Substitute Parking Fee vs. Public Usage Fee Dispute

8/18 Gebühren und Abgaben PVG 2017

18 Parkplatz. Jährliche Benutzungsgebühr trotz Ersatzabgabe.

– Die Parkplatzbenützungsgebühr bildet eine von der Ersatzabgabe unabhängige und separate Abgabe für die effektive Benutzung des öffentlichen Grunds für das regelmässige Abstellen von Autos; eine gesetzliche Vermutung, dass dort, wo eine Ersatzabgabe bezahlt werden musste, auch ein entsprechendes Parkplatzmanko besteht und deshalb der öffentliche Grund in dieser oder jener Art beansprucht wird, ist für die Erhebung einer Benützungsgebühr nicht zulässig (E.5, 6).

– Mit der Bezahlung der Ersatzabgabe wird einzig die Pflicht zur Erstellung von Pflichtparkplätzen gemäss kommunaler Bauordnung abgenommen (E.7).

Posteggio. Tassa di utilizzo annuale malgrado tassa sostitutiva.

– Una tassa di utilizzo per posteggi costituisce un contributo indipendente e separato per l’effettiva utilizzazione del suolo pubblico a seguito dello stazionamento regolare di automobili; una presunzione legale – stando alla quale qualora fosse stata pagata la tassa sostitutiva per i posteggi la mancanza di parcheggi sarebbe da ammettere e di conseguenza anche l’utilizzazione del suolo pubblico – non è ammissibile (cons. 5, 6).

– Con il pagamento della tassa sostituiva per i posteggi viene semplicemente compensato il dovere di erigere i posteggi richiesti dall’ordinamento comunale (cons. 7).

Sachverhalt:

1. Am 15. Dezember 1997 erteilte die Baubehörde X. die Baubewilligung für die Erstellung einer Liegenschaft. Die Baubewilligung wurde mit der Auflage erteilt, dass X. einen Parkplatznachweis über die Grundstücke von insgesamt 33 Pflichtparkplätzen zu erbringen hat. 27 davon anerkannte die Baubehörde als abgegolten und erstellt, die sechs fehlenden Parkplätze konnte X. nach Massgabe des geltenden Parkplatzreglements mit einer Ersatzabgabe von je Fr. 7‘000.– pro Parkplatz abgelten. Der Bauherr bezahlte in der Folge die erwähnte Ersatzabgabe in Höhe von Fr. 42‘000.– und erstellte sodann auch die erwähnte Baute.

2. Mit Rechnungsverfügung vom 1. Juni 2016 stellte das Bauamt

X. für die Beanspruchung von öffentlichem Grund in Ermangelung eigener Pflichtparkplätze gestützt auf Art. 76 Abs. 1

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Satz 2 BauG eine Benützungsgebühr in Höhe von Fr. 1‘800.– (6 x Fr. 300.– pro fehlender Pflichtparkplatz) für die Dauer eines Jahres. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde am 10. August 2016 abgewiesen und gegen diese Verfügung wurde Rekurs erhoben.

Erwägungen:

5. a) Streitgegenstand der Beschwerde ist die von der Beschwerdegegnerin in Rechnung gestellte Benützungsgebühr für die Parkplatznutzung auf öffentlichem Grund in der Höhe von Fr. 1‘800.– (Fr. 300.– pro fehlender Pflichtparkplatz für die Liegenschaft Grundstück Nr. 73). Die Beschwerdegegnerin erhob die Gebühr gestützt auf Art. 76 des von der Gemeindeversammlung X. am 9. Dezember 2012 beschlossenen und von der Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss Nr. 642 am 7. Juli 2015 im Rahmen der Ortsplanungsrevision genehmigten kommunalen Baugesetzes (BauG). Der betreffende Artikel lautet wie folgt:

Art. 76 Benützungsgebühr für Beanspruchung von öffentlichem Grund 1 Wer in Ermangelung eigener Parkplätze für das Abstellen von Autos regelmässig öffentlichen Grund benützt, hat der Gemeinde per Ende Jahr eine Benützungsgebühr zu bezahlen. Diese Benützungsgebühr ist in jedem Fall von jenem Grundeigentümer zu entrichten, der nicht ausreichend Pflichtparkplätze vorzuweisen vermag und deshalb die Ersatzabgabe bezahlt hat.

Die Benützungsgebühr bewegt sich im Rahmen zwischen Fr. 200.– und Fr.

400.– pro Jahr und wird vom Gemeinderat innerhalb dieses Rahmens jeweils für das laufende Jahr festgelegt.

Innerhalb dieses Rahmens hat der Gemeinderat anlässlich seiner Sitzung vom 1. März 2016 die jährliche Benützungsgebühr auf Fr. 300.– pro fehlenden Pflichtparkplatz festgelegt (vgl. dazu Veranlagungsverfügung vom 23. August 2016 in Bf-act. 6 Ziff. II 1 in fine).

b) Der entsprechenden Genehmigung durch die Regierung kam gemäss ausdrücklicher gesetzlicher Statuierung konstitutive Wirkung zu. Der mit der Marginalie «Inkrafttreten» versehene Art. 92 Abs. 1 BauG lautet nämlich wie folgt: «Das vorliegende Baugesetz tritt nach Annahme durch die Gemeinde mit der Genehmigung durch die Regierung in Kraft». Dieselbe Regelung gilt ohnehin aufgrund übergeordnetem Recht (Art. 49 Abs. 1 KRG). In Beachtung dieser Norm stellte die Gemeinde die strittige Benützungsgebühr grundsätzlich zu Recht erst ab Inkrafttreten des BauG

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mit dem Regierungsbeschluss vom 7. Juli 2015 für die Dauer eines Jahres in Rechnung (vgl. Rechnungsverfügung vom 1. Juni 2016 in beschwerdeführerischer Beilage [Bg-act.] 2; am 26. April 2016 aus Händen der Vorinstanz erhalten). Dennoch wirft die Vorgehensweise der Gemeinde mit Blick auf die Rechnungsstellung vom 1. Juni 2016 – ohne inhaltlich auf die Benützungsgebühr einzugehen (dazu Erwägung 6) – bereits einige Fragen in Bezug auf die formell-gesetzliche Grundlage auf. Soweit ersichtlich und mangels weiterer Hinweise in der Rechnungsverfügung betrifft die Rechnung in Höhe von Fr. 1‘800.– (6 x Fr. 300.–) die Zeitperiode zwischen dem

7. Juli 2015 und dem 6. Juli 2016. Art. 76 Abs. 1 Satz 1 BauG zufolge hat der Pflichtige der Gemeinde per Ende Jahr eine Benützungsgebühr zu bezahlen. Gemeint ist damit wohl per Ende Kalenderjahr. Die Rechnung hingegen datiert vom 1. Juni 2016. Diesfalls dürfte zumindest für das Jahr 2015 nur der (anteilsmässige) Mindestsatz von Fr. 200.– veranlagt werden, zumal der Gemeinderat den für das laufende Jahr zu bestimmenden Rahmen zwischen Fr. 200.– und Fr. 400.– für die jährliche Benützungsgebühr (Art. 76 Abs. 2 BauG) erst anlässlich seiner Sitzung vom 1. März 2016 auf Fr. 300.– pro fehlendem Pflichtparkplatz festgelegt hat. Für das Kalenderjahr 2015 hat der Gemeinderat keinen entsprechenden Beschluss gefasst, zumindest fehlt ein solcher Beschluss in den Akten. Die aufgeworfenen Fragen müssen indes im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht entschieden werden, da die angefochtene Veranlagungsverfügung ohnehin aus einem anderen Grund aufzuheben sein wird (nachstehende Erwägung 6).

6. a) Bei der veranlagten und strittigen Gebühr handelt es sich um eine Benützungsgebühr. Es stellt sich somit zunächst die Frage, wie sich die Benützungsgebühr in das öffentliche Abgabensystem der Schweiz einordnen lässt. Ganz allgemein lassen sich öffentliche Abgaben als dem Gemeinwesen zu erbringende Geldleistungen definieren, die aufgrund der Hoheitsgewalt des Staates geschuldet sind (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, §

57 Rz. 1–3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2753–2755). Die herrschende Lehre unterscheidet üblicherweise die öffentlichen Abgaben in Steuern und Kausalabgaben (statt vieler MEIER-MAZZUCATO, Steuer Schweiz: Grundriss zu den eidgenössischen und kantonalen Steuern mit Beispielen und Darstellungen, Bern 2015, S. 14). Steuern kennzeichnen sich als finanzielle Leistungen, welche gegenleistungslos geschuldet sind. Demgegenüber haben Kausalabgaben eine dem Abgabepflichtigen individuell angemessene, zurechenbare und besondere Gegenleis-

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tung oder Vorteile des Gemeinwesens zur Voraussetzung (zu dieser einheitlichen Definition der Kausalabgabe mit entsprechenden Hinweisen auf die Rechtsprechung vgl. HÄNER, Kausalabgaben – Eine Einführung, in: HÄNER/WALDMANN (Hrsg.), Kausalabgaben, Zürich 2015, S.

2 f.; WIEDERKEHR, Kausalabgaben, in: Kleine Schriften zum Recht, MÜLLER/TSCHANNEN (Hrsg.), Bern 2015, S. 9 ff.; WYSS, Kausalabgaben: Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, Basel 2009, S. 25 ff.; HUNGENBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberecht: Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in: ZBl 2003,

S. 505 ff., insb. S. 507). Die individuell zurechenbare Gegenleistung und damit eine möglichst verursachergerechte Finanzierung bilden demnach den Hauptunterschied bei der Beurteilung, ob eine Steuer oder eine Kausalabgabe vorliegt.

b) Kausalabgaben lassen sich wiederum in verschiedene Kategorien einteilen: Gebühren, Beiträge und Vorzugslasten, Ersatzabgaben und Mehrwertabgaben (vgl. WIEDERKEHR, a.a.O., S. 37 ff.). Gebühren werden zum Beispiel für eine veranlasste Amtshandlung (Verwaltungsgebühr), für die Ausübung einer grundsätzlich dem Gemeinwesen vorbehaltenen Tätigkeit bzw. für die Sondernutzung an einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch (Konzessionsgebühr) oder etwa für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung (Benutzungsgebühr) erhoben (dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2764 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 57 Rz. 28). Eine Benutzungsgebühr bildet das Entgelt für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung.

c) Eine Kausalabgabe unterliegt grundsätzlich folgenden Prinzipien, die für deren Erhebung im Allgemeinen bzw. für deren Bemessung im Speziellen von Bedeutung sind: Legalitätsprinzip, Kostendeckungsprinzip, Äquivalenzprinzip (HÄNER, a.a.O., S. 13; WIE- DERKEHR, a.a.O., S. 49, 71 ff.; WYSS, S. 72 ff., 92 ff., 109 ff). Das Legalitätsprinzip besagt, dass für die Erhebung eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Verlangt wird im Allgemeinen das Erfordernis des Rechtssatzes (Normdichte) und der Gesetzesform (Normstufe). Das Kostendeckungsprinzip verlangt sodann, dass die Kausalabgabe den Gesamtaufwand für die Leistung nicht oder nur geringfügig überschreitet. Das Äquivalenzprinzip schliesslich schreibt vor, dass sich die Kausalabgabe nach dem Wert der staatlichen Leistung in einem angemessen Verhältnis auszurichten hat.

d/aa) Nach diesen rechtstheoretischen Ausführungen erscheint offensichtlich, dass die vorliegend zur Diskussion stehende Benützungsgebühr nicht nur des Namens wegen keine Steuer, sondern vielmehr eine Kausalabgabe darstellt und auch dergestalt ge-

8/18 Gebühren und Abgaben PVG 2017 8/18 Gebühren und Abgaben PVG 2017 prinzip) ist vom Wert der beanspruchten Leistung auszugehen (vgl.

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., R. 2777 ff.). Dies bedingt freilich, dass überhaupt eine Leistung beansprucht wird bzw. jemand konkret Kosten verursacht. Im Gegensatz zur Gemeinde X. , wo das Parken auf den öffentlichen Parkplätzen generell kostenfrei ist, wird eine Parkgebühr (Benützungsgebühr) in der Regel direkt und verursachergerecht vom jeweiligen Nutzer, z.B. mittels Aufstellen von Parkuhren, eingezogen.

cc) Nun behauptet die Beschwerdegegnerin zwar, dass «das Bauamt immer wieder feststellt, dass die Benutzer der Liegenschaft Haus B. die öffentlichen Strassen und Plätze rege beanspruchen» (vgl. Vernehmlassung Ziff. III B. 7d). Klar ist zunächst, dass die Beschwerdegegnerin grundsätzlich ohne weiteres berechtigt ist, Benützungsgebühren zu erheben, unter der Voraussetzung, dass sie (auch umfangsmässig) belegen kann, dass der Beschwerdeführer den öffentlichen Grund für das Abstellen von Autos auch tatsächlich regelmässig nutzt. Ob sodann eine allfällige regelmässige Benutzung des öffentlichen Grundes von seinen Kunden und Mietern zu Parkierungszwecken ihm selbst angerechnet werden kann, erscheint im Lichte der kausalabgaberechtlichen Grundsätze fraglich, kann an dieser Stelle indes offen bleiben. Die Beschwerdegegnerin erbringt nämlich ohnehin keinen Nachweis, dass der Beschwerdeführer sowie auch die weiteren Benutzer der Liegenschaft Haus B. (geschäftliche Kunden, Mieter oder Besucher) den öffentlichen Grund zu Parkierungszwecken auch tatsächlich nutzen. Überdies hinaus besteht gleichermassen die Aussage des Beschwerdeführers, dass die vorhandenen Parkplätze nie vollständig belegt seien. Vielmehr beobachte er immer wieder, dass Kunden und Firmenvertreter anderer Geschäfte seine Parkplätze benutzten (vgl. Beschwerde Ziff. II B 6 in fine). Das Gericht braucht die Aussagen der Parteien nicht weiter zu würdigen, insbesondere kann auch auf einen Augenschein verzichtet werden, liegt doch die Beweislast bei der Beschwerdegegnerin, dass der Beschwerdeführer den öffentlichen Grund tatsächlich regelmässig für das Abstellen von Autos und auch im unterstellten Umfang von sechs Parkplätzen nutzt. Eine gesetzliche Vermutung allein, dass dort, wo eine Ersatzabgabe bezahlt werden musste, auch ein entsprechendes Parkplatzmanko besteht und deshalb der öffentliche Grund in dieser oder jener Art beansprucht wird, reicht nicht aus und stellt eine unzulässige Pauschalisierung dar (dazu Erwägung 6d/bb). Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und die Veranlagungsverfügung vom 10. August 2016 aufzuheben.

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7. Nur am Rande sei an dieser Stelle erwähnt, dass Benützungsgebühren sowie die Ersatzabgabe jeweils unterschiedliche Gegenleistungen für eine bestimmte staatliche Leistung bilden, mithin nebeneinander und unabhängig voneinander erhoben werden können. Die Ersatzabgabe stellt – wie die Beschwerdegegnerin zu Recht vorbringt

– ein Entgelt für die Befreiung von einer nicht-finanziellen öffentlichrechtlichen Realleistungsplicht (Naturallast) dar. Die Abgabepflicht entsteht, wenn das Gemeinwesen den Dispens erteilt und beruht letztlich auf dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (dazu eingehend TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 57 Rz. 33 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2861 ff.). Eine Abgabe für die Befreiung von der Parkplatzerstellungspflicht stellt eine solche Ersatzabgabe dar (dazu BGE 97 I 792, 802 ff.; Urteil des Bundesgerichts 2P.338/2005 vom 16. November 2006 E.5.2). Die Gemeinde X. sieht die Ersatzabgabe in Art.

75 BauG vor, kannte eine solche aber bereits unter dem vormals geltenden Baugesetz vom

15. Juli 1985 i.V.m. mit dem Parkplatzreglement vom 12. Juli 1987 (Art. 24) als Teil des Erschliessungsreglementes. Mit der Bezahlung der Ersatzabgabe hat der Eigentümer, vorbehalten ausdrücklicher anderslautender gesetzlicher Normierung, weder einen Anspruch auf die Benutzung eines ihm vorbehaltenen Parkplatzes noch generell einen Anspruch auf die kostenfreie Benutzung des öffentlichen Grundes für das regelmässige Abstellen von Autos. Mit der Bezahlung der Ersatzabgabe wird dem Beschwerdeführer – wie die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht vorbringt – nämlich einzig die Pflicht zur Erstellung von Pflichtparkplätzen abgenommen. Auf der anderen Seite verpflichtet sich die Gemeinde, aus den ihr zufliessenden Ersatzabgaben in der näheren oder weiteren Umgebung des Beschwerdeführers öffentliche Parkplätze zu erstellen, die von jedermann benützt werden können (s. dazu auch BGE 97 I 792 E.6c). Die Benützungsgebühr bildet demgegenüber eine davon unabhängige und separate Abgabe für die effektive Benutzung des öffentlichen Grundes für das regelmässige Abstellen von Autos. A 16 45 Urteil vom 23. Mai 2017

Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wurde mit Urteil vom 10. Januar 2018 abgewiesen (2C_604/2017).