Cantonal Competence Over School Experiment Exit Modalities

1/2 Freiheitsund Grundrechte PVG 2012

2 Sprachenfreiheit. Wechsel der Schulsprache. Zuständigkeit.

– Die Zuständigkeit für die Durchführung eines Schulversuches gemäss Art. 6 SchulG liegt bei der Bündner Regierung; strittig ist, ob der Zeitpunkt und die Modalitäten des Ausstiegsszenarios für einen Wechsel der Schulsprache ebenfalls in die Kompetenz der Regierung fällt oder diese Regelungslücke autonom durch die freiwillig am Schulversuch teilnehmenden Gemeinden geschlossen werden darf; Ersteres trifft zu (E. 1, 3a – d).

– Legimitation zur Verfassungsbeschwerde und zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde bejaht (E. 2a, b).

Libertad da lingua. Midada da la lingua da scola. Cumpetenza.

– La cumpetenza per permetter in’emprova da scola tenor l’art. 6 da la lescha da scola ha la Regenza grischuna; dispitaivla è la dumonda, schebain il mument e las modalitads dal scenari da midada ad in’autra lingua da scola stattan er en la cumpetenza da la Regenza u schebain questa largia en la reglamentaziun po vegnir serrada a moda autonoma tras las vischnancas che sa mettan voluntariamain a disposiziun per l’emprova da scola; gist è l’emprim (consid. 1, 3a – d).

– La legitimaziun è dada tant per il recurs constituziunal sco era per il recurs da dretg administrativ (consid.2a, b).

Libertà di lingua. Cambio della lingua scolastica. Competenza.

– La competenza per permettere esperimenti scolastici giusta l’art. 6 LS spetta al Governo retico; controversa è la questione di sapere se il momento e le modalità per un abbandono dello scenario ovvero per un cambiamento della lingua scolastica rientrino pure nelle competenze del Governo o se questa lacuna nella regolamentazione vada colmata autonomamente dai comuni che si mettono volontariamente a disposizione dell’esperimento scolastico; la prima ipotesi è quella giusta (cons. 1, 3a – d).

– Legittimazione ammessa sia per il ricorso costituzionale che per quello giudiziario (cons. 2a, b).

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Erwägungen:

1. Anfechtungsobjekt bildet der Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-Nr. 1082) vom 5. Dezember 2011, worin festgestellt wurde: Dass ein allfälliger Wechsel der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen habe. Ausnahmsweise könne ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und Schülerinnen, die derzeit die 1. Primarklasse besuchten, bis spätestens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies von der Schulträgerschaft beschlossen würde.

Diese Feststellung erfolge im Sinne einer Ergänzung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem von der Regierung am 24. April 2007 bewilligten Schulversuch betreffend Ausgestaltungsphase «Pionier» 2007 bis 2011 des Projektes «Rumantsch Grischun in der Schule» (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-Dispositivs). – Strittig sind dabei (formell) im Wesentlichen die Qualifikation der dagegen erhobenen Einwände als Verfassungsoder als Verwaltungsgerichtsbeschwerde sowie die Legitimation der Beschwerdeführer geblieben. Materiell ist vor allem das Vorhandensein bzw. eine hinreichende gesetzliche Grundlage (Schulversuch nach Art. 6 des Schulgesetzes) bzw. die Kompetenz der Regierung für die Regelung des genauen Zeitpunktes einer allfälligen Wiedereinführung bzw. der Rückkehr zum jeweiligen Idiom in den betreffenden Gemeinden (anstelle des «Rumantsch Grischun» als bereits regional in der Primarschule eingeführten Alphabetisierungssprache) zu prüfen.

Nicht Gegenstand dieser Beschwerde ist indes die grundsätzliche Anerkennung der Regierung, wonach im Kanton Graubünden – aufgrund des einschlägigen Sprachengesetzes vom 19. Oktober 2006 – unbestritten die kommunale Sprachautonomie und das Territorialprinzip gelten und zu beachten sind. Damit ist zumindest schon geklärt, dass an sich die Bündner Gemeinden für die Einführung und Verwendung der jeweils von ihnen gewünschten rätoromanischen Sprachvariante im kommunalen Amtsund Schulbereich zuständig und verantwortlich sind. Im konkreten Fall handelt es sich aber um einen von der Bündner Regierung initiierten und finanziell unterstützten «Schulversuch» nach Art. 6 SchulG in Verbindung mit Art. 33 FFG, womit sich im Kern einzig die Rechtsfrage stellt, ob der Kanton – genau gleich wie beim Einstiegsszenario in den freiwilligen Schulversuch der damals ab 2007 sukzessive teilnehmenden rätoromanischen Gemeinden – auch wieder das Ausstiegsszenario einheitlich mittels Regierungsbeschlusses regeln durfte, obwohl ein solches

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Szenario bei der gestaffelten Einführung des «Rumantsch Grischun» offensichtlich noch überhaupt kein Thema war und somit «eine Regelungslücke» seitens der dafür zuständigen Instanzen zu schliessen war. In diesem Gesamtkontext ist die Streitsache zu klären und gerichtlich zu entscheiden.

2. a) Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a und lit. c VRG beurteilt das Bündner Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse sowie gegen endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rates, der Regierung und der kantonalen Departemente in öffentlichrechtlichen Streitigkeiten. Sind die beiden in lit. a und lit. c erwähnten Voraussetzungen nicht erfüllt, besteht für das Gericht immer noch die Möglichkeit, Einwände und Bedenken gegen einen Beschluss der Regierung als verwaltungsgerichtliche Beschwerde gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. d entgegenzunehmen und zu beurteilen. Letztere Beschwerde ist nämlich ausdrücklich gegen Entscheide (und Beschlüsse) der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zulässig, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. – Im konkreten Fall kann letztlich offen gelassen werden, ob es sich bei der Eingabe der Beschwerdeführer vom 19. Januar 2012 um eine Verfassungsbeschwerde (nach Art. 57 VRG) oder bloss um eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde (nach Art. 49 VRG) handelt, weil das angerufene Gericht in beiden Fällen auf die Beschwerde einzutreten hat und die Kognition des Gerichts (Spruchbefugnis) in beiden Fällen dieselbe ist.

b) Gemäss Art. 50 VRG ist zur (verwaltungsgerichtlichen) Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Nach Art. 58 Abs. 1 VRG ist zur (Verfassungs-)Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse legimitiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Im konkreten Fall ist für das Gericht zweifelsfrei erstellt, dass sowohl die am Schulversuch teilnehmenden Gemeinden als auch die Eltern und die Kinder der in diesen Gemeinden wohnhaften Stimmberechtigten und schulpflichtigen Schutzbefohlenen allesamt (mehr oder weniger stark) von den konkreten Auswirkungen der im angefochtenen Beschluss enthaltenen Anweisungen (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-Dispositivs) berührt werden und somit sicherlich ein ak-

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tuelles und eigenes Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung und Rechtmässigkeit des fraglichen Regierungsbeschlusses geltend machen können. Auf die Beschwerde ist daher schon gemäss Art. 50 VRG einzutreten. Die Prüfung der potentiellen Betroffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die Beschwerdelegitimation in jedem Fall zu bejahen ist.

3. a) In materieller Hinsicht steht die Frage im Vordergrund, ob sich die Regierung beim angefochtenen Beschluss auf eine hinreichende Rechtsgrundlage abstützen kann oder ob sie damit in unzulässiger Weise in die Autonomie der Gemeinden eingegriffen hat. Zunächst gilt es festzuhalten, dass die Regierung ihren Beschluss vom 5. Dezember 2011 nicht plötzlich aus dem «Nichts» heraus getroffen hat, sondern derselbe in Abfolge verschiedener anderer Beschlüsse zu dieser Thematik erging. Begonnen hatte die Sache mit dem Beschluss des Grossen Rates in der Augustsession 2003. Dort war die Herausgabe der rätoromanischen Lehrmittel in Rumantsch Grischun beschlossen und die Regierung beauftragt worden, ein Konzept für die Einführung des Rumantsch Grischun in den Schulen auszuarbeiten. Am 21. Dezember 2004 verabschiedete die Regierung dieses vom Grossen Rat in Auftrag gegebene Grobkonzept «Rumantsch Grischun (RG) in der Schule». Kernpunkte dieses Grobkonzepts sollten die drei Einführungsvarianten «Pionier», «Standard» und «Konsolidierung» bilden mit je drei Einführungsphasen (RG passiv, RG aktiv, Pädagogische Weiterbetreuung). Die Einführung sollte zudem durch verschiedene Begleitmassnahmen unterstützt werden (Sprachstandardisierung, Ausbildung, Lehrmittel, Weiterbildung, Kommunikation, sprachlicher und didaktischer Support, Förderung der gesprochenen Varietäten, ausserschulische Begleitmassnahmen). Aufgrund der gegebenen Rechtslage sollten diese Einführungsschritte in den folgenden 10 Jahren ausschliesslich nur in jenen Gemeinden erfolgen, die dies explizit wünschten. Gestützt auf Art. 6 SchulG beschloss die Regierung sodann am 24. April 2007, die Ausgestaltungsphase «Pionier» 2007–2011 des Projektes Rumantsch Grischun als Schulversuch zu bewilligen und den Pioniergemeinden für den Zeitraum 2007 bis 2013 Gesamtbeiträge von 3,45 Mio. Franken zuzusprechen. Somit ist aber der Beschluss der Regierung durch den zitierten Art. 6 SchulG vollständig abgedeckt, was bedeutet, dass eine genügende gesetzliche Grundlage für die erforderliche «Lückenfüllung» der erst nachträglich getroffenen Festlegung des Ausstiegsszenarios durch die Regierung bestanden hat. Abgedeckt ist damit auch der diesem Beschluss und

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diesem Konzept zugrunde liegende Grundsatz, dass das Rumantsch Grischun schrittweise eingeführt werden solle und zwar in der 1. Primarklasse, und dass unbedingt zu vermeiden sei, dass die Schülerinnen und Schüler im Laufe ihrer Primarschulzeit mit zwei verschiedenen schriftlichen Sprachvarianten konfrontiert sein sollten.

b) Offensichtlich war die Regierung (zu Beginn des Schulversuchs) irrtümlicherweise davon ausgegangen, dass jene Gemeinden, die im Laufe der folgenden Jahre freiwillig Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache wählten, in Zukunft auch dabei bleiben würden. Der Anfang 2011 aufgetretene Widerstand gegen das Rumantsch Grischun als Schulsprache hat der Regierung dann gezeigt, dass der Beschluss vom 24. April 2007 betreffend Genehmigung des Schulversuchs offensichtlich unvollständig war, da eine ausdrückliche Regelung bezüglich der Modalitäten des Ausstiegs aus dem Schulversuch fehlte. Eine gesetzliche Grundlage für eine solche Regelung ist – wie vorne unter

E. 3a bereits dargetan – in Art. 6 SchulG ausreichend gegeben. Richtig ist zwar, dass sich eine solche Regelung eigentlich bereits im Beschluss der Regierung vom 24. April 2007 hätte finden müssen. Rechtlich war es indessen dennoch unbedenklich, wenn die Regierung nun im nachgeschobenen Beschluss vom 5. Dezember 2011 die bestehende Regelungslücke des Ausstiegs geschlossen und somit für alle Betroffenen ein einheitliches und praktikables Ausstiegsszenario getroffen hat. Der Haupteinwand der Beschwerdeführer, es habe der Regierung die gesetzliche Grundlage für eine derart weitreichende Beschlusskompetenz (Festlegung Zeitpunkt: «Ende Schulversuch») gefehlt, erweist sich deshalb als unbegründet.

c) Im Übrigen vermögen auch die weiter vorgebrachten (materiellen) Einwände der Beschwerdeführer gegen den angefochtenen Regierungsbeschluss vom 5. Dezember 2011 nicht zu überzeugen. Von einer Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) kann schon deshalb keine Rede sein, weil den am kantonalen Schulversuch ab 2007 teilnehmenden Gemeinden die freie Entscheidung über die (Aus-)Wahl der Schulsprache in keiner Art und Weise beschränkt worden ist. Sodann kann auch von einer Missachtung der Sprachenfreiheit (Art. 18 BV) sicherlich nicht gesprochen werden, da kein Wechsel vom Romanischen auf Deutsch oder Italienisch angeordnet wurde, sondern ein solcher innerhalb des Romanischen. Hinzu kommt, dass der angefochtene Regierungsbeschluss auch inhaltlich (aus pädagogischer Sicht) sachge-

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recht erscheint; denn es ist durchaus nachvollziehbar, dass wie die Einführung auch die Beendigung des Schulversuchs mit dem Rumantsch Grischun schrittweise erfolgen sollte, damit keine Schülerin und kein Schüler gezwungen wird, während seiner obligatorischen Schulzeit die Schulsprache zu wechseln. Das wäre für die Schülerschaft höchst verwirrend und würde die Spracherlernung zweifellos erschweren sowie die Chancengleichheit bei den Aufnahmeprüfungen gefährden. Für die materielle Richtigkeit des angefochtenen Regierungsbeschlusses spricht zudem auch die Tatsache, dass der Grosse Rat (Legislative) in der Dezembersession 2011 fast einstimmig (Stimmenverhältnis 84 Ja zu 2 Nein) einen neuen Art. 32 des kantonalen Schulgesetzes verabschiedet hat (tritt aber voraussichtlich erst am 1. August 2012 in Kraft), welcher besagt: «Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der Schulsprache vom Idiom zu Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr.» Wie den einzelnen Wortmeldungen der sich dazu explizit äussernden Parlamentarier (Grossräte Parolini,Toutsch, Bezzola, Augustin, Pult und RR Jäger) im Grossratsprotokoll (Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.) zweifelsfrei entnommen werden kann, wurde die im angefochtenen Beschluss getroffene Ausstiegslösung der Regierung grossmehrheitlich akzeptiert. V 12 1 Urteil vom 22. Mai 2012

Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist noch hängig.