Municipality Decision on Naturalization Upheld Due to Insufficient Integration and Language Skills

U 07 105

1. Kammer

URTEIL vom 5. Februar 2008

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Einbürgerung

1. a) Die heute 48-jährige … (geb. …) ist Staatsangehörige von Serbien und Montenegro und ist erstmals 1979 zu Erwerbszwecken (Saisonbewilligung für Gastgewerbe) in die Schweiz eingereist. Im Dezember 1982 wurde ihr die Niederlassungsbewilligung C im Kanton Graubünden erteilt und ab 1989 arbeitete sie ganzjährig im Hotel … auf der … in der Funktion als Buffetangestellte. Gemäss Wohnsitzbestätigung vom 14.08.2006 wohnt und lebt die Genannte schon seit 1982 ununterbrochen in der Gemeinde … Die gelernte Schneiderin ist seit 1996 rechtskräftig von ihrem Ehemann in Ex- Jugoslawien geschieden.

b) Mit Hilfe ihres Arbeitgebers (Hotelierehepaar …) stellte die betreffende Ausländerin am 01.09.2006 über das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht (APZ) des Kantons Graubünden bei der Bürgergemeinde … ein Gesuch um Einbürgerung. Nach Überprüfung und Bejahung der Eintretensvoraussetzungen leitete das APZ das Einbürgerungsgesuch am 12.12.2006 zur materiellen Behandlung und Entscheidung innert sechs Monaten an die Bürgergemeinde weiter. Mit Einladung vom 03.06.2007 wurde die Gesuchstellerin auf den 11.06.2007 zu einem persönlichen Gespräch vor den Bürgerrat aufgeboten, an dem sie auch teilnahm und sich dabei zu verschiedenen Fragen betreffend ihrer Integrationsbemühungen (Vereinzugehörigkeit, Sprachkenntnisse etc.) äussern konnte.

c) Mit Schreiben vom 12.11.2007 teilte der Bürgerratspräsident der Gesuchstellerin mit, dass ihr Begehren um Einbürgerung in der Wohnsitzgemeinde abgelehnt worden sei, weil sie die gesetzlichen Voraussetzungen bzw. Erfordernisse für das Gemeindebürgerrecht bei weitem nicht erfüllt habe. Gestützt auf die Erkenntnisse anlässlich des Einbürgerungsgesprächs im Juni 2007 (vgl. Erhebungsbericht ordentliche Einbürgerung ausländischer Personen vom 11.06.2007 mit negativem Antrag der Bürgergemeinde an das APZ vom 14.08.2007) lautete die Ablehnungsbegründung wie folgt: 1) Keine Grundlagenkenntnisse über kantonale und kommunale Lebensgewohnheiten gesellschaftlich und politisch der schweizerischen/bündnerischen Staatsordnung. 2) Schwache Landessprachkenntnisse; kaum Verständigung mit den Behörden und einheimischer Bevölkerung möglich.

2. Gegen diesen negativen Einbürgerungsentscheid erhob die Gesuchstellerin am 03.12.2007 fristund formgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, mit dem Antrag, das angerufene Gericht sollte als neutrale Behörde ihr Gesuch (nochmals) prüfen und selber (aus eigener Wahrnehmung) beurteilen, ob sie über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache und der politischen Grundlagen verfüge und die Voraussetzungen für die Erlangung des Schweizer Bürgerrechts mitbringe (oder eben nicht). In diesem Sinne sei der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 12.11.2007 aufzuheben und somit ihr Gesuchsbegehren um Einbürgerung gutzuheissen. Begründet wurde die Beschwerde im Kern damit, dass sie seit bald 30 Jahren klaglos in der Schweiz/Graubünden wohne und arbeite und es ihr sehnlichster Wunsch sei, Schweizerin zu werden. Entgegen der Behauptung der Vorinstanz spreche sie gut Deutsch, z.T. sogar Schweizerdeutsch. Auch verstehe sie Hochdeutsch und Schweizerdeutsch sehr gut. In den Grundzügen sei sie überdies auch mit dem politischen System der Schweiz, des Kantons Graubünden sowie der Ortsgemeinde … vertraut.

3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Bürgergemeinde sinngemäss die Abweisung der Beschwerde und folglich die Bestätigung des angefochtenen Einbürgungsentscheids. Zunächst wurde hierzu klargestellt, dass die Beschwerdeschrift gewiss nicht von der Gesuchstellerin, sondern von ihren langjährigen Arbeitgebern (Ehepaar …) verfasst worden sei. Von einer Person, welche mittlerweile fast 30 Jahre in der Schweiz lebe, dürfte erwartet werden, dass sie die Deutsche Sprache zumindest einigermassen beherrschen würde, was bei der Gesuchstellerin indes gerade nicht der Fall sei. Aus diesem Grund sowie im Einklang mit den Richtlinien des APZ für die Behandlung und Prüfung kommunaler Einbürgerungsgesuche sei die Vorinstanz daher nach wie vor der Meinung, dass sie nach bestem Wissen und Gewissen gehandelt und demzufolge das umstrittene Gesuch zu Recht abgelehnt habe.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Laut Art. 3 des Bürgerrechtsgesetzes für den Kanton Graubünden (KBüG; BR 130.110) setzt die Aufnahme in das Bürgerrecht voraus, dass die Gesuchstellerin nach Prüfung der persönlichen Verhältnisse als geeignet erscheint (Abs. 1). Dies erfordert nach Abs. 2 insbesondere, dass sie in die kantonale und kommunale Gemeinschaft integriert ist (lit. a); mit den kantonalen und kommunalen Lebensgewohnheiten und Verhältnissen sowie einer Kantonssprache vertraut ist (lit. b); die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c); die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d) und über eine gesicherte Existenzgrundlage verfügt (lit. e). Nach Art. 4 Abs. 1 KBüG erfolgt die Einbürgerung am Wohnsitz. Gemäss Art. 10 KBüG haben die Bürgergemeinden Vorschriften über die Erteilung, Zusicherung und Verweigerung des Gemeindebürgerrechts zu erlassen, falls die Gesetzgebung des Bundes und des Kantons keine Bestimmungen enthalten (Abs. 1). Sie haben besonders die Zuständigkeiten, das Verfahren und die Gebühren zu regeln (Abs. 2). Nach Art. 14 KBüG entscheidet die Bürgergemeindeversammlung durch Mehrheitsbeschluss über die Erteilung, Zusicherung oder Verweigerung des Gemeindebürgerrechts (Abs. 1). Die Bürgergemeinde kann diese Kompetenzen dem Vorstand oder einer besonderen Kommission übertragen (Abs. 2). In Ergänzung und Präzisierung dieser Vorschrift wird unter Art. 17 der zugehörigen Verordnung (KBüV; BR 130.110) noch was folgt bestimmt: Die Bürgergemeinde kann die Vornahme der Erhebungen dem Vorstand oder einer besonderen Kommission übertragen (Abs. 1). Das zuständige Organ der Bürgergemeinde ist verpflichtet, die formellen und materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen zu überprüfen. Ausländische Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller sind persönlich anzuhören (Abs. 2). Sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, ist dies der gesuchstellenden Person unter Angabe der Gründe mitzuteilen (Abs. 3;

Satz 1).

b) Zum Eignungskriterium der „Vertrautheit“ (Art. 3 Abs. 2 lit. b KBüG) wird in den Richtlinien des Amts für Polizeiwesen u. Zivilrecht Graubünden (APZ) auf Seite 5 erläuternd festgehalten, dass die Gesuchsteller/-Innen zumindest Grundlagenkenntnisse über die politische und gesellschaftliche Ordnung haben müssten. Das zwingend notwendige Wissen könne folgenden Broschüren entnommen werden: „ECHO-Information zur Schweiz“ sowie „Der Kanton Graubünden, Staatsbürgerliches Brevier von Leo Schmid“ (jeweils mit Bestelladresse und Telefonnummern versehen). Zum Zusatzkriterium der Kenntnis einer Kantonssprache zur Verständigung mit den Behörden und der einheimischen Bevölkerung wurde präzisiert, dass fehlende Schreibund Lesekenntnisse kein Hinderungsgrund für eine Einbürgerung sein dürften.

Auch seien keine perfekten (mündlichen) Sprachkenntnisse erforderlich. Die Gesuchsteller/-Innen müssten die Sprache hingegen einigermassen verstehen und sich soweit verständigen können, dass sie sich im Alltag selbständig zurechtfinden könnten. Ein Gradmesser für die Beurteilung der Sprachkenntnisse sei dabei, ob und wie gut sich die gesuchstellenden Personen mit den Befragern/-Innen unterhalten könnten. – Im Lichte dieser Vorgaben ist hier zu entscheiden, ob der Entscheid der Vorinstanz rechtens und vertretbar war oder infolge Willkür bzw. sogar allfälliger Diskriminierung aufgehoben werden muss.

c) Ausgangspunkt für die Beurteilung dieser Streitsache muss die unbestritten korrekt vorgenommene, persönliche Befragung der heute 48-jährigen Gesuchstellerin am 11.06.2007 vor Ort durch zwei Mitglieder des Bürgerrates (Präsident und Aktuar) als zuständiges Erhebungsund Prüfungsorgan für die betreffende Gemeinde und die dabei authentisch gewonnenen Erkenntnisse der Befragenden sein. Nach deren einhelliger Meinung vermochte sich die Gesuchstellerin im Zuge jener persönlichen Befragung indes weder über eine vernünftige Integration in der lokalen Dorfgemeinschaft noch über eine gewisse Vertrautheit mit den kommunalen Gebräuchen und Lebensgewohnheiten auszuweisen.

Im Besonderen fehlte es ihr aber an einer mündlich hinreichenden Verständigungsund Ausdrucksweise in einer der drei Kantonssprachen (deutsch, italienisch oder romanisch) gegenüber den Befragenden, was entsprechend im Erhebungsbericht vom 11.06.2007 unter Ziff. 3.1. a-b und Ziff. 3.2 explizit auch so vermerkt wurde (Kreuze: 3x Nein) und letztlich eben auch zur Nichteinbürgerung der Gesuchstellerin im Zuge der Bürgergemeindeversammlung vom 06.08.2007 führte. An derselben Bürgerversammlung wurden jedoch auch vier Einbürgerungsgesuche von Ausländern gutgeheissen, wobei ein Gesuchsteller von diesen ebenfalls aus dem ehemaligen „Ostblock“ stammte und sein Familienname ebenso mit „–ic“ endete (vgl. Vollzugsbericht vom 14.08.2007 an das APZ).

Für das Gericht besteht damit mangels gegenteiliger Anhaltspunkte für einen offensichtlichen Willkürakt bzw. eine sachlich nicht nachvollziehbare Diskriminierung, eine rechtswidrige Benachteiligung oder gar eine systematische Ausgrenzung der aus Ex-Jugoslawien stammenden Beschwerdeführerin aber kein triftiger Grund, nicht auch auf die Abklärungen und Schlussfolgerungen der Vorinstanz abzustellen, wonach elementare Voraussetzungen für eine ordentliche Einbürgung – jedenfalls bis dato - noch nicht erfüllt worden sind und darum auch kein Anspruch auf die Erteilung des fraglichen Gemeindebürgerrechts bestehen konnte.

Daran ändert selbst die unbestritten lange Aufenthaltsdauer der Gesuchstellerin von beinahe 30 Jahren in der Schweiz bzw. ihre baldige Wohnsitznahme (ab 1982) in der betreffende Ortsgemeinde nichts, kann aus der langen Verweildauer an einem bestimmten Ort bzw. Arbeitsplatz doch noch nicht selbstredend auf eine angemessene Integration in einem anderen Kulturkreis geschlossen werden. Namentlich die unwiderlegt gebliebene Feststellung von absolut unzureichenden Sprachkenntnissen anlässlich des persönlichen Vorstellungsgesprächs vom 11.06.2007 stellt für sich bereits einen gewichtigen Grund dar, um jene Einbürgerung – bis zur Beseitigung jenes leicht erkennbaren Integrationsmangels – zurückzustellen; bis z.B. allfällige Missverständnisse in der Arbeitswelt selbst ausgeräumt sowie der Umgang mit den Behörden und der einheimischen Bevölkerung mittels eigener Sprachkenntnisse sowie unabhängig von Dritten alleine gemeistert werden können.

Dieses Erfordernis erscheint dem Gericht unerlässlich, da nur so eine gewisse Unabhängigkeit und Selbständigkeit der Gesuchstellerin auf Dauer gesichert werden kann, was seinerseits erst die eigenverantwortliche Wahrnehmung der politischen Bürgerrechte als vollwertiges Gemeindemitglied ermöglicht und deshalb grundsätzlich von zentraler Bedeutung für solche Einbürgerungsfragen ist. Den Gegenbeweis „von guten bis sehr guten Deutschkenntnissen“ vermochte die Beschwerdeführerin nicht zu erbringen, wurden ihre einwandfrei abgefassten Schrifteingaben vom 03.12.2007 und 01.09.2006 doch nachweislich nicht von ihr selbst, sondern ausschliesslich von der bevollmächtigten Arbeitgeberin (…) redigiert und mit den nötigen Beilagen versehen.

d) Insofern die Beschwerdeführerin eine erneute Prüfung durch das Gericht beantragte, übersieht sie die gesetzliche Zuständigkeitsordnung, wonach es klarerweise die Aufgabe der Gemeindebehörden ist, über den aktuellen Integrationsstand der jeweiligen Gesuchsteller die notwendigen Abklärungen zu treffen und sodann ihren Entscheid zu fällen. Diese Kompetenz steht dem Verwaltungsgericht indessen nicht zu. Sein Ermessen hat sich im Beschwerdeverfahren einzig darauf zu beschränken, keine offensichtlich rechtswidrigen oder willkürlichen Einbürgerungsentscheide zu dulden.

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist der angefochtene Entscheid aber gerade mit keinem derartigen Mangel behaftet, weshalb er im Resultat zu schützen ist. In diesem Sinne geht das Ermessen der lokalen Einbürgerungsbehörden relativ weit, was sich sachlich damit rechtfertigt, dass sie mit den örtlichen Gepflogenheiten und Sitten am besten vertraut sind und die Rechtsmittelinstanzen (Gerichte) deshalb grundsätzlich nicht ihr Ermessen über das pflichtgemäss ausgeübte Ermessen der Einbürgerungsinstanzen stellen dürfen. Dem Antrag auf Durchführung eines Parteivortritts vor Schranken konnte darum ebenfalls nicht gefolgt werden.

e) Am angefochtenen Einbürgerungsentscheid gibt es also nichts auszusetzen, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde führt.

2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG (Verwaltungsrechtspflegegesetz; BR 370.100) der Beschwerdeführerin auferlegt. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die obsiegende Vorinstanz entfällt gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 219.-- zusammen Fr. 719.--

gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.