Municipality Obligation to Fund Bilingual Kindergarten Transport Costs

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Erziehung 5 Educaziun Educazione

5 Transportkosten für Kindergarten. Ansprüche auf Übernahme durch das Gemeinwesen.

– Das soziale Grundrecht auf unentgeltlichen Grundschulunterricht erstreckt sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung jedenfalls dann auf den Besuch des Kindergartens, wenn der Kindergartenunterricht nach dem massgeblichen kantonalen Recht Teil der obligatorisch zu besuchenden Grundschule ist; dies trifft im Kanton Graubünden zu, wenn die zuständige Schulträgerschaft von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, den Kindergartenbesuch für fremdsprachige Kinder für obligatorisch zu erklären (E.4).

– Im vorliegenden Fall ist der deutsch-/romanischsprachige Kindergarten Teil der öffentlichen Volksschule. Teilt die zuständige Schulträgerin ein Kind auf entsprechendes Gesuch hin diesem Kindergarten zu, so handelt es sich hierbei stets um den einzig infrage kommenden und damit nächstgelegenen Kindergarten der betreffenden Unterrichtsart, dessen unentgeltlicher Besuch gewährleistet sein muss (E.5).

Costi di trasporto per asilo infantile. Diritto alla loro assunzione da parte del comune.

– Giusta la prassi del Tribunale federale, il diritto fondamentale sociale ad un’istruzione di base gratuita si estende anche alla frequentazione dell’asilo infantile, se le lezioni dell’asilo infantile vengono dal diritto cantonale incluse nell’insegnamento scolastico di base obbligatorio;

questo è il caso nei Grigioni, se l’autorità scolastica competente ha fatto uso della possibilità di dichiarare obbligatoria la frequentazione dell’asilo infantile per bambini di lingua madre straniera (cons. 4).

– Nel caso in esame, l’asilo infantile in lingua tedesca/romancia fa parte della scuola pubblica; se l’autorità scolastica competente assegna – su relativa richiesta – un bambino a detto asilo infantile, si tratta in questi casi

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sempre dell’unica struttura d’insegnamento di tale tipo che entra in considerazione nei paraggi e la cui frequentazione gratuita va garantita (cons. 5).

Sachverhalt:

1. Die A. ist als Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB konstituiert. Als Elternvereinigung strebt sie die Förderung der romanischen Sprache und Kultur in Chur an. Um dieses Ziel zu erreichen, stellt sie insbesondere denTransport der Kindergartenkinder zu dem in Chur existierenden zweisprachigen Kindergarten (deutsch/romanisch) mit dem «bus da scolina» sicher und führt bei entsprechendem Bedarf eine romanischsprachige Spielgruppe (la Rumantscholina).

2. Am 26. Juni 2014 ersuchte die A. die zuständige Schulträgerschaft, den Kauf eines neuen «bus da scolina» mit Fr. 20 000.– zu unterstützen. Der derzeit verwendete «bus da scolina» müsse aus Sicherheitsgründen ersetzt werden, da er mit veralteten und unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit höchst problematischen Längsbänken ausgestattet sei. Die Betriebskosten des «bus da scolina» seien nach wie vor durch Beiträge der Eltern sowie der Lia Rumantscha und durch private Sponsoren gedeckt.

3. Dieses Gesuch lehnte die zuständige Schulträgerschaft, handelnd durch den Stadtrat, mit Beschluss vom 8. Juli 2014, mitgeteilt am 10. Juli 2014, ab. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 21. Januar 2016 teilweise gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und wies die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an den Stadtrat zurück.

Erwägungen:

(Anmerkung der Redaktion: Streitig ist, ob die zuständige Schulträgerschaft den Trägern des geltend gemachten Anspruchs auf unentgeltlichen Besuch des Kindergartens Fr. 20 000.– für den Ersatz des «bus da scolina» zu bezahlen hat.)

4. a) Art. 19 BV gewährleistet als soziales Grundrecht einen individuellen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (BGE 133 I 156 E.3.1). Die für das Schulwesen zuständigen Kantone haben dieses individuelle Grundrecht gemäss Art. 62 Abs. 1 und 2 BV umzusetzen und an den öffentlichen Schulen einen ausreichenden Grundschulunterricht zu gewährleisten (sog. obligatorische Schulzeit, BGE 129 I 35 E.7.4). Insofern fungiert das Grundrecht auf unentgeltlichen Grundschulunterricht als Rahmen für die kantonale Schulhoheit und erlaubt

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dem Bund, im Schulwesen einen Minimalstandard festzulegen (REGULA KÄGI-DIENER, in: EHRENZELLER/ SCHINDLER / SCHWEIZER / VALEN- DER [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2014, Art. 19 N. 13). Dabei ist der Grundschulunterricht, vorbehalten besonderer örtlicher und anderer Verhältnisse, am Aufenthaltsort der Schüler zu erteilen; die räumliche Distanz zwischen Aufenthaltsund Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden (BGE 133 I 156 E.3.1). Kann der Schulweg einem Kind wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit nicht zugemutet werden, so ergibt sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten (BGE 133 I 156 E.3.1). Weder aus den völkerrechtlichen Bestimmungen (Art. 13 UNO-Pakt I [SR 0.103.1] und Art. 28 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes [KRK; SR 0.107]; vgl. BGE 133 I 156 E.3.6.4) noch aus Art. 7 KV ergeben sich über Art. 19 BV hinausgehende grundrechtliche Ansprüche.

b) Unter der Herrschaft der Bundesverfassung vom 29. Mai 1974 entschied das Bundesgericht, dass die in Art. 19 BV verankerte Garantie auf einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht den Besuch des Kindergartens nicht umfasst (Urteil des Bundesgerichts 2P.34/1993 vom 28. Januar 1994, in: ZBl 95/1994,

S. 300 ff,. E.5d; Entscheid des Bundesrates vom 1. Juli 1998, in: VPB 64/2000 Nr. 1, E.2.3). Ob diese Rechtsprechung nach dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung weiterhin gilt, hat das Bundesgericht bis anhin offengelassen (vgl. die diesbezüglichen Überlegungen bei SÀNDOR HORVÀTH, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: ZBl 108 / 2007, S. 638 und S. 647 f.; HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003,

S. 166 und S. 183; KÄGLI-DIENER, a.a.O., Art. 19 N. 27). Immerhin hat es im Urteil 2C_433/201 vom 1. Juni 2012 festgehalten, die verfassungsrechtliche Garantie des unentgeltlichen Grundschulunterrichts könne jedenfalls dann angerufen werden, wenn es sich beim Kindergarten nicht um eine freiwillige Vorschulstufe handle, sondern dieser als erste Stufe der Volksschule in die allgemeine Schulpflicht einbezogen werde; der Kindergartenunterricht mithin aufgrund des massgeblichen Schulmodells Teil der obligatorisch zu besuchenden Grundschule sei (Urteil des Bundesgerichts 2C_433 / 201 vom 1. Juni 2012, E.3.3; EHRENZELLER, a.a.O., Art. 62 N. 33).

c) Im Kanton Graubünden haben der Kanton und die Gemeinden dafür zu sorgen, dass Kinder und Jugendliche einen ihren Fähigkeiten entsprechenden Grundschulunterricht erhalten. Mit dieser in Art. 89 KV verankerten Regelung wird das soziale

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Grundrecht von Art. 19 BV und die Verpflichtung von Art. 62 Abs. 1 und 2 BV aufgegriffen. Umgesetzt wird diese Bestimmung auf kantonaler Ebene im SchulG und den zugehörigen Verordnungen (insbesondere der Schulverordnung). Gemäss Art. 6 Abs. 1 SchulG besteht die Volksschule aus der Kindergartenstufe, der Primarstufe und der Sekundarstufe I. Der Schulbesuch ist auf der Primarstufe und auf der Sekundarstufe I obligatorisch (Art. 10 Abs. 2 SchulG). Der Besuch des zwei Jahre dauernden Kindergartens ist freiwillig (Art. 7 Abs. 1 und 2 SchulG). Die Schulträgerschaft kann den zweijährigen Kindergartenbesuch allerdings für fremdsprachige Kinder für obligatorisch erklären (Art. 7 Abs. 3 SchulG), um deren (sprachliche) Integration zu fördern. Als fremdsprachig im Sinne von Art. 7 Abs. 3 SchulG gelten alle Kinder, die eine andere Sprache sprechen als die Schulsprache vor Ort (FAQ – Schulgesetz/ Schulverordnung, Amt für Volksschule und Sport, Stand 8.05. 2014, abrufbar unter www.gr.ch > Institutionen > Verwaltung > EKUD > Amt für Volksschule und Sport >Themen / Projekte > Schulgesetz 2012, besucht am 30. Dezember 2015).

d) Für die infrage stehenden 18 Kindergartenkinder war die Stadt Chur im Schuljahr 2014 / 2015 als Schulterträgerschaft zuständig. Diese hat den Besuch des Kindergartens in Art. 14 Abs. 3 des städtischen Schulgesetzes für fremdsprachige Kinder für obligatorisch erklärt (abrufbar unter www.chur.ch > Politik & Verwaltung > Gesetzessammlung > Erziehung und Kultur > 71 Schulgesetz, besucht am 30. Dezember 2015). Als Schulsprache gilt gemäss Art. 6 des städtischen Schulgesetzes grundsätzlich Deutsch. Darüber hinaus führt die Stadt Chur nach Bedarf ausserdem zweisprachige Kindergartenund Primarschulklassen sowie Klassen auf Sekundarstufe I mit Deutsch / Italienisch und Deutsch / Romanisch (Art. 7 Abs. 1 des städtischen Schulgesetzes). Ob der Besuch des infrage stehenden deutsch-/romanischsprachigen Kindergartens Giacometti 1 für die interessierenden 18 Kindergartenkinder im Schuljahr 2014 / 2015 obligatorisch war, hängt demnach davon ab, ob sie sich bei Eintritt in den Kindergarten ausreichend gut auf Deutsch und Romanisch verständigen konnten. Wie es sich diesbezüglich verhielt, hat die Beschwerdegegnerin nicht eruiert. Es steht daher nicht fest, ob und gegebenenfalls wie viele der infrage stehenden

18 Kindergartenkinder sich auf das Grundrecht auf unentgeltlichen Grundschulunterricht gemäss Art. 19 BV berufen können.

5. a) Diese Frage ist freilich nur von Bedeutung, wenn aufgrund der massgeblichen kantonalen Regelungen – wie die Beschwerdegegnerin geltend macht – nur der obligatorische Schul-

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besuch unentgeltlich ist. Art. 14 Abs. 1 SchulG erklärt den Unterricht in der öffentlichen Volksschule am Schulort für unentgeltlich. Sofern die Verhältnisse es erfordern, sind die Schulträgerschaften verpflichtet, den Transport der Schülerinnen und Schüler zu organisieren und zu finanzieren (Art. 14 Abs. 2 SchulG). Für den lehrplanmässigen Unterricht in der Volksschule können von den Erziehungsberechtigten keine Beiträge erhoben werden. Die Schulträgerschaft stellt auf ihre Kosten die für die Durchführung des lehrplanmässigen Unterrichts erforderlichen Räume, Einrichtungen sowie die allgemeinen und für jede Schulstufe spezifischen Unterrichtsmittel zur Verfügung. Ferner ist die Schulträgerschaft verpflichtet, die für den Schulbetrieb notwendigen Massnahmen zu treffen und zu finanzieren. Von den Schülerinnen und Schülern bzw. von den Erziehungsberechtigten können für ausserordentliche Leistungen angemessene Beiträge erhoben werden, insbesondere für spezielle Schulveranstaltungen; besondere Ausbildungsangebote im Bereich der Wahlfächer; ausserordentliche Materialkosten; Schulreisen, Exkursionen sowie Klassenlager und Verpflegungssowie Betreuungsangebote für weitergehende Tagesstrukturen (Art. 15 SchulG; vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 5. Juli 201 , S. 694). Diese Regelung gilt ebenfalls für Schülerinnen und Schüler von Talentklassen sowie Talentschulen. Dort ist der Schulunterricht ebenfalls unentgeltlich. Für die Finanzierung der individuellen, ausserschulischen Förderung im Talentbereich können von den Erziehungsberechtigten indessen angemessene Beiträge erhoben werden (Art. 2, Weisung EKUD vom 22. Dezember 2014, abrufbar unter www.gr.ch > Institutionen > Verwaltung > EKUD > Amt für Volksschule und Sport > Volksschule, Kindergarten, Sonderschulung > Schulorganisation, besucht am 30. Dezember 2015).

b) Die Volksschule besteht gemäss Art. 6 Abs. 1 SchulG aus der Kindergarten-, der Primarund der Sekundarstufe I. Diese Regelung hat die Stadt Chur in Art. 1 Abs. 1 des städtischen Schulgesetzes wiederholt und dahingehend präzisiert, dass in der Stadtschule grundsätzlich auf Deutsch unterrichtet wird (Art. 6 des städtischen Schulgesetzes). Nach Bedarf führt die Stadtschule Chur zusätzlich zweisprachige Kindergartenund Primarschulklassen sowie Klassen auf der Sekundarstufe I mit Deutsch / Italienisch und Deutsch / Romanisch (Art. 7 Abs. 1 des städtischen Schulgesetzes). Die Bildungskommission legt die Zulassungskriterien zum zweisprachigen Unterricht fest. Massgebendes Kriterium für die Zulassung ist die Eignung einer Schülerin oder eines Schülers

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(Art. 7 Abs. 2 des städtischen Schulgesetzes). Mit dieser am 1. August 2014 in Kraft getretenen Regelung hat die Stadt Chur den bis dahin nur auf Primarstufe existierenden zweisprachigen Unterricht in Deutsch / Italienisch und Deutsch / Romanisch auf die Kindergartenund Sekundarstufe I ausgedehnt (vgl. Bericht des Stadtrats vom 24. Oktober 2013 [Bf-act. 5]). Jedenfalls seit diesem Zeitpunkt zählt der deutsch-/romanischsprachige Kindergarten Giacometti 1 zur Volksschule im Sinne von 14 SchulG. Für das interessierende Schuljahr 2014/2015 darf die Beschwerdegegnerin demnach für den Besuch des deutsch-/romanischsprachigen Kindergartens Giacometti 1 grundsätzlich kein Schulgeld erheben und hat den Transport der Kindergartenkinder dorthin zu organisieren bzw. zu finanzieren, wenn es den Kindergartenkinder nicht zugemutet werden kann, den Kindergartenweg zu Fuss zu bewältigen. Gemäss Art. 14 SchulG i.V.m. Art. 7 des städtischen Schulgesetzes hat die Beschwerdegegnerin folglich im interessierenden Zeitraum den unentgeltlichen Besuch des Kindergartens zu gewährleisten.

c) Dieser Anspruch besteht allerdings nur am Schulort (Art.

14 SchulG). Was unter dem Schulort zu verstehen ist, wird in Art. 1 SchulG definiert. Danach handelt es sich hierbei um die Schule jener Gemeinde, in der sich das Kind mit der Einwilligung der Erziehungsberechtigten dauerhaft aufhält. Das Recht auf den Schulbesuch ist folglich nicht an den zivilrechtlichen Wohnsitz gebunden, sondern knüpft an den tatsächlichen Aufenthalt des Kindes an (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 5. Juli 201 , S. 692). Die Gemeinde, in der sich ein Kind dauernd aufhält, ist für die adäquate Beschulung des Kindes verantwortlich. Betreibt eine Gemeinde mehrere gleichwertige Bildungsangebote, so sind die Kinder in der Regel verpflichtet, die Bildungseinrichtung zu besuchen, der sie zugewiesen sind (PLOTKE, a.a.O., S. 177). Insofern besteht kein Anspruch auf den Besuch einer beliebigen Schule. Es genügt, wenn der Schüler eine für ihn geeignete, unentgeltliche Schule an einem nicht ungünstig gelegenen Ort besuchen kann. Dabei ist zu beachten, dass die Frage der Vergütung der Transportkosten nicht der eigentliche Kern des Anspruchs auf unentgeltlichen Grundschulunterricht betrifft (BGE 133 I 153 E.3.6.3). Die Kostenüber-nahme kann deshalb dort, wo verschiedene Arten von Schulung, insbesondere auch eine Schulung am Aufenthaltsort möglich ist, strengeren Voraussetzungen unterstellt werden (KÄGI-DIENER, a.a.O., Art. 19 N. 55).

d) Die interessierenden 18 Kindergartenkinder hielten sich im Schuljahr 2014/2015 in der Stadt Chur auf und wurden von

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ihren Erziehungsberechtigten für den Besuch des deutsch- / romanischsprachigen Kindergartens Giacometti 1 angemeldet. Die Beschwerdegegnerin hat diesen Gesuchen stattgeben und die Kinder dem Kindergarten Giacometti 1 zugewiesen. Wenn sie nun geltend macht, die infrage stehenden Kinder hätten im Schuljahr 2014 / 2015 die Möglichkeit gehabt, anstelle des Kindergartens Giacometti 1 einen Quartierkindergarten zu besuchen, mag dies zutreffen. Diese Argumentation könnte bezüglich der geforderten Transportkosten jedoch nur beachtlich sein, wenn die Zuteilung zum weiter entfernt gelegenen Kindergarten Giacometti 1 auf Gründe zurückzuführen wäre, welche die Erziehungsberechtigten oder das Kind allein zu vertreten hätten und die Zuteilung auf deren Wunsch hin erfolgt wäre. In diesem Fall würde es möglicherweise dem verfassungsmässigen Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen (Art. 9 BV), die zuständige Schulträgerschaft zu verpflichten, die durch einen unzumutbaren Kindergartenweg entstehenden Transportkosten zu übernehmen. Davon kann im vorliegenden Fall jedoch nicht die Rede sein. Der Kindergarten Giacometti 1 ist der einzige deutsch- / romanischsprachige Kindergarten, der von der Beschwerdegegnerin geführt wird. In den übrigen städtischen Kindergärten wird auf Deutsch bzw. auf Deutsch sowie Italienisch unterrichtet. Insofern unterscheidet sich der Unterricht im Kindergarten Giacometti 1 wesentlich von dem in den übrigen städtischen Kindergärten. Deshalb ist der deutsch-/romanischsprachige Kindergarten Giacometti 1 als einzigartige Bildungseinrichtung anzusehen. Teilt die Beschwerdegegnerin ein Kind auf entsprechendes Gesuch hin dem deutsch-/romanischsprachigen Kindergarten Giacometti 1 zu, so handelt es sich hierbei daher stets um den nächstgelegenen Kindergarten der betreffenden Unterrichtsart, dessen unentgeltlichen Besuch die Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 14 SchulG i.V.m. Art. 7 des städtischen Schulgesetzes zu gewährleisten hat. Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob und wie viele der infrage stehenden Kindergartenkinder sich auf Art. 19 BV berufen können, da sich daraus keine über das kantonale Recht hinausgehenden Ansprüche ergeben. U 14 71 Urteil vom 21. Januar 2016