sich um eine Übergangslösung, die

bereits 2012 durch eine neue Bestimmung abgelöst werden soll. Es kann

daher ausgeschlossen werden, dass die Übergangsbestimmung in der kurzen

Zeit ihrer Geltungsdauer die von Prof. … befürchteten negativen

Auswirkungen zeitigen könnte. Solche Auswirkungen könnten - wenn

überhaupt - nur bei einer langfristigen Geltungsdauer der angefochtenen

Bestimmung allenfalls eintreten. Sodann ist zu beachten, dass auch das

Verfahren der abstrakten Normenkontrolle dem Individualrechtsschutz dient.

Die von Prof. … vorgetragenen oben wiedergegebenen Bedenken sind im

Grunde solcher aufsichtsrechtlicher Natur und können insoweit nicht

Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle sein. Die Ausführungen von

Prof. … schiessen somit weit über das Ziel hinaus. Es ist nicht Aufgabe des

Verfassungsgerichtes, die Einhaltung der Verfassungsvorgaben in

sprachrechtlicher Hinsicht durch Regierung und Parlament zu überwachen,

es sei denn es lägen Verfassungsverletzungen vor, mit welchen individuelle

Grundrechte missachtet würden. Gerade dies ist aber vorliegend nicht der

Fall, werden doch durch das Wahlrecht bei der Prüfungssprache die Rechte

der Prüflinge nicht eingeschränkt, sondern erweitert.

5. Gemäss Art. 3 Abs. 2 KV unterstützen und ergreifen Kanton und Gemeinden

die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und Förderung der

rätoromanischen und der italienischen Sprache. Sie fördern die

Verständigung und den Austausch zwischen den Sprachgemeinschaften. Die

Verfassungsbegriffe „Erhaltung“ und „Förderung“ seien, so Prof. …,

unbestimmt. Der Gesetzgeber verfüge daher angesichts der offenen

Vorgaben über einen weiten Beurteilungs- und Prognosespielraum. Sehr

fraglich sei daher, ähnlich wie bei Art. 70 Abs. 2 BV, die Justiziabilität dieser

Bestimmung. Selbst wenn man die Justiziabilität aber bejahen wollte, genügte

es für die Prüfung der Verfassungsmässigkeit einer Norm nicht, dass sie zur

Förderung oder Erhaltung der rätoromanischen und der italienischen Sprache

nichts beitrage. Vielmehr müsste dann in einer Gesamtbetrachtung geprüft

werden, ob der Kanton den Zielvorgaben von Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV gerecht

werde. Dies würde allerdings den Rahmen einer gerichtlichen Beurteilung

sprengen. Ein klares Verdikt sei wohl nur möglich, wenn eine

Einzelmassnahme den Zielvorgaben des Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV ohne

erkennbare Rechtfertigung geradezu diametral zuwiderlaufe. Wie bereits im

Zusammenhang mit Art. 70 Abs. 2 BV dargelegt, lasse sich nicht genau

abschätzen, welches Ausmass die (von manchen erwartete) relative

Zunahme der deutschsprachigen Übertrittsprüfungen erreicht. Umgekehrt

könne die Teilrevision, wie gesehen, auch romanisch- oder

italienischsprachige Schülerinnen oder Schülern zugute kommen, die in einer

Gemeinde mit Schulsprache Deutsch wohnhaft sind. Man könne vor diesem

Hintergrund nicht sagen, dass die Teilrevision vom 12. Mai 2009 den

Vorgaben des Art. 3 Abs. 2 Satz 1 KV von vornherein zuwiderlaufe. Selbst bei

einer relativen Abnahme der romanisch- und/oder italienischsprachigen

Übertrittsprüfungen sei die hier interessierende Verfassungsbestimmung (Art.

3 Abs. 2 KV) - angesichts der vielfältigen Massnahmen, welche der Kanton

ergriffen habe - nicht automatisch verletzt. Wie schon im Zusammenhang mit

Art. 70 Abs. 2 BV ausgeführt, sei von den zuständigen kantonalen Instanzen

zu verlangen, dass sie die Entwicklung beobachten und gegebenenfalls die

erforderlichen Massnahmen ergreifen, um einer Beeinträchtigung der

Vorgaben gemäss Art. 3 Abs. 2 KV zuvorzukommen. Art. 3 Abs. 2 BV

verpflichte den Kanton, die erforderlichen Massnahmen zur Erhaltung und

Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache zu ergreifen.

Die relativ offenen Zielvorgaben überliessen die Festlegung der Instrumente

den zuständigen Behörden. Die Teilrevision der AufnahmeVO verstosse aus

heutiger Sicht nicht gegen die aus Art. 3 Abs. 2 Satz KV fliessenden

Vorgaben. Prof. … hält dem im Wesentlichen die in E.4b wiedergegebenen

Argumente entgegen. Dazu kann auf E.4c verwiesen werden.

6. Hinsichtlich der Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit dem

Sprachengesetz führt Prof. … aus, die Teilrevision der AufnahmeVO

beschlage eine Frage, die zur Mittelschulgesetzgebung gehöre. Die

Mittelschulgesetzgebung werde vom Sprachengesetz nicht erfasst, wenn

man von Art. 1 Abs. 2 SpG absehe. Entsprechend bestehe kein direkter

Konflikt zwischen Art. 18 Abs. 1 Ziff. 1 AufnahmeVO und den Regelungen des

IV. Abschnitts des Sprachengesetzes. So ändere die Teilrevision der

AufnahmeVO nichts an der Kompetenz der Gemeinden, die Schulsprache für

den Unterricht in der Volksschule festzulegen (Art. 18 Abs. 1 SpG) oder an

der Zuordnung einer Gemeinde zu den ein- und mehrsprachigen Gemeinden

(Art. 18 Abs. 2 SpG) oder an der Möglichkeit, im Interesse der Erhaltung einer

bedrohten Landessprache Ausnahmen vorzusehen (Art. 18 Abs. 3 SpG).

Durch die Teilrevision ändere sich für die einsprachigen Gemeinden auch

nichts am Bestehen der Pflicht, den Unterricht in der Erstsprache in der

Amtssprache der Gemeinde durchzuführen und dafür zu sorgen, dass die

Erstsprache auf allen Schulstufen besonders gepflegt werde. Entsprechendes

gelte auch für die in Art. 20 SpG normierten Pflichten und Möglichkeiten

mehrsprachiger und deutschsprachiger Gemeinden bzw. für die in Art. 22

SpG statuierten Pflichten einsprachiger Gemeinden mit rätoromanischer oder

italienischer Amtssprache und mehrsprachiger Gemeinden (Angebote zur

Erlernung und Steigerung der Sprachkompetenz in der angestammten

Sprache). Schliesslich werde auch die aus dem Sprachengesetz resultierende

Zuordnung der Gemeinden zu einem Sprachgebiet durch die Teilrevision der

AufnahmeVO nicht geändert. Eine Änderung der Amts- oder der

Schulsprache könne nur im Verfahren gemäss Art. 24 SpG vorgenommen

werden. In den Verfassungsbeschwerden werde die Befürchtung geäussert,

die mit der Teilrevision eingeführte Wahlmöglichkeit führe auf

Primarschulstufe zu einer Abwertung der Minderheitensprachen und habe

„schnell einmal zur Folge, dass sich Lehrerinnen und Lehrer nicht mehr für

den romanischen Unterricht“ engagierten. Es sei heute nicht erwiesen, könne

aber auch nicht a priori ausgeschlossen werden, dass die Sprachen

Rätoromanisch und Italienisch auf Stufe Volksschule an Attraktivität

einbüssten. Sollte diese Entwicklung in der Tat eintreten und zu einem

nachhaltigen Attraktivitätsverlust führen, wären die zuständigen Instanzen auf

kantonaler und kommunaler Ebene aufgrund von Verfassung und Gesetz

verpflichtet, die erforderlichen Gegenmassnahmen zu ergreifen (vgl. insb. Art.

3 Abs. 2 und 3 KV sowie Art. 19 SpG). Ein Grund, die Teilrevision der

AufnahmeVO heute als rechtswidrig einzustufen, bestehe aber nicht. Im

Weiteren sei darauf hinzuweisen, dass die Einführung einer Wahlmöglichkeit

bei der Übertrittsprüfung entgegen der Beschwerdebegründung nicht

bedeute, dass „auch in der Primarschule die Erstsprache beliebig“ wählbar

werde. Die Vorgaben gemäss Art. 19 und 20 SpG bestünden vielmehr

weiterhin; sie würden durch die Teilrevision der AufnahmeVO weder geändert

noch „unterlaufen. Selbst wenn die Attraktivität der Sprachen Rätoromanisch

und Italienisch auf Stufe Volksschule sinken sollte, komme es im Übrigen nicht

zwangsläufig zu einer schleichenden Erosion der betreffenden

Sprachgebiete. Dem stünden die Regeln über den (Amts- bzw. Schul-)

Sprachenwechsel entgegen. Ein Sprachenwechsel (einsprachig zu

mehrsprachig und umgekehrt sowie mehrsprachig zu deutschsprachig) könne

nur unter den strengen Voraussetzungen von Art. 24 SpG erfolgen.

Angesichts der hohen Hürden von Art. 24 SpG erscheine die Gefahr, dass

eine Gemeinde als direkte Folge der hier zur Diskussion stehenden

Teilrevision der AufnahmeVO die Schul- oder Amtssprache wechsle,

vernachlässigbar gering. Die Teilrevision der AufnahmeVO widerspreche den

im Sprachengesetz ausgesprochenen „Territorialitätsvorgaben“ betreffend die

Volksschule (Art. 18 ff. SpG) nicht. Diesen Überlegungen kann sich das

Gericht vollumfänglich anschliessen. Die von den Beschwerdeführern und

Prof. … befürchteten Auswirkungen können schon allein wegen der auf kurze

Zeit beschränkten Gültigkeitsdauer der Teilrevision nicht eintreten.

7. Weiter wird die Vereinbarkeit der Teilrevision mit der Europäischen Charta der

Regional- oder Minderheitensprachen in Zweifel gezogen. Prof. … anerkennt

zwar in seinem Gutachten vom 11. Dezember 2009, dass die Charta keine

Verpflichtung enthalte, die Prüfungssprache beim Übertritt in das Gymnasium

auf die Sprache des Primarschulunterrichts abzustimmen und behördlich

festzulegen. Er verweist aber auf Art. 7 Abs. 1 lit. c der Charta, welcher ein

entschlossenes Vorgehen bei der Stärkung der rätoromanischen Sprache

vorsehe. Die Einführung der freien Wahl der Prüfungssprache entspreche

aber nicht einem entschlossenen Vorgehen, sondern sei Ausdruck einer

pragmatischen Haltung. Wörtlich heisst es dazu: „Die Regelung steht u.E.

jedoch nicht im Einklang mit dem Grundsatz eines entschlossenen Vorgehens

und stellt vermutlich eine Massnahme dar, welche darauf ausgerichtet ist, die

Erhaltung oder Entwicklung des Rätoromanischen zu gefährden“. Diese

Argumentation überzeugt wenig. Zu Recht wendet Prof. … ein, dass

Vorschriften mit programmatischem Charakter, die sich an den Gesetzgeber

oder eine andere rechtsetzende Behörde richteten und keine subjektiven

Rechte des Einzelnen begründeten, nicht justiziabel seien. Bei dem von Prof.

… zitierten Art. 7 Abs. 1 lit. c der Charta handle es sich um eine solche an

Gesetzgeber und Behörde gerichtete Vorgabe, die (wie die Charta insgesamt)

als nicht justitiabel einzustufen sei. Bei derart offenen Vorgaben verfüge die

Behörde über einen erheblichen Bewertungs-, Prognose- und

Gestaltungsspielraum. Zudem müsste hier eine Gesamtbetrachtung

vorgenommen werden. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 7 Abs.

2 der Charta. Die Beurteilung von Prof. …, wonach ein Verstoss gegen die

Vorgaben der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen

aus heutiger Sicht zu verneinen ist, ist zutreffend. Vor allem kann auch nicht

gesagt werden, die angefochtene Bestimmung sei darauf ausgerichtet, das

Romanische zu gefährden. Mit dem Erlass der Teilrevision ist weder eine

ausdrückliche noch eine stillschweigende Vorgabe verletzt. Selbst wenn man

diesbezüglich zu einem anderen Schluss kommen sollte, bliebe der Umstand

zu beachten, dass es sich bei den hier interessierenden Vorschriften (Art. 7

und 8 der Charta) um Normen handelt, die nicht justiziabel sind und keine

individuellen Ansprüche begründen.

8. Die Vereinbarkeit der Teilrevision mit dem Rahmenübereinkommen zum

Schutz nationaler Minderheiten vom 1. Februar 1995 wird von Prof. …

ebenfalls in Frage gestellt. Prof. … anerkennt in seinem Ergänzungsgutachten

vom 11. Dezember 2009 zwar ausdrücklich, dass das

Rahmenübereinkommen in Bezug auf den Bildungsbereich deutlich weniger

konkret sei als die Charta und die Bestimmungen noch stärker

programmatischer Natur seien. Eine Verpflichtung zur Anknüpfung der

Prüfungssprache an die Sprache der Vorbildung könne daraus nicht direkt

abgeleitet werden. Immerhin stehe die Regelung jedoch im Widerspruch zu

den Empfehlungen des beratenden Ausschusses für das Rahmenabkommen

zum Schutz nationaler Minderheiten vom 29. Februar 2008, welcher

empfehle, die Bemühungen im Rahmen der Unterrichtssprache zu verstärken.

Prof. … stellt somit selber keine Verletzungen des Rahmenübereinkommens

fest, und bei den Empfehlungen des besagten Ausschusses handelt es sich,

wie es der Ausdruck besagt, um Empfehlungen und nicht um verbindliche

Vorgaben. Weitere Ausführungen dazu erübrigen sich deshalb.

9. Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass es sich bei der

getroffenen Regelung (Wahlfreiheit der Prüfungssprache) um eine für das

System des Schutzes und der Förderung der Minderheitssprachen um eine

zentrale Rechtsfrage handle, was erfordere, dass diese Regelung in ein

formelles Gesetz gehöre. Prof. … vertritt in seinem Ergänzungsgutachten vom

11. April 2010 die gleiche Auffassung. In der Kantonsverfassung wird in Art

31 umschrieben, unter welchen Voraussetzungen eine Bestimmung in ein

formelles Gesetz aufzunehmen ist. Er lautet:

"1. Alle wichtigen Bestimmungen sind durch den Grossen Rat in der Form

des Gesetzes zu erlassen.

2. Wichtige Bestimmungen sind insbesondere jene, für welche die

Verfassung das Gesetz vorsieht, sowie solche betreffend:

1. Zweck und Umfang von Grundrechtsbeschränkungen;

2. Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand und

Bemessungsgrundlagen von Abgaben, soweit diese nicht von

geringfügiger Natur sind;

3. Zweck, Inhalt und Umfang von bedeutenden staatlichen Leistungen;

4. Grundsätze der Aufgabenverteilung zwischen Kanton und

Gemeinden;

5. Grundsätze von Organisation und Aufgaben der Behörden und

Gerichte;

6. Art und Umfang der Übertragung von hoheitlichen und anderen

bedeutenden öffentlichen Aufgaben an Trägerschaften ausserhalb

der kantonalen Verwaltung.“

Die obige Aufzählung ist zwar nicht abschliessend, zeigt aber deutlich auf,

dass nur Regelungen von grosser Bedeutung eines formellen Gesetzes

bedürfen. Prof. … spricht ganz allgemein von der Wichtigkeit der Regelung.

Dieser Argumentation ist nicht zu folgen; denn weder die AufnahmeVO als

Ganzes noch einzelne Teile davon und schon gar nicht das kurzzeitig

eingeführte Wahlrecht bei der Prüfungssprache, das eben gerade keine

Grundrechtsbeschränkung beinhaltet, sind von derart fundamentaler

Rechtsbedeutung, dass sich eine Regelung auf Verordnungsstufe verbieten

würde. Hier, wie auch im Zusammenhang mit den anderen Rechtsfragen ist

zudem von Bedeutung, dass es sich erklärtermassen um eine

Zwischenlösung handelt, welche im Jahre 2012 abgelöst werden soll durch

eine neue Bestimmung, welche für alle Kandidaten eine Prüfung in zwei

Kantonssprachen vorsehen wird. Darauf wird die Regierung auch behaftet.

Schliesslich kommt Folgendes hinzu: Gemäss Art. 6 Abs. 1 des

Mittelschulgesetzes vermittelt das Gymnasium eine breite Allgemeinbildung

und bereitet auf das Studium an einer Universität oder an einer

Eidgenössischen Technischen Hochschule vor. Die Ausbildung schliesst mit

der gymnasialen Maturität ab. Nach Abs. 2 des genannten Artikels erlässt die

Regierung Bestimmungen zur Ausbildungsqualität und regelt das einheitliche

Aufnahmeverfahren. Sie kann Massnahmen zum Vergleich der

Schulleistungen verordnen. Die Zuständigkeit der Regierung zur Normierung

eines einheitlichen Aufnahmeverfahrens für den Eintritt ins Gymnasium

basiert somit auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage. Während

gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Einführung eines numerus

clausus für das Untergymnasium einer Rechtsgrundlage im Gesetz bedarf,

sind demgegenüber die zuständigen kantonalen Instanzen grundsätzlich

befugt, Regelungen betreffend das Prüfungswesen ohne besondere

gesetzliche Basis zu treffen. In diesem Zusammenhang hat das

Bundesgericht festgehalten (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 14. März

2006, 2P.304/2005, E. 4.6), dass es in der schweizerischen Rechtspraxis

üblich sei, dass die bildungsmässigen Voraussetzungen und die in Prüfungen

nachzuweisenden Fähigkeiten für die Aufnahme in eine höhere Schulstufe

aufgrund relativ offen formulierter gesetzlicher Vorgaben durch

nachgeordnete Rechtsetzungsorgane festgelegt und konkretisiert werden.

Der Erlass der angefochtenen Bestimmung in einer Exekutivverordnung ist

demnach auch unter diesem Blickwinkel nicht zu beanstanden.

10. Die Beschwerden sind demnach insgesamt abzuweisen. Bei diesem Ausgang

gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführer.

Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben

betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine

Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen

Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerden werden abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 572.--

zusammen Fr. 2'572.--

gehen zulasten der Beschwerdeführer und sind innert 30 Tagen seit Zustellung

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur,

zu bezahlen.