Jurisdiction Over Legislative Vote Challenge and Timeliness of Appeal

2/4 Politische Rechte PVG 2012

4 Stimmrechtsbeschwerde. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Rechtzeitigkeit der Beschwerde. Beginn der Anfechtungsfrist mit Entdeckung des Beschwerdegrundes.

Qualifikation von Abstimmungserläuterungen als Realakte.

– Im konkreten Einzelfall ist es aus staatspolitischer und staatsrechtlicher Sicht nicht vertretbar, wenn die Regierung das Verhalten des Grossen Rates in der fraglichen Abstimmung zu beurteilen hätte; in einem solchen Falle gelangt Art. 49 Abs. 1 lit. e des VRG zur Anwendung (E.

1).

– Bei Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht beträgt die Anfechtungsfrist gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG zehn Tage seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes; war der Beschwerdegrund bereits vor der Abstimmung bekannt geworden oder erkennbar, ist die Beschwerde auch vor der Abstimmung bei der Rechtsmittelinstanz einzureichen (E. 2 a – c).

– Bei Abstimmungserläuterungen handelt es sich weder um eine Verfügung noch um einen Entscheid, der gemäss Art. 22 Abs. 1 VRG zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen ist, sondern um einen Realakt, wie er in einem Abstimmungsverfahren üblich und in vielfältiger Weise möglich ist; solche Realakte werden nicht mit Rechtsmittelbelehrungen versehen (E.

3).

Ricorso per attentati al diritto di voto. Competenza del Tribunale amministrativo. Tempestività del ricorso. Decorrenza del termine di ricorso con la scoperta del motivo di ricorso. Qualificazione dei materiali di voto come atti reali.

– Nella situazione concreta non è difendibile – per motivi di politica statale e costituzionale – che sia il Governo a statuire sul comportamento del Gran Consiglio nell’ambito della votazione in parola; in questi casi torna applicabile l’art. 49 cpv. 1 lett. e LGA (cons. 1).

– Nei ricorsi per attentati al diritto di voto, il termine d’impugnazione giusta l’art. 60 cpv. 2 lett. b LGA è di 10 giorni dalla conoscenza del motivo di ricorso; se il motivo di ricorso era già noto o era riconoscibile prima della votazione, anche il ricorso va proposto prima della votazione (cons. 2 a – c).

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– I materiali di voto non costituiscono né disposizioni né decisioni da motivare giusta quanto previsto all’art. 22 cpv.

1 LGA che andrebbero muniti dei mezzi d’impugnazione, bensì di un atto reale tipico e ricorrente per procedure di votazione; simili atti non vengono muniti dei mezzi d’impugnazione (cons. 3).

Erwägungen:

1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet die kantonale Volksabstimmung betreffend das Verwaltungszentrum – Projekt «sinergia» vom 11. März 2012. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden ist unbestrittenermassen gegeben. Die vorliegende Beschwerde wurde zwar sowohl bei der Regierung als auch beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden eingereicht. Allerdings kamen sowohl die Regierung als auch das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass es im konkreten Einzelfall aus staatspolitischer und staatsrechtlicher Sicht nicht vertretbar wäre, wenn die Regierung das Verhalten des Grossen Rates in der fraglichen Abstimmung beurteilen müsste. In einem solchen Falle gelangt Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG zur Anwendung, wonach das Verwaltungsgericht eine Beschwerde gegen einen Entscheid beurteilt, der von der Regierung entgegen den allgemeinen Zuständigkeitsvorschriften wegen Befangenheit oder aus anderen Gründen nicht überprüft werden kann. Dieses Abweichen von der gesetzlichen Regelung gilt allerdings nur für den konkreten Einzelfall und hat keine allgemeine Gültigkeit.

2. a) Im Vordergrund der Betrachtungen steht primär die Frage der Rechtzeitigkeit der Beschwerde. Da es sich bei der am

22. März 2012 eingereichten Beschwerde ausdrücklich um eine Stimmrechtsbeschwerde handelt, ist bezüglich der Anfechtungsfrist Art. 60 Abs. 2 VRG massgebend, welcher für Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht eine Frist von zehnTagen vorsieht und zwar gemäss lit. b der genannten Bestimmung seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Abstimmung.

b) Der Diskurs der Parteien über den Grund der kurzen Anfechtungsfrist von bloss zehnTagen erweist sich als überflüssig. Der Gesetzgeber sah sich aufgrund des klaren Bedürfnisses nach rascher Rechtssicherheit veranlasst, im Bereich der politischen Rechte bzw. für den speziellen Fall der Stimmrechtsbeschwerde die kurze Frist von zehn Tagen anzusetzen (vgl. die Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 30. Mai 2006, Heft

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Nr. 6/2006–2007, S. 554 f.). Wenn nun der Beschwerdeführer die in der Beschwerdeantwort angeführten Gründe – mithin auch die Rechtssicherheit – für diese kurze Frist als unhaltbar bezeichnet, vermag dies an der gesetzlichen Regelung nichts zu ändern.

c) Gemäss dem zitierten Wortlaut der in Frage stehenden Bestimmung beginnt die Anfechtungsfrist grundsätzlich mit der Entdeckung des Beschwerdegrundes zu laufen, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Abstimmung. Wie der Beschwerde vom 22. März 2012 zu entnehmen ist, war der Beschwerdeführer anfänglich der Meinung, die Stimmrechtsbeschwerde sei in jedem Fall innert zehnTagen seit der amtlichen Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses zu erheben. Die gesetzliche Regelung besagt jedoch, dass die zehntägige Anfechtungsfrist grundsätzlich mit der Entdeckung des Beschwerdegrundes zu laufen beginnt. Das bedeutet, dass nicht in jedem Fall das Abstimmungsergebnis abgewartet werden kann; vielmehr ist nach dem Willen des Gesetzgebers für den Fall, dass der Beschwerdegrund bereits vor der Abstimmung bekannt geworden oder erkennbar war, die Beschwerde auch vor der Abstimmung bei der Rechtsmittelinstanz einzureichen ist.

Diese Regelung entspricht den von der Rechtsprechung des Bundesgerichts entwickelten Grundsätzen – welche zwar auch in kantonalen Verfahren Geltung beanspruchen könnten, das Bundesgericht dies aber ausdrücklich abgelehnt hat (vgl. das Urteil 1C_217/2008 des Bundesgerichts vom 3. Dezember 2008, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen) –, wonach Mängel hinsichtlich Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor Durchführung des Urnenganges zu rügen sind. Die Praxis des Bundesgerichts bezweckt, dass Mängel möglichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden können und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt der Stimmberechtigte die Rüge im Vorfeld einer Abstimmung, so verwirkt er im Grundsatz das Recht zur Anfechtung. Gemäss dem Bundesgericht wäre es denn auch mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar, wenn ein Mangel vorerst widerspruchslos hingenommen werde und hinterher die Abstimmung, soweit deren Ergebnis nicht den Erwartungen entspricht, wegen eben dieses Mangels angefochten würde (vgl. das Urteil 1C_217/2008 des Bundesgerichts vom 3. Dezember 2008, E. 1.2 mit Hinweisen auf weitere Bundesgerichtsentscheide). Die eben dargelegten Grundsätze des Bundesgerichts entsprechen auch der langjährigen Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Grau-

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bünden (vgl. die Urteile des Verwaltungsgerichts V 12 6 vom

30. Oktober 2012, insb. E. 2c; U 00 124A; U 00 121; PVG 1990 Nr. 2; PVG 1986 Nr. 4).

Dass der Beschwerdeführer die angeblichen Mängel in der Abstimmungsbotschaft erst mit der Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses erkannt hat oder erkennen konnte, behauptet er selber nicht. Die Abstimmungsbotschaft war dem Beschwerdeführer spätestens drei Wochen vor der Abstimmung zugestellt worden (Art. 24 Abs. 1 GPR), sodass er in der Lage war, die angeblichen Mängel in der Botschaft frühzeitig zu erkennen. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer als Grossrat bereits die Debatte im Grossen Rat verfolgt und mitgestaltet hatte und er bereits in der parlamentarischen Beratung gewisse auch in der Beschwerde vorgebrachte Argumente angeführt und Meinungen vertreten hatte (vgl. das Grossratsprotokoll 2|2011/2012 der Session vom 17. bis 19. Oktober 2011 S. 273 f., 293 und 297). Der Beschwerdeführer hätte folglich in Bezug auf die von ihm mit Beschwerde vom 22. März 2012 gerügten Mängel bereits während des laufenden Abstimmungsverfahrens reagieren müssen. Die zehntägige Anfechtungsfrist hatte – wie soeben dargelegt – bereits vor der Abstimmung zu laufen begonnen und war ebenfalls bereits vor der Abstimmung abgelaufen gewesen.

3. Gänzlich unbegründet ist der Einwand, die Abstimmungserläuterungen des Grossen Rates hätten gar keine Rechtsmittelbelehrung enthalten, sodass gemäss Art. 22 Abs. 2 VRG eine zweimonatige Anfechtungsfrist gelte, welche vorliegend bei Weitem eingehalten sei. Der Beschwerdeführer übersieht, dass es sich bei den Abstimmungserläuterungen weder um eine Verfügung noch um einen Entscheid gehandelt hat, der gemäss Art. 22 Abs. 1 VRG zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen war, sondern um einen Realakt, wie er in einem Abstimmungsverfahren üblich und in vielfältiger Weise möglich ist. Solche Realakte werden indessen nicht mit Rechtsmittelbelehrungen versehen. Der Darlegung des Beschwerdeführers, bei den Abstimmungserläuterungen des Grossen Rates handle es sich um einen Entscheid der Redaktionskommission, kann somit nicht gefolgt werden. V 12 5 Urteil vom 13. November 2012