Municipality's Claim for Payment on Unwritten Public-Law Contract Dismissed Due to Lack of Written Form

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 19 21

4. Kammer

Vorsitz Racioppi RichterIn Pedretti, Meisser, Audétat und von Salis Aktuarin Kuster

URTEIL

vom 7. Juli 2020

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Armon Vital, Klägerin gegen

A._____ und B._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Stefan Metzger, Beklagte

betreffend Forderung aus öffentlich-rechtlichem Vertrag (Melioration)

1. B._____ ist Eigentümerin der Parzelle 163 in der Gemeinde X._____. Bis zum 7. Mai 2014 stand die Parzelle 163 im Miteigentum von A._____ und B._____. Im Südosten der Parzelle 163 befindet sich eine talseitige Mauer, welche parallel zur angrenzenden, im Eigentum der Gemeinde X._____ stehenden Strassenparzelle 120 verläuft. Diese Mauer wurde im Jahr 2012/2013 neu erstellt.

2. Am 19. März 2019 reichte die Gemeinde X._____ (nachfolgend: Klägerin)

beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eine Klage gegen A._____ und B._____ (nachfolgend: Beklagte) betreffend Forderung ein.

Sie stellte folgende Rechtsbegehren:

1. Die Beklagten seien unter solidarischer Haftbarkeit zu verpflichten, der Klägerin Fr. 28'876.60 nebst Zins zu 5 % seit 10. April 2014 zu bezahlen.

2. Unter voller solidarischer gerichtlicher und aussergerichtlicher Kostenund Entschädigungsfolge zzgl. 8 % MWST zu Lasten der Beklagten.

Die Klägerin führte im Wesentlichen aus, dass sie der Meliorationsgenossenschaft C._____ im Jahr 2012 den Auftrag erteilt habe, die vormalige Mauer auf der Parzelle 163 zu entfernen und neu zu erstellen. In der Folge habe die Meliorationsgenossenschaft C._____ als formelle Bauträgerin die dabei anfallenden Baumeisterarbeiten im Juli 2012 an die D._____ GmbH vergeben, eine Bauunternehmung des Beklagten. Gegenstand der vorliegenden Klage bilde eine Forderung gegenüber den Beklagten im Zusammenhang mit der neu erstellten Mauer. Dabei stütze sie sich auf einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, welcher (leider) nur mündlich und in der Folge zusätzlich auch konkludent zustande gekommen bzw. bestätigt worden sei.

3. In ihrer Klageantwort vom 21. Mai 2019 stellten die Beklagten folgende Rechtsbegehren:

1. Die Klage sei abzuweisen.

2. Unter amtlicher und ausseramtlicher Kostenund Entschädigungsfolge zzgl. MWST zu Lasten der Klägerin.

Die Beklagten machten im Wesentlichen geltend, dass sie die Existenz der eingeklagten Forderung und die Existenz der angeblichen Vereinbarung vollumfänglich bestritten. Zudem führten sie aus, dass nicht die Klägerin, sondern die Meliorationsgenossenschaft Bauherrin der Mauer gewesen sei. Letztere habe den Kostenverteiler (mittels Verfügungen) zu regeln gehabt und hierzu zu einer Informationsund Diskussionssitzung auf den

27. Januar 2012 eingeladen. Die Behauptung der Klägerin, es handle sich nicht um ein eigentliches Meliorationswerk, sondern um ein Privatwerk unter gemeinschaftlicher Kostenbeteiligung der Beklagten, werde bestritten.

Weiter hielten die Beklagten fest, dass an der Sitzung vom 27. Januar 2012 auf hoheitlicher Seite der Versuch ergangen sei, entweder das im Meliorationsgesetz samt dazugehörenden Verordnungen beschriebene oder das im kantonalen Raumplanungsrecht festgelegte öffentlich-rechtliche Beitragsverfahren mit mehr oder weniger hoheitlicher Druckausübung zu verhindern.

4. Am 2. Juli 2019 hielt die Klägerin replicando an ihren bisherigen Anträgen fest und sie vertiefte ihr bisherige Argumentation. Sie führte u.a. aus, dass das Ziel der Sitzung vom 27. Januar 2012 die einvernehmliche Regelung des Kostenverteilers zwischen den Beteiligten und nicht die Durchführung eines von den Beklagten behaupteten Kostenverteilungsverfahrens nach Meliorationsgesetz oder nach einem anderen Beitragsverfahren gewesen sei. Hierfür hätte man sich gar nicht treffen müssen. Gerade die Tatsache, dass in der Folge die von den Beklagten aufgeführten Beitragsverfahren nach öffentlichem Recht überhaupt nicht eingeleitet worden seien, spreche im Übrigen zusätzlich dafür, dass man sich in der Folge tatsächlich über den heute von den Beklagten bestrittenen Kostenverteiler geeinigt habe.

5. Auch die Beklagten hielten in ihrer Duplik vom 12. August 2019 an ihren bisherigen Anträgen fest und vertieften ihre bisherige Argumentation.

6. Mit Stellungnahme vom 20. August 2019 legte die Klägerin ein weiteres Aktenstück ins Recht. Zudem äusserte sie sich zur Kostennote des beklagtischen Rechtsvertreters. Hierzu nahmen die Beklagten mit Schreiben vom

26. August 2019 Stellung. Ausserdem ergänzte der beklagtische Rechtsvertreter seine Kostennote vom 15. August 2019.

7. Die Klägerin verzichtete mit Schreiben vom 3. September 2019 auf eine weitere Stellungnahme.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und die übrigen Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Streitgegenstand bildet vorliegend eine Forderung aus einem öffentlichrechtlichen Vertrag. Gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht im Klageverfahren Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen.

Dabei kann auch die Gültigkeit des Vertrags bestritten sein (vgl. BGE 105 Ia 207 E.2b). Das angerufene Verwaltungsgericht ist somit zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Klage. Die übrigen Prozessvoraussetzungen geben keinen Anlass zu weiteren Bemerkungen, weshalb auf die Klage einzutreten ist. Da sich vorliegend eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (vgl. Art. 43 Abs. 2 lit. c VRG).

2. Nach überwiegender Auffassung in der Lehre bedürfen verwaltungsrechtliche Verträge zu ihrer Gültigkeit der Schriftlichkeit (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_61/2010 vom 2. November 2010 E.4.1 m.w.H.; vgl. auch Urteil

des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 19 113 vom

5. Mai 2020 E.6.4). Schriftlichkeit bedeutet in Analogie von Art. 13 des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht [OR; SR 220]), dass der Vertrag von beiden Seiten unterschrieben sein muss (Urteil des Bundesgerichts 1C_61/2010 vom 2. November 2010 E.4.1). Vorliegend steht fest, dass kein schriftlicher Vertrag vorliegt. Die Klägerin macht geltend, dass der öffentlich-rechtliche Vertrag mündlich und in der Folge zusätzlich aufgrund verschiedener Vorgänge auch noch konkludent zustande gekommen bzw.

mehrfach ausdrücklich und auch konkludent bestätigt worden sei. Es stellt sich somit die Frage, ob der (angebliche) mündliche öffentlich-rechtliche Vertrag zufolge Formmangels nichtig oder (bloss) anfechtbar ist. Hierbei handelt es sich um eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung.

3.1. Formfehler haben nach herrschender Lehre Nichtigkeit des Vertrags zur Folge (WALDMANN/WIEDERKEHR, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2019, S. 208 Rz. 161 m.w.H.). Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts hat die fehlende Schriftlichkeit eines verwaltungsrechtlichen Vertrags – vor dem Hintergrund dessen, dass Formvorschriften unter anderem der Beweissicherung und der Rechtssicherheit dienen und den Bürger vor übereilten Vertragsabschlüssen schützen sollen – dann zur Nichtigkeit zu führen, wenn dadurch nicht Rechte der Bürger geschmälert werden. Es liegt an der öffentlich-rechtlichen Körperschaft, die Schriftlichkeit zu fordern und durchzusetzen, zumal sie in rechtlichen Belangen in der Regel versierter und besser beraten ist als der Bürger. Dem Bürger soll aus der fehlenden Schriftlichkeit kein Nachteil erwachsen; er soll sich insbesondere nicht in einem aufwändigen Gerichtsverfahren (mit Zeugeneinvernahmen) wiederfinden, in dem er sich gegen eine (angebliche) Forderung aus einem (angeblich) mündlich abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Wehr setzen muss. Der (angebliche) mündliche öffentlich-rechtliche Vertrag, auf den sich die Klägerin stützt, ist somit nichtig.

3.2. Die Berufung auf Nichtigkeit darf allerdings nicht rechtsmissbräuchlich sein (vgl. Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Rechtsmissbrauch nach Art. 5 Abs. 3 BV liegt dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckund treuwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut gerade nicht schützen will (WALDMANN/WIEDERKEHR, a.a.O., S. 301 Rz. 126). Vorliegend ist nicht ersichtlich, inwiefern die Berufung auf Formnichtigkeit rechtsmissbräuchlich sein könnte. Fest steht einzig, dass im Zusammenhang mit der Mauer auf der Parzelle 163 Gespräche über eine Kostenbeteiligung stattgefunden haben. Es liegt allerdings kein einziges Schreiben der Klägerin an die Beklagten bzw. der Beklagten an die Klägerin im Recht, dem entnommen werden könnte, dass sich die Parteien über die Kostenbeteiligung geeinigt hätten. Zudem ist unbestritten, dass die Klägerin die Kostenbeteiligung mittels Verfügung hätte regeln können.

4. Da die Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrags von Amtes wegen zu beachten ist (vgl. WALDMANN/WIEDERKEHR, a.a.O., S. 205 Rz. 155), ist die Klage zufolge Nichtigkeit des (angeblich) mündlich abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrags abzuweisen. Es kann offenbleiben, ob die Parteien tatsächlich einen mündlichen Vertrag abgeschlossen haben. Insoweit erübrigt es sich denn auch, allfällige Zeugen einzuvernehmen und weitere Beweismassnahmen durchzuführen.

5.1. Bei diesem Verfahrensausgang hat die Klägerin als unterliegende Partei die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG).

Unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der vorliegenden Streitsache rechtfertigt es sich vorliegend, die Staatsgebühr auf Fr. 2'000.-- festzulegen (vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG).

5.2.1. Darüber hinaus ist die Klägerin als unterliegende Partei verpflichtet, den Beklagten die durch das vorliegende Klageverfahren verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Die Parteientschädigung wird gemäss Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung, HV;

BR 310.250) i.V.m. Art. 19 des kantonalen Anwaltsgesetzes (BR 310.100)

durch die urteilende Instanz nach Ermessen festgesetzt. Ausgangspunkt bildet die Kostennote (Art. 2 Abs. 2 HV). Dabei hat insbesondere der vereinbarte Stundenansatz zuzüglich allfällig vereinbartem Interessenwertzuschlag üblich (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 2 HV) und der geltend gemachte Aufwand angemessen und für die Prozessführung erforderlich zu sein.

5.2.2. Der beklagtische Rechtsvertreter reichte am 15. August 2019 eine Kostennote über Fr. 9'819.35 ein (Honorar nach Zeitaufwand von Fr. 7'492.50 [=

27.75 h à Fr. 270.--] + Spesen von Fr. 224.80 [bzw. 3 %] + Interessenwertzuschlag von Fr. 1'400.-- auf Fr. 28'000.-- + 7.7 % MWST). Ausserdem machte er für seine Stellungnahme vom 26. August 2019 einen zusätzlichen Aufwand von Fr. 1'048.30 geltend (Honorar nach Zeitaufwand von Fr. 945.-- [= 3.5 h à Fr. 270.--] + Spesen von 3 % + 7.7 % MWST). Der geltend gemachte Stundenansatz von Fr. 270.-- und der geltend gemachte Interessenwertzuschlag von Fr. 1'400.-- bei einem Streitwert von unbestritten rund Fr. 28'000.-- sind üblich (vgl. Art. 3 Abs. 1 und 2 HV). Eine entsprechende Honorarvereinbarung liegt im Recht. Darüber hinaus erscheint der geltend gemachte Aufwand vor dem Hintergrund der den Beklagten obliegenden Bestreitungslast als angemessen und für die Prozessführung erforderlich. Die Klägerin hat den Beklagten somit eine aussergerichtliche Entschädigung von insgesamt Fr. 10'867.65 (inkl. MWST) zu bezahlen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 194.-- zusammen Fr. 2'194.--

gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. Die Gemeinde X._____ hat A._____ und B._____ aussergerichtlich mit insgesamt Fr. 10'867.65 (inkl. MWST) zu entschädigen.

4. [Rechtmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]