Beiladung and Property Limitations Binding Subsequent Owners

9/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017

23 Beiladung. Wirkungen. Wiederherstellungsverpflichtung.

– Eine Beiladung bedarf keines aktiven Gebarens der beigeladenen Person und die Erstreckung der Rechtskraftwirkung tritt auch ein, wenn sich diese gar nicht am Verfahren beteiligt (E.2a, b, c).

– Eine Wiederherstellungsverpflichtung ist untrennbar mit dem Grundstück verbunden und stellt eine Eigentumsbeschränkung dar, welche sich auch jeder spätere Eigentümer entgegenhalten lassen muss (E.2d, e).

Convocazione. Conseguenze. Ordine di ripristino.

– Una convocazione non necessita di una partecipazione attiva della persona invitata a prendere parte al procedimento e la forza di cosa giudicata interviene anche se detta parte non ha partecipato al procedimento (cons. 2a, b, c).

– Un ordine di ripristino dello stato legale è indissolubilmente legato al fondo e costituisce una limitazione della proprietà che deve lasciarsi opporre anche qualsiasi successivo proprietario (cons. 2d, e).

Erwägungen:

2. a) In einem ersten Schritt gilt es die umstrittene Rechtswirkung der mittels prozessleitender Verfügung vom 2. Mai 2016 erfolgten Beiladung zu klären. Die Beigeladenen vertreten nämlich dezidiert die Auffassung, sie seien in das vorliegende Verfahren nicht eingetreten resp. hätten sich nicht darauf eingelassen, weshalb dieses nur zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin Rechtswirkungen entfalten könne. Überdies habe es das Verwaltungsgericht unterlassen, ihnen mitzuteilen, dass der Entscheid in der vorliegenden Angelegenheit – sofern dafür überhaupt eine gesetzliche Grundlage bestehe, was bestritten werde – auch ihnen gegenüber dingliche Wirkung entfalte (vgl. Eingaben der Beigeladenen vom 30. Juni, 27. September und 12. Oktober 2016).

b) Die Beiladung bedeutet den Beizug einer am Verfahrensausgang interessierten Person durch die Behörde oder das Gericht in ein Verfahren, welches zwischen anderen Parteien anhängig gemacht worden ist. Sie hat einerseits zum Zweck, die Rechtskraft eines Entscheids auch auf die beigeladene Person zu erstrecken und somit zu verhindern, dass in der gleichen Sache widersprüchliche Entscheide ergehen. Insoweit dient die Beiladung

9/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 der Koordination des materiellen Rechts. Andererseits ermöglicht eine Beiladung auch die Wahrung der Interessen derjenigen, deren rechtliche oder tatsächliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt sein könnten, weshalb die Beiladung ebenso Ausfluss des rechtlichen Gehörs ist. Aus diesen Gründen wird das Institut der Beiladung in der Literatur selbst dann als zulässig angesehen, wenn es im Gesetz nicht vorgesehen ist (vgl. HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 298 ff. sowie auch KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 929 ff. zur Beiladung gemäss VwVG). Im Kanton Graubünden beruht das Institut der Beiladung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf einer expliziten Rechtsgrundlage. Gemäss Art. 40 VRG lädt die Instruktionsrichterin oder der Instruktionsrichter Dritte, die durch den Entscheid in ihren schutzwürdigen Interessen berührt werden, von Amtes wegen oder auf Antrag zur Teilnahme am Verfahren ein (Abs. 1). Nimmt die beigeladene Person am Verfahren teil, stehen ihr die gleichen Rechte zu wie den Hauptparteien. Es können ihr auch Kosten auferlegt werden (Abs. 2). Abs. 3 der erwähnten Bestimmung sieht sodann vor, dass der Entscheid durch die Beiladung auch für die Beigeladenen verbindlich wird.

c) Nachdem der Instruktionsrichter von der betreibungsamtlichen Versteigerung des fraglichen Grundstücks Kenntnis erhalten hatte, orientierte er die neuen Eigentümer mit prozessleitender Verfügung vom 2. Mai 2016 über das Wiederherstellungsund Bussverfahren resp. das diesbezüglich vor dem Verwaltungsgericht hängige Beschwerdeverfahren und lud sie im Sinne von Art. 40 VRG zur Teilnahme an demselben ein. Dabei bediente er diese nicht nur mit den im Recht liegenden Eingaben und setzte eine Frist zur Einreichung einer Stellungnahme an, sondern gab den vorerwähnten Art. 40 VRG wörtlich wieder. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen besteht demnach eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Beiladung und sind diese unmissverständlich auf die Rechtsfolgen einer Beiladung aufmerksam gemacht worden. Vor diesem Hintergrund ist nicht nachvollziehbar, wie sich die (anwaltlich vertretenen) Beigeladenen nun auf den Standpunkt stellen können, die mit einer Beiladung einhergehende Wirkungserstreckung sei ihnen nicht angezeigt worden. Ausserdem geht aus der Systematik von Art. 40 VRG unmissverständlich hervor, dass eine Beiladung keines aktiven Gebarens der beigeladenen Person bedarf und die Erstreckung der Rechtskraftwirkung auch eintritt, wenn sich diese gar

9/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 nicht am Verfahren beteiligt. Eine Beiladung ist gar gegen deren Willen möglich (vgl. hierzu auch KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 929 m.w.H. sowie KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht,

2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 589). Beigeladene können zwar wählen, ob sie von der Möglichkeit einer Teilnahme am Verfahren Gebrauch machen wollen, wobei ihnen diesfalls auch Kosten auferlegt werden können (Art. 40 Abs. 2 VRG). Da die Erstreckung der Rechtswirkung aber wie gesehen nicht vom Willen der betreffenden Person abhängt, ist auf die Vorbringen der Beigeladenen hinsichtlich ihrer fehlenden Einlassung, des fehlenden Beitritts oder der mit Vorbehalten behafteten Teilnahme am Augenschein nicht weiter einzugehen. Da die Rechtsfolge kraft Gesetzes eintritt, kann auch nicht von einer «Verpflichtung zum Beitritt» die Rede sein. Ebenso wenig bedarf es hierzu «einer klaren Grundlage im materiellen Baurecht» und muss eine von Amtes wegen verfügte Beiladung auch nicht als selbständiger Zwischenentscheid ausgestaltet sein (vgl. hierzu die Eingaben der Beigeladenen vom 30. Juni,

27. September und 12. Oktober 2016 sowie das E-Mail der Beigeladenen vom 5. Oktober 2016).

d) Ausserdem ist festzuhalten, dass der von Amtes wegen angeordnete Einbezug der neuen Eigentümer der streitgegenständlichen Liegenschaft in das vorliegende Verfahren sachlich absolut gerechtfertigt war. Im Gegensatz zum nicht streitgegenständlichen Bussverfahren, in welches die Beigeladenen in Anbetracht des Strafcharakters und der höchstpersönlichen Natur der Baubusse zu Recht nicht einbezogen worden sind (so jedoch Eingabe der Beigeladenen vom 12. Oktober 2016 S. 1), ist die Wiederherstellungsverpflichtung untrennbar mit dem Grundstück verbunden. Sie stellt gewissermassen eine Eigentumsbeschränkung dar, welche sich sowohl der «Verursacher» des rechtswidrigen Zustandes als auch jeder spätere Eigentümer entgegenhalten lassen muss. So obliegt die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes gemäss Art. 94 Abs. 3 KRG denn auch nicht nur der Person, die den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt hat, sondern auch dem Eigentümer. Es trifft daher mitnichten zu, dass die (noch nicht rechtskräftige) Abbruchverfügung mit dem Eigentümerwechsel gegenstandslos geworden sei, weil sie den vormaligen Eigentümer betreffe und den Rechtsnachfolgern nie eröffnet worden sei (so Eingabe der Beigeladenen vom 13. Dezember 2016

S. 6). Würde man dieser Argumentation der Beigeladenen folgen, bedeutete dies, dass Baurechtsverletzungen durch Veräusserung der Liegenschaft geheilt werden könnten und fortan geduldet wer-

9/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 den müssten. Mit anderen Worten handelt es sich bei der Wiederherstellungsverpflichtung um eine die Liegenschaft betreffende Last, welche durch den Eigentümerwechsel unberührt geblieben ist. Dabei spielt es keine Rolle, dass die Wiederherstellungspflicht

– zumal die entsprechende Verfügung ja noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist – zum Zeitpunkt der Versteigerung noch nicht im Grundbuch angemerkt war und dass die neuen Eigentümer bei der Ersteigerung vom Wiederherstellungsverfahren angeblich keine Kenntnis hatten. Mit der Beiladung sollte deshalb in erster Linie sichergestellt werden, dass sich die neuen Eigentümer, welche sich das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens aufgrund der untrennbaren Verbundenheit der Wiederherstellungsverpflichtung mit ihrer erworbenen Liegenschaft zwangsläufig entgegenhalten lassen müssen, zur vorliegenden Angelegenheit äussern können. Insofern können die Beigeladenen – insbesondere in Anbetracht des Ausgangs des Verfahrens – gar froh sein, mittels Beiladung in das vorliegende Verfahren miteinbezogen worden zu sein.

e) Auch aus prozessökonomischen Gründen ist ein neuer Eigentümer nach dem Verkauf einer Liegenschaft zwangsweise als Partei anzuerkennen, wenn die Auferlegung einer Pflicht – wie vorliegend eine Abbruchverfügung – im Streit liegt. Wäre den neuen Eigentümern der Liegenschaft der Beitritt in das vorliegende Verfahren freigestellt und würden diese einen solchen ablehnen, müsste das Verfahren wegen Gegenstandslosigkeit zufolge fehlenden Rechtsschutzinteresses des vormaligen Eigentümers abgeschrieben und alsdann eine neue (Wiederherstellungs-)Verfügung erlassen werden (vgl. hierzu auch HÄNER, a.a.O., Rz. 377). R 15 86 Urteil vom 2. Februar 2017