Violation of Right to Be Heard in Administrative Procedure

Verfahren 14 Procedura Procedura

31 Rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren. Akteneinsichtsrecht. Begründungspflicht.

– Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind grundsätzlich aufzuheben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen (E. 2a).

– Bereits im Verwaltungsverfahren muss den Parteien Gelegenheit geboten werden, sich zu jedem neu eingereichten Aktenstück äussern zu können (E. 2b).

– Aus Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 22 Abs. 1 VRG folgt ein Mindestanspruch auf Begründung eines hoheitlichen Aktes (E. 2.c – d).

Diritto di audizione nella procedura amministrativa. Diritto di visionare gli atti. Dovere di motivare.

– Decisioni o risoluzioni emanate in violazione del diritto di audizione sono in linea di principio da annullare e la pratica da rinviare all’autorità amministrativa per la conduzione di un regolare procedimento amministrativo (cons. 2a).

– Già nella procedura amministrativa alle parti va concessa la possibilità di determinarsi su ogni nuovo documento introdotto (cons. 2b).

– Dagli art. 29 cpv. 2 CF e 22 cpv. 1 LGA deriva un diritto minimo alla motivazione di un atto d’imperio (cons. 2c – d).

Erwägungen:

2. a) Vorab ist die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu prüfen, da dieses Recht formeller Natur ist. Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides (BGE 132 V 387 E. 5.1

S. 390). Nach der Rechtsprechung kann ein Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches

14/31 Verfahren PVG 2011

Gehör, zwar geheilt werden, wenn die Kognition der urteilenden Instanz nicht eingeschränkt ist und den Beschwerdeführern daraus auch kein Nachteil erwächst. Eine Heilung ist demgegenüber aber immer dann ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt; zudem soll sie die Ausnahme bleiben (BGE 134 I 335, E. 3.1; 126 I 72, E. 2 mit Hinweisen; PVG 2008 Nr. 1).

Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind daher grundsätzlich aufzuheben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen (statt vieler: VGU 2008 76 mit weiteren Hinweisen). Nur wenn es sich aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der zitierten Praxis ausnahmsweise zuzulassen.

b) Verletzung des Akteneinsichtsrechts

aa) Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines selbstständigen Grundrechtes (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage Zürich 2006, Rz.

1673 ff.). Neben den sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und der langjährigen Bundesgerichtspraxis ergebenden Mindestgarantien finden für die kantonalen Behörden die im kantonalen Recht vorgesehenen Verfahrensvorschriften Anwendung (BGE 131 I 185, E. 2.1).

Der Anspruch auf rechtliches Gehör für das Verwaltungsverfahren wird auf kantonaler Ebene durch Art. 16 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden (VRG)

gewährleistet. Er beinhaltet u. a. auch ausdrücklich das Recht auf Akteneinsicht (Art. 17 VRG; BGE 132 II 485 E. 3 S. 494 f.). Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich dabei grundsätzlich auf alle Akten, die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden, d. h. entscheidrelevant sind oder sein könnten. Eine Ausnahme besteht bei Akten des internen amtlichen Verkehrs. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 29 Abs. 2 BV lässt sich aus dem Gehörsanspruch kein Anspruch auf Einsicht in interne Verwaltungsdokumente (z. B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.) ableiten, da verhindert werden soll, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung über die ent-

14/31 Verfahren PVG 2011

scheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 129 IV 141 E. 3.3.1 S. 146 f. mit Hinweisen). Dies gilt insbesondere für Berichte verwaltungsinterner Fachstellen, die sich darauf beschränken, an sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen (BGE 115 V 297 E. 2g/bb S. 303 f.). Keine internen Akten sind indes verwaltungsintern erstellte Berichte und Gutachten zu streitigen Sachverhaltsfragen. Diese unterliegen praxisgemäss dem Akteneinsichtsrecht, weil der Anspruch auf rechtliches Gehör vorbehältlich gewisser – vorliegend nicht zutreffender – Ausnahmen das Recht einschliesst, an Beweiserhebungen der Verwaltung teilzunehmen und sich zum Beweisergebnis zu äussern (BGE 115 V 297 E. 2g/bb S. 303 f.). Der aus Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 17 VRG fliessende Gehörsanspruch verpflichtet die Behörden entsprechend, die Berechtigten über entscheidwesentliche Aktenergänzungen zu informieren und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen (VGU R 2008 76 mit weiteren Hinweisen). Das Bundesgericht hat den Anspruch gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) insofern noch erweitert, als den Parteien ferner Gelegenheit geboten werden muss, sich zu jedem neu eingereichten Aktenstück äussern zu können (BGE 133 I 100, E. 4.3). Diese Grundsätze gelten auch im Verwaltungsverfahren (vgl. Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, Bern 2008, S. 61; Art. 1 ff. VRG).

bb) Vorliegend ist unbestritten, dass das von der Firma X. und Partner AG erarbeitete Gutachten (Lärmund Schallschutznachweis) vom 25. Juni 2010 den Beschwerdeführerinnen vorgängig des Erlasses der angefochtenen Verfügung trotz Verknüpfung mit verschiedenen, für den Betrieb einschneidenden, lärmschutzrechtlich relevanten Auflagen keine Gelegenheit zur vorgängigen Kenntnisund Stellungnahme geboten hat. Bereits angesichts der Tragweite der direkt dem Lärmgutachten entnommenen Auflagen (bauliche und betriebliche Massnahmen), welche offenkundig grossen Einfluss auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführerinnen haben, hätte sich solches vorgängig des Erlasses der angefochtenen Verfügung ohne Weiteres aufgedrängt. Im Lichte der umschriebenen, neueren Rechtsprechung betrachtet wurde damit das den Beschwerdeführerinnen zustehende Mitwirkungsrecht in schwerwiegender Weise verweigert. Angesichts der Schwere der Verletzung der Parteirechte erweist sich die Gehörsverletzung im konkreten Fall einer nachträglichen

14/31 Verfahren PVG 2011

Heilung im vorliegenden Beschwerdeverfahren als nicht mehr zugänglich.

c) Verletzung der Begründungspflicht

aa) Dies umso weniger, als sich auch der vorgebrachte Einwand der ungenügenden Begründung der angefochtenen Verfügung als offensichtlich zutreffend erweist. Aus Art. 29 Abs. 2 BV folgt ein Mindestanspruch auf Begründung eines hoheitlichen Aktes. Die Begründungspflicht für kantonale Behörden ergibt sich aus dem kantonalen Verfahrensrecht, vorliegend aus Art. 22 Abs. 1 VRG, welcher ausdrücklich festhält, dass Entscheide zu begründen seien. Der Sinn und Zweck der Begründungspflicht liegt darin, dass der Bürger wissen soll, warum eine Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheides muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2; 126 I 97, E. 2b). Zwar darf sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Es ist insbesondere auch nicht nötig, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt, sondern sie kann sich vielmehr auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 126 I 97, E. 2b). Ob die Begründung rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist wiederum keine Frage des formellen Anspruches auf rechtliches Gehör, sondern der materiellen Beurteilung der Streitfrage.

bb) Dass es der angefochtenen Verfügung selbst mit Blick auf die angeordneten betrieblichen und baulichen Massnahmen auch nur ansatzweise an einer hinreichenden Begründung mangelt, ist offensichtlich und wird von der Beschwerdegegnerin denn auch zu Recht nicht in Abrede gestellt. Soweit sie diesen Mangel als einer nachträglichen Heilung zugänglich erachtet, kann ihr auch daher, wie auch angesichts der oben geschilderten Verletzung der Parteirechte, nicht gefolgt werden.

d) Indem die Beschwerdegegnerin nach dem oben Gesagten durch ihr Vorgehen den verfassungsmässigen Gehörsanspruch der Beschwerdeführerinnen in schwerwiegender Weise missachtet hat, hat sie es gleichzeitig auch versäumt, das ihr obliegende Verwaltungsverfahren in ordentlicher Weise abzu-

14/31 Verfahren PVG 2011

wickeln. Insbesondere der Mangel der vorherigen Anhörung und korrekten Durchführung des Beweisverfahrens hinsichtlich des den Beschwerdeführerinnen mit Blick auf die Begründetheit der Auflagen entgegen gehaltenen Lärmgutachtens vom 25. Juni 2010 (Lärmund Schallschutznachweis) kann nachträglich nicht mehr im vorliegenden Rechtsmittelverfahren geheilt werden. Es geht jedenfalls nicht an, dass sich Verwaltungsbehörden über den elementaren Grundsatz des rechtlichen Gehörs einfach hinwegsetzen und darauf vertrauen, dass solche gravierenden Verfahrensmängel in einem vom durch den Verwaltungsakt Betroffenen allfällig angestrengten Gerichtsverfahren dann schon behoben würden. Solches führte dazu, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit anstelle der an sich zuständigen Verwaltungsinstanz ganze Verwaltungsverfahren durchführen bzw. diese für die Verwaltungsbehörden nachholen müsste, was dem Wesen der Verwaltungsgerichtsbarkeit, deren Aufgabe darin besteht, als unabhängige, ausserhalb der Verwaltung stehende Instanz Verwaltungsakte auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen, krass widerspräche (vgl. VGU R 08 76 mit weiteren Hinweisen). Die angefochtene Verfügung ist bereits daher unter Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur ordnungsgemässen Durchführung des Verfahrens und neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. U 10 99 Urteil vom 25. Januar 2011