Taxi License Transfer Refusal Upheld Due to Statutory Prohibition

U 08 35

1. Kammer

URTEIL vom 2. Juni 2008

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Taxibewilligung

1. a) … ist seit 2002 Inhaber einer A-Taxibewilligung und von zwei B-Bewilligungen der Gemeinde ... Sein Vater, …, verfügt seit 1980 über eine A- und eine B- Bewilligung und … über eine A- sowie über zwei B-Bewilligungen.

Gemeinsam treten sie bereits seit über zwölf Jahren als „…“ auf.

b) Im Herbst 2007 gründeten die Bewilligungsinhaber die „… GmbH“. Mit Gesuchen vom 12. November und 11. Dezember 2007 stellten sie den Antrag, es seien die den einzelnen Gesellschaftern persönlich zugeteilten Taxi- Bewilligungen auf ihre GmbH zu übertragen.

2. Mit Entscheid vom 21. Februar 2008 wies der Gemeindevorstand … die Gesuche mit der Begründung ab, gemäss Art. 3 Abs. 3 des kommunalen Taxiund Kutschergesetzes (TKG) sei eine Übertragung der Taxibewilligungen nicht vorgesehen. Im Übrigen strebe die Gemeinde eine breite Streuung der A-Bewilligungen an und die Konzentration von mehreren Bewilligungen auf eine Gesellschaft stehe im Widerspruch zum Prinzip der Gleichstellung sowie der Wettbewerbsfreiheit.

3. Am 7. April 2008 liess die „… GmbH“ fristund formgerecht Beschwerde ans Verwaltungsgericht Graubünden erheben mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es seien die betreffenden A- und B- Taxibewilligungen auf die Beschwerdeführerin zu übertragen. Zur Begründung wurde darauf hingewiesen, dass die A-Bewilligungen in der Gemeinde … auf 24 beschränkt seien. In einer Übergangsphase in den Jahren 2005 - 2007 habe die Gemeinde versucht, den Inhabern von B- Bewilligungen während der Nacht freie Parkplätze, welche für A- Bewilligungsnehmer reserviert seien, zur Verfügung zu stellen.

Dies habe zu Diskussionen geführt, weswegen dieser Versuch anfangs 2008 abgebrochen worden sei. Dies zeige, dass die Rechtssicherheit in Bezug auf die Taxibewilligungen vorliegend nicht gegeben sei. Die Inhaber von Taxibewilligungen seien daher gezwungen, sich immer wieder kurzfristig auf neue Situationen einzustellen. Gleichzeitig entstünden den Inhabern von A- Taxibewilligungen aufgrund der strengen Auflagen immense Kosten. Es sei aber auch bekannt, dass zwei Aktiengesellschaften nicht weniger als 14 A - Taxibewilligungen auf sich vereinigten und dies obwohl einer der Bewilligungsinhaber die Voraussetzung des guten Leumundes klar nicht erfülle.

Die Gesellschafter der Beschwerdeführerin verfügten dagegen bereits seit Jahren über die erwähnten A- und B-Taxibewilligungen, wobei sie bereits seit mindestens zwölf Jahren nach aussen als „…“ in Erscheinung treten würden. Aus steuerlichen, betrieblichen und gesellschaftlichen Gründen hätten sie nun eine GmbH gegründet, in welche sie diese Bewilligungen einbringen wollten. Die GmbH beschäftige acht weitere Angestellte und verfüge über einen eigenen Internetauftritt. Es sei daher willkürlich und nicht nachvollziehbar, weshalb jetzt die Übertragung der gleichen drei A- und fünf B-Taxibewilligungen nicht zugelassen worden sei.

Der Vorschlag, sich als GmbH neu zu organisieren gehe auf betriebswirtschaftliche Notwendigkeiten zurück und sei auch im Interesse einer freundlicheren, sicheren und fachlichen Bedienung der örtlichen Kunden, also schliesslich auch im Interesse der Gemeinde. Faktisch bestehe diese Situation schon seit langem. Es dürfe nun keinen Unterschied machen, wie sich die Unternehmer organisierten. Dem öffentlichen Interesse einer breiten Streuung der A- Bewilligungen sei bereits genügend Rechnung getragen worden. Wenn, dann wäre es wohl die geeignetere und erforderlichere Massnahme, bei den Bewilligungen der AG anzufangen, welche heute über deren zehn verfüge.

Es sei unverhältnismässig und verlange von der Beschwerdeführerin ein Sonderopfer ab, wenn dies nur bei ihr getan werde. Gewerbegenossen seien gleich zu behandeln. Art. 3 Abs. 3 TKG verbiete lediglich die Übertragung auf Personen, welche die Voraussetzungen nicht erfüllen würden.

4. Mit Beschwerdeantwort vom 29. Mai 2008 liess die Gemeinde Abweisung der Beschwerde beantragen. Art. 3 As. 3 TKG untersage ausdrücklich die Übertragung von Taxibewilligungen. Dafür gebe es sachliche Gründe, weil die Bewilligung an sich gemäss Art. 13 TKG an das Fahrzeug und nach Art. 7 TKG an die Person geknüpft sei, wobei beide bestimmte Voraussetzungen erfüllen müssten. Die Gemeinde habe damit während der Bewilligungsdauer eines Jahres immer selber die Kontrolle über die bewilligten Fahrzeuge und Inhaber. Damit sei jeglicher Bewilligungshandel zu Recht ausgeschlossen.

Bei Genehmigung der Übertragung wäre das Ziel einer möglichst breiten Verteilung vor allem der A-Taxibewilligungen nicht mehr zu erreichen. Die heutige Konzentration sei auf faktische Gründe zurückzuführen. Immerhin habe die Gemeinde 1997 gegen die grösste Inhaberin von A-Bewilligungen eine Reduktion von elf auf zehn durchgesetzt. Die Verweigerung der Übertragung der Bewilligungen sei daher verhältnismässig, geeignet und auch notwendig, um die Ziele des TKG zu erreichen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet der Entscheid des Gemeindevorstandes vom 21. Februar 2008, mit welchem das Gesuch um Übertragung der drei A- und der fünf B-Taxibewilligungen der Einzelgesellschafter auf die GmbH gestützt auf Art. 3 Abs. 3 TKG abgewiesen wurde.

2. Gemäss Art. 2 TKG berechtigen A-Taxibewilligungen zum Aufstellen von Taxis auf den gekennzeichneten Standplätzen auf öffentlichem Grund für das Anbieten von Taxifahrten. Die Taxibewilligung wird gemäss Art. 3 Abs. 1 TKG für die Dauer eines Kalenderjahres erteilt, ein Anspruch auf die Erneuerung einer A-Taxibewilligung besteht jedoch nicht. Die Nichterneuerung derselben ist dem Inhaber sechs Monate im Voraus anzuzeigen (Abs. 2). Eine Übertragung von Bewilligungen ist gemäss Art. 3 Abs. 3 TKG ausdrücklich ausgeschlossen.

3. a) In der höchstrichterlichen Rechtsprechung wird die Benützung von Standplätzen durch Taxis als gesteigerter Gemeingebrauch qualifiziert (BGE

97 I 655). Wer zur Ausübung eines Gewerbes öffentlichen Grund zum gesteigerten Gemeingebrauch beansprucht, kann sich gemäss der in BGE

101 Ia 479 ff. geänderten und vom Bundesgericht in weiteren Entscheiden bestätigten Rechtsprechung auf die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV berufen (früher: Handelsund Gewerbefreiheit, Art. 31 aBV); insoweit besteht ein bedingter Anspruch auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 126 I 140, 119 Ia 447, 108 Ia 136 f.). Die Verweigerung einer entsprechenden Bewilligung kann einem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gleichgestellt werden und unterliegt daher bestimmten Schranken. Sie muss im öffentlichen Interesse notwendig sein, wobei freilich nicht nur polizeilich motivierte Einschränkungen zulässig sind, auf sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren. Die Bewilligung darf zudem die Freiheitsrechte weder allgemein noch zu Lasten einzelner Bürger aus den Angeln heben (BGE 121 I 279, E. 2a; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 2, 5. A., Basel 1976, Nr.

118 B IIIc).

b) Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind zudem Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht neutral ausgestalten (BGE 132 I 97, 120 Ia 236, 119 Ia 59). Dagegen können auch Differenzierungen verstossen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrenten begünstigen oder benachteiligen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung von Gewerbegenossen ergibt sich insoweit nicht aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV, sondern leitet sich aus der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV ab und bietet einen über Art. 8 BV hinausreichenden Schutz gegen staatliche Ungleichbehandlung (BGE 121 I

279 ff., 121 I 134 f.; PVG 1995 Nr. 36). Unter diesem Aspekt ist insbesondere auch die Frage zu prüfen, ob allenfalls ein Teil der A-Taxibewilligungen der bisherigen Bewilligungsinhaber nicht mehr erneuert werden darf, um es neuen Bewerbern zu ermöglichen, das Taxi-Gewerbe unter den gleichen Bedingungen auszuüben (BGE 108 Ia 135, E. 4).

c) Da die Benützung des öffentlichen Grundes der kantonalen und kommunalen Gesetzgebung unterliegt (Art. 664 Abs. 3 ZGB; BGE 95 II 19), sind die Gemeinden und die Kantone befugt, durch Gesetze im materiellen Sinne in verschiedener Hinsicht in die Wirtschaftsfreiheit von Taxihaltern einzugreifen, wobei sie sich an die oben erwähnten Schranken zu halten haben. Eine weitere Begrenzung der Wirtschaftsfreiheit ergibt sich aus der Tatsache, dass die Zahl der Standplätze nicht beliebig erhöht werden kann, was eine Beschränkung der Bewilligungszahl pro Bewerber und nötigenfalls sogar eine Auswahl unter den Bewerbern erforderlich macht (vgl. dazu: Beat Zürcher, Das Taxigewerbe aus verwaltungsrechtlicher Sicht, Diss. Zürich 1978, S. 40 f.; BGE 108 Ia 136, 99 Ia 399). Es widerspricht jedoch nicht dem Gebot des fairen Wettbewerbs, wenn die Gemeinde bei der Auswahl der Bewerber denjenigen berücksichtigt, der am ehesten die öffentlichen Bedürfnisse unter den Gesichtspunkten der Qualität und der Diversifizierung befriedigen kann (BGE 132 I 101, E. 2.2).

d) Ob die Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit verfassungskonform, insbesondere ob sie mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu vereinbaren sind, hat das Verwaltungsgericht frei zu prüfen, weil die Bewilligungskriterien unmittelbar einen verfassungsmässigen Anspruch der Bürger berühren. Es verletzt die Verfassung, wenn bei der Interessenabwägung nicht mit der erforderlichen Sorgfalt vorgegangen wird, wesentliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen und unsachliche Kriterien herangezogen werden (vgl. BGE 108 Ia 138, 106 Ia 275). In der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts wurde dazu festgehalten, dass eine breite Streuung der A-Taxibewilligungen nach einem objektiven Kriterium dem Gehalt der Wirtschaftsfreiheit besser entspreche als eine - in rechtlich befriedigender Weise schwer zu regelnde - Häufung von Bewilligungen in einer Hand (BGE 108 Ia 138 f., 102 Ia 444). Das Verwaltungsgericht anerkennt jedoch, dass bei der Gewährung der A- Taxibewilligungen den kommunalen Behörden vor allem im Bereich der Kapazitätsfragen ein weiter Ermessensspielraum zukommt, zumal bei solchen Entscheidungen verschiedene örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen sind, die den örtlichen Behörden besser bekannt sind als dem Gericht (PVG 1995 Nr. 36). Aus diesem Grund hat das Verwaltungsgericht sich bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden kommunaler Behörden Zurückhaltung aufzuerlegen.

4. Im Lichte dieser Ausführungen liegt es in der Kompetenz der Gemeinde das Taxiwesen zu reglementieren. Dabei ist nicht zu beanstanden, wenn die Zahl der A-Bewilligungen unter angemessener Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse auf 24 beschränkt wird und es ist unter dem Aspekt der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sogar angezeigt, eine breite Streuung der Bewilligungen anzustreben. Zu diesem Zweck ist es unter Beachtung der obgenannten Grundsätze insbesondere auch zulässig, allenfalls einen Teil der A-Taxibewilligungen nicht mehr zu erneuern, um es neuen Bewerbern zu ermöglichen, das Taxi-Gewerbe unter den gleichen Bedingungen auszuüben. In Anbetracht dieser Grundsätze ist die Rechtsstellung der Bewilligungsinhaber in der Tat sehr schwach ausgestaltet, indem sie die Bewilligungen jedes Jahr aufs Neue beantragen müssen und keinen Anspruch auf eine Verlängerung haben.

5. a) Vorliegend gründeten die drei bisherigen Bewilligungsinhaber eine GmbH, in der sie selbst Gesellschafter sind. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt, bleiben die bisherigen Inhaber bei dieser Konstellation faktisch und wirtschaftlich massgebend. Rechtlich hingegen findet eine Übertragung der Bewilligungen auf ein neues Rechtssubjekt statt. Zu prüfen ist daher in einem ersten Schritt, ob eine Übertragung von Bewilligungen an sich zulässig ist. Nur wenn diese Frage bejaht werden sollte, kann in einem zweiten Schritt geprüft werden, ob die Bewerberin über die erforderlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung verfügt und ob allenfalls auch Mitbewerber bei der Vergabe zu berücksichtigen sind.

b) Abzustellen ist zunächst auf den Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 TKG, wonach eine Übertragung der Bewilligungen klar ausgeschlossen ist. Diese Regelung kann sich durchaus auf sachliche Gründe stützen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass sowohl die Fahrzeuge als auch die Inhaber die verschiedenen Voraussetzungen während der einjährigen Bewilligungsdauer erfüllen. Auch dient ein solches Verbot dazu, den Handel mit Bewilligungen, welche von der Gemeinde erteilt wurden, möglichst zu vermeiden. Diese gesetzliche Reglung ist daher nicht zu beanstanden.

c) Eine erleichterte Übertragung der Taxi-Bewilligungen bei Restrukturierungen ist weder im TKG vorgesehen noch lässt sich diese aus übergeordneten Grundsätzen herleiten. Insbesondere kann eine solche nicht aus der privatrechtlichen Umstrukturierung hergeleitet werden, da diese die grundsätzlich zwingenden öffentlichrechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung unberührt lässt. Ein Anspruch auf die Überleitung von öffentlichrechtlichen Bewilligungen infolge der privatrechtlichen Umstrukturierung besteht jedenfalls nicht (Wiegand Wolfgang/Wichtermann Jürg, Die Überleitung von Rechtsverhältnissen, in: Rechtliche Probleme der Privatisierung, Berner Tage für die juristische Praxis (BTJP), Bern 1998, S. 51 ff.). In diesem Sinne ist allein auf die öffentlichrechtliche Bestimmung abzustellen, welche vorliegend ein Übertragungsverbot enthält (Art. 3 Abs. 3 TKG). Aus dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Restrukturierung sei aus steuerlichen, betrieblichen und gesellschaftlichen Gründen erforderlich gewesen, kann somit nichts zu ihren Gunsten abgeleitet werden.

d) Nach dem Gesagten erweist sich das Übertragungsverbot nach Art. 3 Abs. 3 TKG auch für den vorliegenden Fall als zulässig. Somit stellen sich die Fragen nicht, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für eine Bewilligung erfüllt oder ob allenfalls auch ihre Konkurrentinnen einen Anspruch darauf geltend machen könnten. Aus diesem Grund stossen die Vorbringen der Beschwerdeführerin ins Leere wenn sie geltend macht, eine Konkurrentin verfüge über mehr Taxibewilligungen, erfülle die Bewilligungsvoraussetzungen im Gegensatz zur ihr selbst nicht oder die Bewilligungen seien bereits genügend breit gestreut.

6. In diesem Sinne hat der Gemeindevorstand die Gesuche der Beschwerdeführerin um Übertragung der Bewilligungen zu Recht abgewiesen. Hingegen bleibt es der Beschwerdeführerin unbenommen, für das Jahr 2009 in eigenem Namen ein Gesuch um Erteilung der erforderlichen Taxibewilligungen zu stellen. Dabei ist zu beachten, dass die Gemeinde aufgrund der beschränkten A-Taxibewilligungen in der Lage sein muss, bereits erteilte Bewilligungen zu entziehen, bevor diese wiederum neu zugeteilt werden können. Gemäss Art. 3 TKG muss die Nichterneuerung einer A-Taxibewilligung sechs Monate im Voraus angezeigt werden. Diese Konstellation führt letztlich dazu, dass Gesuche um Erteilung einer A- Taxibewilligung mindestens sechs Monate im Voraus gestellt werden müssen und zwar so, dass die Nichterneuerung der A-Taxibewilligungen durch die Gemeinde den bisherigen Bewilligungsinhabern rechtzeitig angekündigt werden kann (VGU U 08 27).

7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerin. Gemeinden haben gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteienschädigung, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 78 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen, weshalb der Gemeinde keine Parteientschädigung zugesprochen wird. Insbesondere liegt auch kein Grund wie trölerische Prozessführung oder dergleichen vor, um vom massgebenden erwähnten Grundsatz abzuweichen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 230.-- zusammen Fr. 1'730.--

gehen zulasten der … GmbH und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.