Grazing Rights Regulation Challenge: Alpine Pasture Use and Allocation

Landwirtschaft 14 Agricoltura

28 Weiderechte. Legalitätsprinzip. Nutzungsänderung.

– Verhältnis zwischen der Gemeindeverfassung und den übrigen Gemeindegesetzen; keine erhöhte Legitimation der Verfassung, was Gesetzesdelegationen zulässt; das konkret erlassene Ausführungsreglement ist daher vollauf gültig (E.1a–c).

– Eine Erweiterung oder Abänderung der bisherigen Nutzung von Heim/Maiensässund Alpweiden ist zulässig, sofern sie auf sachlich haltbaren Gründen beruht bzw. vor dem Verbot der Willkür standhält (E. 1d–f).

Diritti di pascolo. Principio della legalità. Cambiamento di utilizzazione.

– Relazione tra la Costituzione comunale e le altre leggi comunali; nessuna maggior legittimità della Costituzione, per cui sono possibili deleghe legali; il regolamento d’applicazione concretamente varato è pertanto del tutto valido (cons. 1a–c).

– Un ampliamento o cambiamento dell’utilizzazione finora fatta di un alpeggio con cascina e pascolo è ammissibile, per quanto si fondi su dei motivi oggettivamente sostenibili, rispettivamente non violi il divieto d’arbitrio (cons. 1d–f).

Erwägungen:

1. a) Laut Art. 37 GdeV übt der Gemeinderat die Oberaufsicht über die gesamte Gemeindetätigkeit aus (Abs. 1). Er ist unter Vorbehalt der Zuständigkeit der Urnengemeinde die gesetzgebende Behörde der Gemeinde und beschliesst die übergeordneten politischen Ziele und Leitsätze der Gemeinde (Abs. 2). Er entscheidet dabei unter anderem über den Erlass und die Änderung von Verordnungen und Reglementen, die nicht allgemein verbindlich sind (Abs. 3 lit. c). Gemäss Art. 15 des seit 26. September 2004 (genehmigt durch Urnenabstimmung) geltenden Alpund Weidegesetzes (AWG) derselben Gemeinde erlässt der Gemeinderat – nach Anhören der Alpund Weidekommission durch den Gemein-

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devorstand auf dessen Antrag – die nötigen Ausführungsbestimmungen in einem Alpund Weidereglement (AWR), insbesondere über die Aufgaben der Alpund Weidekommission, die Aufgaben und Kompetenzen der Alpbestösser und der ausführenden Organe nach Art. 2 AWR, die Alpeinteilung und die Alpgrenzen, die Weideeinteilung und die Weidegrenzen, deren Nutzungsberechtigungen sowie die Art der Nutzung der Alp-, Heimund Maiensässweiden im Detail. Laut Art. 3 Abs. 1 AWR richtet sich das Nutzungsrecht der Alpen und Alpweiden nach den Bestimmungen des GG. Dasselbe statuiert Art. 10 Abs. 1 AWR für die Berechtigung der Weidenutzung, wobei jeder Landwirt nur die Weide benützen darf, die seiner Weidefraktion zugeteilt ist (Abs. 2). Die Alpund Weidekommission entscheidet darüber (Abs. 3). Gestützt darauf wurden die Weiden in Art. 11 Abs. 2 AWR in zwei Nutzungskategorien eingeteilt: a) Heimweiden und b) Maiensässweiden. Als Heimweide für Schafe sollte dabei für alle Fraktionen das Teilgebiet O., als Heimweide für Ziegen sollten für alle Fraktionen A. sowie für das Grossvieh die Weiden Z. genutzt werden. Die Maiensässweiden sollten sodann dem Grossvieh vorbehalten bleiben, wobei in Art. 11 Abs. 5 AWR noch die Möglichkeit vorgesehen wurde, dass die (bestehenden) Gemeinschaftsweiden durch Mehrheitsbeschluss der Weidegemeinschaften aufgeteilt (und somit selbst abgeändert) werden könnten.

b) Im Lichte dieser gesetzlichen Vorgaben gilt es vorweg grundsätzlich die formelle Frage nach dem Verhältnis zwischen der Gemeindeverfassung (Art. 37 GdeV) und den übrigen Gemeindegesetzen (hier z.B. Art. 15 AWG) zu klären. Festzuhalten ist in diesem Zusammenhang, dass diese und jene jeweils im selben Verfahren erlassen werden. Die Gemeindeverfassung muss dabei allerdings darüber hinaus noch von der Regierung genehmigt werden (Art. 96 Abs. 1 GG). Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts hat die Genehmigung von Gemeindeverfassungen deklaratorische, aber keine konstitutive Wirkung (PVG 2004 Nr. 2);

dasselbe gilt im Übrigen auch für die Genehmigung von Steuererlassen (Art. 42 GG) und von Statuten der Bürgergemeinden (Art. 77 Abs. 4 GG). Im Gegensatz zu den erwähnten Bestimmungen des GG schreibt Art. 49 Abs.1 KRG für kommunale Baugesetze und Pläne der Grundordnung indes ausdrücklich vor, dass diese erst mit der Genehmigung durch die Regierung in Kraft treten.

Wegen dieses zusätzlichen Formerfordernisses könnte man Erlassen mit konstitutivem Genehmigungsvorbehalt – im Sinne einer erhöhten Legitimität – daher einen gewissen Vorrang gegenüber

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anderen Erlassen einräumen. DieTatsache, dass die Genehmigung von Gemeindeverfassungen durch die Regierung bloss deklaratorisch wirkt, verleiht diesen Erlassen aber gerade keine erhöhte Legitimität gegenüber anderen Gemeindegesetzen. Das AWG vom September 2004 durfte demnach in Art. 15 auf jeden Fall auch die Verabschiedung des zugehörigen Ausführungsreglements (AWR) an den Gemeinderat delegieren; diese speziellere Norm geht Art. 37 Abs. 3 lit. c GdeV vor. Andere Gründe, die eine Delegation der Erlassbefugnis des AWR an den Gemeinderat als rechtswidrig oder staatspolitisch bedenklich hätten erscheinen lassen, wurden sodann vom Beschwerdeführer zu Recht nicht angeführt.

c) Unter Ziffer 1 der Anträge in der Beschwerdeschrift wurde weiter verlangt, dass das AWR entweder gesamthaft bzw. teilweise aufzuheben sei (lit. a) oder gar nicht anwendbar sei (lit. b), da es übergeordnetem Recht widerspreche und ihm deshalb vorweg keine selbständige oder ausschlagende Bedeutung zugemessen werden könnte. Dem ist hier entgegenzuhalten, dass diese Anträge im Beschwerdeverfahren vor dem Gemeindevorstand noch nicht gestellt wurden und somit im Verfahren vor Verwaltungsgericht offensichtlich neu sind. Derartige Anträge waren ebenso wenig Inhalt oder Gegenstand der Gesuche vom April 2005 bzw. März 2006, womit bereits hinreichend erstellt ist, dass es sich dabei um einen Verstoss gegen das Ausdehnungsverbot der ursprünglichen Begehren laut Art. 51 Abs.2 VRG gehandelt hat, weshalb im konkreten Fall auf die Anträge unter Ziffer 1 der Beschwerde zum Voraus nicht eingetreten werden kann. Ausserdem hätte eine (Verfassungs-)Beschwerde gegen das AWR innert

30 Tagen seit Inkrafttreten des VRG [neu ab 1. Januar 2007] erhoben werden müssen, also spätestens bis Ende Januar 2007 (vgl. Art. 60 i.V.m. Art. 85 Abs. 3 VRG). Auf die Anträge unter Ziff. 1 hätte demnach auch infolge verspäteter Geltendmachung nicht eingetreten werden können.

d) Materiell geht es hier hauptsächlich um die (erweiterte und abgeänderte) Nutzung der bisherigen Heim-/Maiensässund Alpweiden zur Bestossung mit Schafen, wobei die Gemeinde ausdrücklich zwischen jenen drei Kategorien – mit jeweils unterschiedlicher Höhenlage und ganz verschiedenartigen Nahrungsangeboten für die Nutztiere der einheimischen Landwirte – und dem genauen Benutzerkreis derselben bewusst unterscheiden wollte (Art. 3, 10/11 AWR). Nach Art. 30 f. GG dient das Nutzungsvermögen der Gemeinde nach Massgabe der örtlichen Verhältnisse unter anderem der Weidebewirtschaftung durch die Land-

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wirtschaftsbetriebe. Für die Nutzung von Weiderechten ist die Zahl der Tiere massgebend, die der Nutzungsberechtigte (mit dem auf Gemeindegebiet geernteten Futter) durchgewintert hat. Die Vorinstanz hat diese kantonale Bestimmung für die Gemeindealpen, die Heimund Maiensässweiden übernommen und die Alpund Weideeinteilung sowie die Nutzungsberechtigung samt den Nutzungsarten von Alpen und Weiden zur Regelung an den Gemeinderat delegiert, welcher seinerseits zwecks einheitlicher Rechtsanwendung das AWR erliess. Grundsätzlich gilt es dazu festzuhalten, dass die Schafhaltung im Kanton Graubünden im Allgemeinen als auch in der besagten Gemeinde im Besonderen nichts Ungewöhnliches darstellt. Diese Tatsache wird im «Situationsbericht Alpwirtschaft des LBBZ Plantahof vom Juni 2007» bzw.

der Gemeindechronik über die Landwirtschaft von 1993 (S. 288 ff.)

noch ausdrücklich bestätigt. Es ist für das Gericht deshalb auch nicht nachvollziehbar, weshalb nicht jeder landwirtschaftliche Bauernbetrieb mit Kleintierhaltung im Grundsatz das Recht haben sollte, mit seinen Schafen oder auch Ziegen die Alpen und (Maiensäss-)Weiden ebenso – gleich wie die Halter von Grossvieh – nutzen zu können, und zwar nach der Zahl derTiere, die er mit dem auf Gemeindegebiet geernteten Futter durchgewintert hat. Die Argumentation der Gemeinde, wonach auf den Alpen – vor allem wegen des daraus fliessenden Mehraufwands (Einzäunungen usw.) – prinzipiell keine Weiden für Schafe zur Verfügung stünden, ist deshalb nicht haltbar. Dasselbe gilt auch für die Maiensässweiden, sofern davon ausgegangen wird, dass Art. 11 Abs. 2 lit. b AWR die Nutzung durch Kleinvieh ebenfalls ausschliessen würde. Jene zwei Bestimmungen bzw. Interpretationen des AWR erweisen sich demnach klarerweise als rechtswidrig und sind daher schon von Amtes wegen nicht anwendbar (generelles Verbot der Alpund Maiensässbestossung durch Kleinvieh [inkl. Schafen] ist willkürlich). Der Beschwerdeführer hat nach dem Gesagten Anspruch auf die Zuteilung von Weiderechten an Maiensässund Alpweiden zur Bestossung mit Schafen nach der Anzahl der Tiere, die er mit auf Gemeindegebiet geerntetem Futter durchgewintert hat. Eine lokal exakt spezifizierte Berechtigung zur Mitnutzung der Maiensässweide O. besteht – aus den gleichen Gründen wie sie nachfolgend für die Heimweiden genannt werden – aber nicht.

e) Bei den Heimweiden wurde dem Beschwerdeführer und seinen Schafen ausdrücklich – gleich wie für alle anderen Schafbesitzer der Fraktion – die Weide O. zur Nutzung zugeteilt, womit bezüglich jener Kategorie aber auch kein genereller Ausschluss von

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der Partizipation am Nutzungsvermögen der Gemeinde erfolgte. Eine konkrete Zuweisung eines bestimmt abgegrenzten Weidestreifens für eine bestimmte Tiergattung ist indes selbstverständlich zulässig und möglich, sofern jene Beschränkung sachlich begründet werden kann, d.h. nicht willkürlich ist. Daraus folgt zwangsläufig, dass es keinen absoluten Anspruch auf die Zuweisung eines bestimmten Futterplatzes als Heimweide geben kann, selbst wenn es für den davon unmittelbar betroffenen Beschwerdeführer faktisch nicht die vorteilhafteste – da z.B. betriebsnähere Schafweide zum Bauernhof gewünscht – aller denkbaren Lösungsvarianten darstellt. Die Zuteilung aller Weiden muss mit anderen Worten lediglich vor dem Willkürverbot und der Wirtschaftsfreiheit standhalten, was hinsichtlich der explizit für alle Schafe der Gemeinde auserkorenen Heimweide O. offensichtlich zutrifft. In dieser Beziehung vermochte die differenzierte Betrachtungsweise und Gesamtwürdigung der Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung vollauf zu überzeugen, weshalb darauf – um unnötige Wiederholungen zu vermeiden – verwiesen wird (Weiden für Kleinvieh in unwegsamem/steilem Gelände; Weiden für Grossvieh mit hohem Beaufsichtigungsgrad und täglicher Heimführung vorwiegend in Hofnähe und in eher flachem [geringere Unfall-/Sturzgefahren] sowie möglichst nahrungsreichen [höherer Futterbedarf] Gelände; einleuchtende Zuteilungskriterien). Der Vollständigkeit halber sei einzig noch erwähnt, dass der Beschwerdeführer in Bezug auf Heimweiden gar keinen Antrag stellte, so dass das angerufene Gericht diesbezüglich auch nichts weiter zu entscheiden hat.

f) Soweit der Beschwerdeführer die selbständige und interne Nutzungsregelung der Weidegemeinschaften durch Mehrheitsbeschluss (Art. 11 Abs. 5 AWR) als nicht statthaft erachtete, ist dem entgegenzuhalten, dass die mit den örtlichen Verhältnissen weitaus am besten vertrauten Bauern sowie Gemeinschaftsmitglieder sehr wohl im Stande sind und daher auch befugt sein sollten, vernünftige Gebietseinteilungen für alle vor Ort existierenden Nutztierarten festzulegen. An einer fairen und sachgerechten Aufund Zuteilung entsprechender Geländeabschnitte innerhalb der drei real vorhandenen Weidekategorien (d.h. Alp-, Maiensässund Heimweiden) durch Selbstbestimmung der Mehrheit der Direktbetroffenen – anstelle staatlicher Institutionen – gibt es im Prinzip deshalb sicherlich auch nichts auszusetzen oder abzuändern. Bei Einstimmigkeit der Fraktionsmitglieder dürfen gar Tiere der Pferdegattung zur Gemeindeatzung zugelassen werden (Art. 11 Abs. 6

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AWR). Diese Selbstbestimmungsrechte müssen vorliegend umso mehr richtig und zulässig sein, als sie allesamt unter der Aufsicht der Alpund Weidekommission (Art. 10 Abs. 3 AWR) bzw. der Oberaufsicht des Gemeindevorstands (Art. 2 Abs. 1 AWG) stehen. Gegen missliebige Entscheide der Mehrheit der Fraktionsmitglieder kann sich der einzelne betroffene Landwirt somit auch rechtlich zur Wehr setzen, was den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit, des Gleichbehandlungsgebots und des Verbots einer Wettbewerbsverzerrung genügend Rechnung trägt, um diesbezüglich immer noch von einer verfassungskonformen Regelung der genauen Zuständigkeiten, Einteilungskompetenzen und Organisationsstrukturen vor Ort ausgehen zu können. Nebenbei sei dazu bloss noch vermerkt, dass sich der Beschwerdeführer über die Pferdehaltung auf

O. beklagte, obwohl er als Nutzungsberechtigter die Möglichkeit gehabt hätte, sich dagegen laut Art. 11 Abs. 6 AWR zu wehren. Da dafür die Einstimmigkeit der Fraktionsmitglieder nötig war, hätte er als Einzelmitglied allein schon jenen Entscheid mit Erfolg verhindern können.

R 07 87 Urteil vom 29. Februar 2008