Administrative Court Jurisdiction Over State Church Appeals

14/31 Verfahren PVG 2014

Verfahren 14 Procedura Procedura

31 Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Beschwerde gegen Entscheide anerkannter Landeskirchen.

– Das Verwaltungsgericht kann nur gegen Entscheide von Kirchgemeinden und Landeskirchen angerufen werden, wenn die Verletzung staatlichen Rechts geltend gemacht wird (E.1a–c).

– Bei Beschwerden gegen Entscheide der Rekurskommission der Katholischen Landeskirche Graubünden kann das Verwaltungsgericht nur prüfen, ob die Rekurskommission das landeskirchliche Recht in Verletzung der Kantonsund der Bundesverfassung sowie dem Völkerrecht angewandt hat oder nicht (E.1d).

– Es ist jedoch nicht vorausgesetzt, dass der angefochtene Entscheid der Rekurskommission formell oder materiell staatliches Recht angewandt hat; die Geltendmachung der Verletzung von staatlichem Recht genügt, um die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu begründen (E.1d).

– Die Überprüfung der richtigen Anwendung des landeskirchlichen Rechts oder des kirchlichen Rechts steht nicht in der Kompetenz des Verwaltungsgerichts (E.1e).

Competenza del Tribunale amministrativo. Ricorsi contro decisioni di Chiese di Stato riconosciute.

– Il Tribunale amministrativo può essere adito solo contro decisioni di comuni parrocchiali o delle Chiese di Stato riconosciute, se viene fatta valere una violazione di norme giuridiche emanate dallo Stato (cons. 1a–c).

– Nel caso di ricorsi contro decisioni della Commissione di ricorso della Chiesa cattolica dei Grigioni, il Tribunale amministrativo può esaminare solo se la Commissione di ricorso abbia o meno applicato la legge ecclesiastica in violazione di norme costituzionali cantonali o federali nonché del diritto delle genti (cons. 1d).

– Non è però presupposto che la decisione impugnata della Commissione di ricorso abbia applicato formal-

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mente o materialmente il diritto emanato dallo Stato; il fatto di far valere una violazione di norme giuridiche emanate dallo Stato basta per giustificare una competenza del Tribunale amministrativo (cons. 1d).

– L’esame della corretta applicazione del diritto della Chiesa di Stato o del diritto ecclesiastico non è di competenza del Tribunale amministrativo (cons. 1e).

Erwägungen:

1. a) Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde bildet das Urteil vom 10. September 2013 der Rekurskommission, mit welchem diese die Beschwerde der Beschwerdeführer vom 19. November 2012 gegen die Beschlüsse des Corpus catholicum vom

31. Oktober 2012 betreffend Beendigung ideeller und finanzieller Unterstützung des Beigeladenen sowie Genehmigung des Voranschlags 2012/2013 der Beschwerdegegnerin abgewiesen hatte. In formeller Hinsicht ist zunächst zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht zuständig ist, die vorliegende Beschwerde zu beurteilen. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG ist das Verwaltungsgericht zuständig, Beschwerden gegen Entscheide anerkannter Landeskirchen und ihrer Kirchgemeinden zu beurteilen, soweit eine Verletzung des vom Staat erlassenen Rechts geltend gemacht wird, sowie in verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten, die dem Verwaltungsgericht von den Landeskirchen zur Beurteilung zugewiesen wurden.

b) Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich unbestrittenermassen um eine anerkannte Landeskirche. Die Landeskirchen und ihre Kirchgemeinden sind Vereinigungen, die ihre Existenz dem in ihren Verfassungen zum Ausdruck gebrachten Willen der Religionsangehörigen verdanken, eine eigene körperschaftliche Personenverbindung zu bilden. Die öffentlich-rechtliche Anerkennung als Körperschaften in der Kantonsverfassung bildet ihre staatsrechtliche Grundlage. Die Landeskirchen und Kirchgemeinden sind von Verfassung wegen Gebietskörperschaften, da alle auf ihrem Gebiet wohnhaften stimmberechtigten und der Religionsgemeinschaft angehörenden Einwohner befugt waren, sie zu gründen und zuständig sind, sie zu gestalten. Sie erfüllen eine öffentliche Aufgabe, weil der Staat ihre Tätigkeit mit der öffentlichrechtlichen Anerkennung als eine solche ansieht. IhreTätigkeit und das ihnen vom Staat eingeräumte Besteuerungsrecht üben sie autonom aus. Daher sind sie vom Staat klar geschiedene Körperschaften (vgl. NAY, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden [Kommentar

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KV/GR], Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 99 Rz. 11). Die Landeskirchen und Kirchgemeinden haben zwar ihre staatsrechtliche Grundlage in den Kantonsverfassungen erhalten, aber sie sind gleichwohl keine kantonalen staatlichen Institutionen (vgl. NAY, Kommentar KV/GR, Vorbemerkungen zu Art. 98–100 Rz. 6). Mit der qualifizierten Anerkennung der Landeskirchen als Körperschaften des öffentlichen Rechts geht das Recht einher, ihre Mitglieder zu besteuern und über den Anteil an der kantonalen Kultussteuer der juristischen Personen zu verfügen. Diese Hoheitsgewalt wurde den Kirchen nur eingeräumt, unter der Verpflichtung die demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätze einzuhalten (vgl. NAY, Kommentar KV/GR, Vorbemerkungen zu Art. 98–100 Rz. 12).

Voraussetzung für die Gewährleistung des den Kirchen zustehenden Grundrechts der Religionsfreiheit und dem daraus resultierenden Selbstbestimmungsrecht und Neutralitätsgebot ist, dass die Landeskirchen als Körperschaften des öffentlichen Rechts grosse Autonomie geniessen. Die Anforderungen an ihre Organisation sollen sich auf das aufgrund des Besteuerungsrechts und des Anspruchs auf Anteil der kantonalen Kultussteuer aus demokratischer und rechtsstaatlicher Sicht Erforderliche beschränken. Die anerkannten Landeskirchen und ihre Kirchgemeinden sind auf diese Weise zwar öffentlich-rechtliche, aber keine staatlichen Körperschaften.

Sie sind dank ihrer Autonomie vom Staat institutionell getrennt, und zwar im Sinne einer positivenTrennung. D. h., es muss keine Verweisung der Religionsgemeinschaften ins Privatrecht im Sinne einer negativen Trennung stattfinden und es ist dem Staat erlaubt, die Kirchen zu fördern und zu unterstützen, unter der Voraussetzung, dass dies in rechtsgleicher Weise erfolgt und der staatliche klar vom religiösen Bereich getrennt wird. Die Autonomie der Landeskirchen besteht «im Rahmen des kantonalen Rechts». Das kantonale Recht kann die Autonomie der Landeskirche jedoch nicht ohne Weiteres durch kantonale Gesetze einschränken.

Dem steht die in Art. 15 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) garantierte Religionsfreiheit und insbesondere das darauf gestützte Neutralitätsgebot des Staates und das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften entgegen. Der Kanton muss aber weiterhin sicherstellen können, dass die demokratischen Abläufe in den anerkannten Landeskirchen gewährleistet sind und bleiben. Die Grenze für die Autonomie der Landeskirchen und Kirchgemeinden sowie für das Selbstbestimmungsrecht der Kirchen bildet heute das Grundund Menschenrecht der Religionsfreiheit.

Der Kanton

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Graubünden kennt kein Kirchengesetz. Die Landeskirchen sind selbstständig in der Regelung ihrer Angelegenheiten, sofern sie die grundlegenden demokratischen und rechtsstaatlichen Anforderungen einhalten (vgl. NAY, Kommentar KV/GR, Art. 99 Rz. 1–4).

c) Gemäss Art. 29a und Art. 30 Abs. 1 BV muss auch bei Streitigkeiten über Rechte und Pflichten der Glaubensangehörigen nach dem Recht der Kirchgemeinde und Landeskirchen und auch der Kirchgemeinden gegenüber den Kantonalkirchen eine gerichtliche Instanz zur Verfügung stehen. Die Funktion kann dem kantonalen Verwaltungsgericht übertragen werden (vgl. NAY, Staatlicher und landeskirchlicher Rechtsschutz in kirchlichen Angelegenheiten, in: Schweizerisches Jahrbuch für Kirchenrecht [SJKR], Bd.

13 [2008], S. 11, S. 16 f.). Der Kanton Graubünden hat in den Art. 98–100 KV einige wenige religionsverfassungsrechtliche Bestimmungen erlassen und kennt kein Kirchengesetz. Das kantonale Verwaltungsgericht kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG Beschwerden gegen Entscheide anerkannter Landeskirchen und ihrer Kirchgemeinden beurteilen, soweit eine Verletzung des vom Staat erlassenen Rechts geltend gemacht wird oder bei verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten, die dem Verwaltungsgericht von den Landeskirchen zur Beurteilung zugewiesen wurden. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in landeskirchlichen Streitigkeiten ist in Bezug auf die Katholische Landeskirche eine sehr beschränkte, weil es nur gegen Entscheide von Kirchgemeinden und Landeskirchen angerufen werden kann, wenn die Verletzung staatlichen Rechts geltend gemacht wird. Es wird also an den Beschwerdegründen angeknüpft. Bei der evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Graubünden geht die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts weiter, da diese die Beurteilung von verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten ausdrücklich dem Verwaltungsgericht zugewiesen hat (vgl. zum Ganzen: NAY, Kommentar KV/GR, Art. 98 Rz. 29 f. und DERS., SJKR, S. 19 ff.). Im Kanton Zürich wurde eine andere Regelung vorgesehen. Die zürcherische Lösung knüpft am Anfechtungsobjekt an und sieht die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nur für Anordnungen vor, die sich unmittelbar auf staatliches Recht (z. B. Kirchengesetz, kantonales Gesetz über die politischen Rechte betreffend Pfarrwahlverfahren und Steuergesetz für die Erhebung der Kirchensteuern) stützen (vgl. § 18 des zürcherischen Kirchengesetzes [KiG]; LS 180.1). Das zürcherische Verwaltungsgericht ist folglich nur dann zur Beurteilung von auf landeskirchlichem Recht beruhenden Entscheiden zuständig, soweit eine Landeskirche dies vorsieht (vgl. BOSS-

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HART/BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19b Rz. 68 ff.). Die Landeskirchen können sodann gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantonsoder Bundesverfassung gewährt (also z. B. Autonomieund Bestandesgarantien). Das Bundesgericht ist ausserdem zuständig für öffentlich-rechtliche Beschwerden gegen Entscheide und Erlasse von Kirchgemeinden oder kantonalkirchlichen Organen, wenn Bürger (oder private/privatrechtlich betroffene juristische Personen) Beschwerdegründe gemäss Art. 95 BGG geltend machen. Als Beschwerdegründe kommen die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von Grundrechten der Bundesverfassung und des Völkerrechts (namentlich EMKR und UNO-Pakt II) in Frage, aber nicht kantonales oder gar landeskirchliches Recht. Es kann also nur vorgebracht werden, das kantonale oder landeskirchliche Recht sei in einer die Bundesverfassung oder das angeführte Völkerrecht verletzenden Art und Weise ausgelegt und angewendet worden (vgl. NAY, SJKR, S. 13 f.). Art. 86 Abs. 2 BGG verlangt, dass sich vor dem Bundesgericht zunächst im Kanton ein oberes Gericht mit der Angelegenheit befasst. Es kann dazu ein kantonales Oberoder Verwaltungsgericht in Frage kommen. Es kann aber auch eine vom kantonalkirchlichen Parlament gewählte und mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestattete Judikative einer Kantonalkirche als zulässige unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts gelten, wenn es um die Anwendung von eigenem kantonalkirchlichem Recht geht. Desweitern muss diese Instanz nicht als Rechtsmittelinstanz entscheiden, was jedoch bei der in Frage kommenden Rekurskommission einer Landeskirche oder beim kantonalen Verwaltungsgericht in der Regel der Fall sein wird (vgl. NAY, SJKR, S. 14 f.).

d) Wie gerade ausgeführt, ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in landeskirchlichen Streitigkeiten in Bezug auf die Beschwerdegegnerin eingeschränkt, weil es nur gegen Entscheide von Kirchgemeinden und Landeskirchen angerufen werden kann, wenn die Verletzung staatlichen Rechts geltend gemacht wird. Das Verwaltungsgericht kann in Bezug auf die Beschwerdegegnerin Entscheide der Rekurskommission in Anwendung des landeskirchlichen Rechts nur auf die Vereinbarkeit mit der Kantonsoder der Bundesverfassung und dem Völkerrecht überprüfen. Das Verwaltungsgericht kann also überprüfen, ob die Rekurskommission landeskirchliches Recht in einer die Kantonsoder

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Bundesverfassung oder das Völkerrecht verletzenden Art und Weise ausgelegt und angewendet hat. Das Verwaltungsgericht kann aber nicht überprüfen, ob das landeskirchliche Recht richtig angewendet wurde. Es ist jedoch nicht vorausgesetzt, dass das angefochtene Urteil der Rekurskommission formell oder materiell staatliches Recht angewendet oder die Anwendung desselben durch das Corpus catholicum beurteilt hat. Diese Auslegung von Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG ergibt sich, wenn man diese Bestimmung mit der Vorschrift im zürcherischen Kirchengesetz (wonach vom Verwaltungsgericht ZH nur Anordnungen überprüft werden, die sich unmittelbar auf staatliches Recht stützen) und Art. 95 BGG (wonach vor dem Bundesgericht die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere der Grundrechte der BV und des Völkerrechts, aber nicht kantonales Recht gerügt werden kann) vergleicht.

Neben dem staatskirchlichen Recht – also dem staatlichen Recht, welches das Verhältnis zwischen Staat und Kirche regelt, in casu Art. 98–100 KV – gibt es das landeskirchliche Recht (Gesetzgebung der Beschwerdegegnerin, z. B. die Verfassung der Beschwerdegegnerin oder die Verordnung über die Finanzverwaltung der Beschwerdegegnerin) und das kirchliche Recht (Lehre und Ordnung der römisch-katholischen Kirche). Die beschränkte Überprüfungsbefugnis (Vereinbarkeit mit der Kantonsoder der Bundesverfassung und dem Völkerrecht) kann sich nur auf das landeskirchliche Recht beziehen aber keinesfalls auf das kirchliche Recht.

Weil die öffentlich-rechtliche Anerkennung der Beschwerdegegnerin zukommt und nicht der römisch-katholischen Kirche, bezieht sich Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG – schon seinem Wortlaut nach – nur auf die anerkannte Landeskirche und nicht auf die römisch-katholische Kirche als solche. Die Ansicht der Beschwerdeführer, die von der Beschwerdegegnerin erlassene Rechtsordnung sei als staatskirchenrechtliches und somit als staatliches Recht im Sinn von Art. 49 Abs. 1 lit. f VRG zu qualifizieren, trifft folglich nicht zu. Das landeskirchliche Recht ist kein vom Staat erlassenes Recht.

Was den Entscheid PVG 1994 Nr. 69 betrifft, so ist mit den Beschwerdeführern festzustellen, dass sich dieser auf einen Fall bezog, bei welchem offenbar keine elementaren Verfahrensregeln verletzt wurden. Im Gegensatz dazu werden im vorliegenden Fall verschiedene Verletzungen von Grundrechten (die Verletzung des rechtlichen Gehörs, des Willkürverbots, des Legalitätsprinzips und der Religionsfreiheit) gerügt. Ob diese Verletzungen im vorliegenden Fall tatsächlich vorliegen, ist im Rahmen der materiellen Prüfung festzustellen. Die Geltendmachung der Verletzung von Grundrechten

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genügt jedoch, um ein Eintreten des Verwaltungsgerichts zu bewirken. Die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden (VGU) U 09 40 vom 13. Oktober 2009 sowie U 10 66 vom

17. August 2010 sind vorliegend nicht einschlägig, da es in diesen Fällen um Entscheide der evangelisch-reformierten Landeskirche ging, welche die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausdrücklich an das Verwaltungsgericht delegiert hat. Auch aus VGU A 03 109 vom

9. Januar 2004 kann nichts hergeleitet werden, da dieser Fall die Kirchensteuer betraf, weshalb sich das Verwaltungsgericht nicht zur vertieften Prüfung seiner Zuständigkeit veranlasst sah.

e) Dies bedeutet vorliegend, dass das Verwaltungsgericht grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten hat. Bei der materiellen Prüfung der einzelnen Rügen kann das Verwaltungsgericht jedoch nur prüfen, ob die Rekurskommission das landeskirchliche Recht in Verletzung der Kantonsund der Bundesverfassung sowie dem Völkerrecht angewandt hat oder nicht. Die Überprüfung der richtigen Anwendung des landeskirchlichen Rechts oder des kirchlichen Recht steht nicht in der Kompetenz des Verwaltungsgerichts. Demzufolge kann das Verwaltungsgericht nicht prüfen, ob die Tätigkeiten des Beigeladenen oder die Beitragsgewährung durch die Beschwerdegegnerin an den Beigeladenen unter der Bedingung der negativen Zweckbindung gegen die Lehre und Ordnung der römisch-katholischen Kirche verstossen. Vorliegend ist einzig zu prüfen, ob die Entstehung des angefochtenen Urteils der Rekurskommission sich an die verfassungsmässigen Rahmenbedingungen des staatlichen Rechts hält oder nicht. U 13 92 e U 12 125 Urteil vom 4. September / 20. November 2014