Concession Fee Invoices Lack Definitive Title Status for Summary Execution

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19 – Requisiti minimi per affermare il carattere di titolo di rigetto definitivo di un atto amministrativo: Per il destinatario l’atto deve essere chiaramente distinguibile da una mera fattura. Deve essere facilmente riconoscibile che l’atto ha carattere decisionale e che è eseguibile se non viene impugnato. Di conseguenza esso deve contenere fra l’altro un’indicazione dei rimedi giuridici. Conferma della prassi (consid. 6).

– Natura giuridica della concessione: Evoluzione storica.

Definizione quale rapporto giuridico misto, il quale contiene sia elementi contrattuali sia imperativi (consid.

7.b).

– L’ammontare del contributo deve emergere in modo sufficientemente determinato da una legge formale. Nel caso di specie nessuna base legale sufficiente (consid. 7.c e 7.d).

– Mindestanforderungen an einen verwaltungsrechtlichen Akt, um als definitiver Rechtsöffnungstitel gelten zu können: Für den Empfänger muss der Akt klar von einer blossen Rechnung unterscheidbar sein. Es muss leicht erkennbar sein, dass der Akt Entscheidcharakter hat und dass er vollstreckbar ist, wenn er nicht angefochten wird. Dementsprechend muss er unter anderem eine Rechtsmittelbelehrung beinhalten. Bestätigung der Rechtsprechung (Erw. 6).

– Rechtliche Natur der Konzession: Geschichtliche Entwicklung. Definition als gemischter Akt, der sich sowohl aus vertraglichen als auch aus verfügungsmässigen Elementen zusammensetzt (Erw. 7.b).

– Höhe der Gebühr muss von einem formellen Gesetz ausreichend bestimmt werden. Im konkreten Fall keine genügende gesetzliche Grundlage (Erw. 7.c und 7.d).

Dalle fattispecie:

A. Il 27 agosto 2008 la X._ SA (O.1_) e il Comune politico di Mesocco sottoscrivevano un contratto di concessione per lo sfruttamento della sorgente di acqua minerale denominata Z._, ubicata a San Bernardino. Alla cifra 3 di detto contratto veniva fissato il canone di concessione, secondo cui la concessionaria è obbligata a versare al Comune di Mesocco CHF 0.012 per litro imbottigliato, al minimo comunque, indipendentemente

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dalla produzione, CHF 50 000.– all’anno.

B. Il 20 agosto 2012 risp. il 31 agosto 2013 il Comune di Mesocco staccava due fatture di CHF 50000.– cadauna (1759/2012 e 1743/2013) per il canone di concessione della sorgente Z._.

C. Di seguito il Comune di Mesocco faceva spiccare l’esecuzione contro la X._SA per un importo di CHF 107572.45 oltre interessi (esecuzione n. 20140024 dell’Ufficio d’esecuzione del Circolo di Mesocco). In data

29 gennaio 2014 veniva notificato il precetto esecutivo alla debitrice, contro il quale ella sollevava opposizione per l’importo di CHF 80000.–. Detto importo corrisponde all’ammontare a favore del Comune esposto in appendice al precetto esecutivo secondo le fatture sopra citate, detratti i CHF 20000.– versati in acconto.

D. Con istanza 3 febbraio 2014 il Comune politico di Mesocco chiedeva il rigetto in via definitiva dell’opposizione. Sostanzialmente, esso sostiene che le decisioni di tassazione sarebbero cresciute in giudicato e per tanto da qualificarsi quali decisioni esecutive ai sensi dell’art. 80 cpv. 1 LEF (recte: art. 80 cpv. 2 cifra 2 LEF), per cui è dato chiedere il rigetto definitivo dell’opposizione.

F. Con decisione 24 luglio 2014 il Presidente del Tribunale distrettuale Moesa accoglieva parzialmente l’istanza rigettando l’opposizione in via definitiva limitatamente all’importo di CHF 80000.– oltre interessi nell’esecuzione spiccata dal Comune di Mesocco nei confronti della X._ SA. Ad argomentazione di tale decisione, il Presidente dell’autorità inferiore asserisce che il contratto di concessione del 27 agosto 2008 nonché le fatture 1759/2012 e 1743/2013 sarebbero da ritenersi valido titolo di rigetto definitivo ex art. 80 LEF.

Dai considerandi:

6.a) L’istanza inferiore ha attribuito carattere decisionale alle fatture del 20 agosto 2012 risp. del 31 agosto 2013, e giudicato irrilevante l’omessa indicazione del rimedio giuridico facendo riferimento a quanto normato dall’art. 22 cpv. 2 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). Ciò è stato censurato nel reclamo, in cui il reclamante sostiene che a dette fatture difetterebbero tutti i criteri formali. Inoltre, la loro procedura sarebbe stata viziata, poiché prima di emanare un atto formale, al destinatario andrebbe data la possibilità di esprimersi. Il diritto di essere sentito sarebbe perciò stato ignorato, cosicché l’atto sarebbe nullo.

b) Principalmente, anche le decisioni di comuni rientrano nell’art.

80 cpv. 2 cifra 2 LEF. Affinché si possa affermare il carattere di titolo di rigetto di un atto amministrativo, tuttavia, giusta costante prassi questo deve soddisfare vari requisiti minimi, i quali devono assicurare la protezione giuridica del debitore allo stesso modo di una sentenza giudiziaria. Al primo po-

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sto vi deve essere la premessa che, il documento destinato a titolo di rigetto, escluse le cosiddette decisioni di massa, sia stato sottoscritto dall’autorità competente. Oltre alla denominazione e alla firma dell’autorità giudicante, le decisioni amministrative redatte conformemente in materia di tributi pubblici devono contenere un’indicazione dei rimedi giuridici. In altre parole, il fatto che già la legge conceda la possibilità d’impugnazione non è sufficiente. Queste disposizioni si fondano sulla considerazione basilare secondo cui, le decisioni di autorità in merito a tributi pubblici devono essere chiaramente riconoscibili in quanto al loro carattere decisionale e quindi distinguibili nella loro forma da mere fatture, diffide o decisioni provvisorie. Agli occhi del destinatario deve perciò essere facilmente identificabile l’ufficio competente e quale credito esso fa valere, ma soprattutto, il fatto che la decisione può essere eseguita se non impugnata (cfr. precedentemente già PTC 1980 n. 19 consid. 1a, 1987 n. 27 consid. 1a e 1992 n. 29 e d’allora più volte confermato: p. es. sentenza del Tribunale cantonale dei Grigioni SKG 02 27 del 4 settembre 2002 consid. 4c/bb, SKG 07 48 del 23 gennaio 2008 consid. 3, KSK 09 79 del 23 febbraio 2010 consid. 3a; parimenti Peter Stücheli, Die Rechtsöffnung, Zurigo 2000, p. 216).

c) Contrariamente alle dichiarazioni nella domanda di rigetto dell’opposizione, sulle «decisioni» ivi indicate quali titoli di rigetto manca l’indicazione del rimedio giuridico come prescritto dalla legge (art. 22 cpv. 1 LGA, il quale in base all’art. 2 LGA è applicabile anche alle procedure dinanzi ad autorità comunali). La dichiarazione del Comune nell’attestazione d'esecutività emanata dallo stesso (act. 1.1.F TDM), secondo cui la notificazione sarebbe avvenuta conformemente alla legge e sarebbe stata concessa la possibilità d’impugnazione, non cambia nulla in proposito. Dal punto di vista esteriore, non essendo definiti come «decisione di tassazione» bensì, sotto il titolo «concessioni», soltanto come «fattura», i documenti in questione (act. 1.1.C e 1.1.D TDM) risultano essere delle mere fatture. Manca pertanto la riconoscibilità che essi sono eseguibili se non impugnati. A partire da ciò non può essere rilasciato un rigetto definitivo.

Sulla questione della nullità non occorre perciò soffermarsi ulteriormente. Ad ogni modo va aggiunto che, malgrado la mancanza di facoltà di statuire sulla motivazione materiale e sulla liceità di una decisione, l’obiezione circa la nullità di una decisione è comunque permessa già nella procedura di rigetto, sebbene possa essere tematizzata quale questione giuridica soltanto nella procedura di ricorso. Tuttavia, sussistono elevati requisiti per l’adozione della nullità, poiché una decisione difettosa di regola è solo annullabile (PTC 1998 n. 25 consid. 4 segg.). La nullità semmai può essere assunta in presenza di vizi procedurali gravi, di sostanziali errori formali e di difetti contenutistici particolarmente gravi (cfr. Staehelin, op. cit., n. 128 ad art. 80 LEF). La lesione del diritto di essere sentiti induce solo raramente alla nullità.

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7.a) L’istanza inferiore ha qualificato il presente contratto di concessione quale atto d’imperio, il quale, riguardo all’obbligazione lì statuita inerente il pagamento del canone di concessione, permetterebbe il rigetto definitivo. In questo contesto essa fa riferimento alla sentenza del Tribunale federale del 15 luglio 1921 (= DTF 47 I 222). Nel reclamo (act. A.1 p. 4 seg.) si richiama la differenziazione tra elementi decisionali e contrattuali. Mentre ivi si afferma che la determinazione del canone di concessione, quale componente liberamente pattuita, sarebbe da collocare a quest’ultimi, nella risposta al reclamo (act. A.2 p. 4 segg.) si esprime invece la posizione secondo la quale, il contratto conterrebbe delle clausole che l’ente pubblico, sulla base dei poteri che gli spettano in questo ambito, avrebbe altrimenti potuto imporre unilateralmente per mezzo di decisione, ragion per cui esso sarebbe da assimilare ad una decisione. Il canone di concessione costituirebbe la controprestazione principale per l’ottenimento della concessione e l’ente pubblico l’avrebbe regolato parimenti anche tramite una decisione imperativa. In ragione della sua importanza e dell’interesse pubblico che la stessa tende a concretizzare essa non potrebbe essere considerata quale disposizione contrattuale del diritto privato. Nonostante la conformazione contrattuale, tale clausola è da intendersi come frutto dell’attività imperativa del Comune, tanto più che il canone di concessione, così come l’intero contratto di concessione, è stato deciso dall’assemblea comunale competente.

b) Nella DTF 47 I 122 il conferimento del rigetto definitivo poggiava sull’argomentazione secondo cui il rilascio della concessione, nonostante si sia scelto la forma contrattuale, costituirebbe un atto amministrativo e il vincolo del concessionario non risulterebbe da una comprensione contrattuale tra parti dello stesso rango bensì dalla sottomissione ai contenuti concessionari definiti dall’autorità conferente gerarchicamente superiore. Ciò varrebbe in particolar modo anche per l’obbligo del concessionario previsto nell’atto di concessione di pagamento di una tassa di concessione risp. di un canone per i diritti d’acqua, i quali avrebbero carattere di tributi pubblici che, ugualmente alle imposte attraverso la tassazione, verrebbero intimati vincolantemente tramite la concessione. Accettando la concessione, il concessionario si assoggetterebbe così a questo onere. Questo punto di vista si fonda evidentemente sulla concezione d’allora riguardo alla natura giuridica della concessione. Nel frattempo, l’apprezzamento in merito è mutato notevolmente. Di pari passo con il riconoscimento dell’ammissibilità di contratti di diritto amministrativo, nella dottrina più recente si è diffusa l’opinione secondo cui, le concessioni sarebbero da considerarsi dei contratti di

diritto pubblico (cfr. Vincent Augustin, Das Ende der Wasserrechtskonzessionen, Freiburg 1983, S. 13 seg.). Fino ad oggi, il Tribunale federale non si è ancora associato completamente a tale opinione. La concessione continua ad essere intesa come atto d’imperio unilaterale, pur riconoscendo che il suo

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contenuto, premesso che non sia predeterminato da norme legislative imperative, viene definito attraverso un accordo tra concedente e concessionario, per cui la concessione è paragonabile ad un rapporto giuridico basato su un contratto (in questo senso per l’appunto DTF 109 II 76 E. 2 S. 78). La concessione è un incrocio risp. un rapporto giuridico misto il quale contiene sia elementi contrattuali che imperativi (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo 2010, n. 1091 segg. e n. 2593, Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung – Die Rechtsgrundsätze der Verwaltungspraxis, erläutert an Entscheiden der Verwaltungsbehörden und Gerichte – Band I, Basilea 1976, n. 46 IV/a p. 282 seg.). Per l’assegnazione al corrispettivo ambito legale fa fede il contenuto giuridico delle singole disposizioni. Imperativamente vengono rilasciate quelle disposizioni di concessione, che concernono questioni regolate cogentemente e importanti interessi pubblici. Di natura contrattuale possono invece essere delle disposizioni che per l’interesse pubblico sono meno sostanziali. Per contenuti imperativi vale illimitatamente il principio di legalità (cfr. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung – Die Rechtsgrundsätze der Verwaltungspraxis, erläutert an Entscheiden der Verwaltungsbehörden und Gerichte – Ergänzungsband zur 5. (und unveränderten 6.) Auflage, Basilea 1990, n. 46 IV/1 p. 143 seg., Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1093). Nella prassi del Tribunale federale vengono generalmente assegnate all’ambito imperativo anche le disposizioni sui canoni di concessione (Augustin, op. cit. p. 16). Ciò corrisponde per talune concessioni in cui il canone è effettivamente disciplinato dalla legge, come è il caso per concessioni giusta la legge sulle forze idriche (LUFI; RS 721.80), cosa che oltretutto, per la riscossione di un canone di concessione appartenente ai tributi pubblici è in sé necessaria (cfr. a tal proposito Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 2625 segg.). In ambiti in cui per legge non sono regolate la quota e nemmeno ulteriori modalità del canone di concessione e per cui viene a mancare la base legale per un agire imperativo, si impone invece un’attribuzione alla parte contrattuale, poiché in tal caso è la reciproca volontà di vincolo delle parti a prevalere quale motivo giuridico del rispettivo obbligo (cfr. Augustin, op. cit., p. 17).

c) In base a quanto esposto, il contratto di concessione non si lascia qualificare sistematicamente quale titolo di rigetto definitivo. Bisogna piuttosto esaminare se la disposizione in merito al canone di concessione è di natura contrattuale oppure imperativa. Nel caso di specie, si asserisce che il contributo si sarebbe potuto stabilire anche imperativamente, ma a tal proposito non è stata menzionata nessuna sufficiente base legale. Siccome il principio di copertura delle spese, nel caso di indennizzo per uso particolare di una sorgente, in mancanza di una prestazione statale da retribuire evidentemente non è applicabile, l’ammontare del contributo deve emergere in

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modo sufficientemente determinato da una legge formale. Questa deve fissare perlomeno i criteri di calcolo, un importo massimo oppure un quadro tariffario (si veda la sentenza del Tribunale federale 2C_729/2014 del 3 aprile 2014 consid. 4.2 con riferimenti). Tali presupposti non sono però riscontrabili nel caso di specie, dove nemmeno dal diritto cantonale né tanto meno dalla costituzione comunale si evince una norma pertinente. L’art. 120 LICCS in unione con l’art. 25 cpv. 5 dello Statuto comunale, contrariamente a quanto affermato da parte resistente, non rappresenta una sufficiente base legale per la riscossione del canone di concessione, poiché non esplica neppure in linea di principio come procedere al calcolo del canone. L’importanza del canone di concessione per l’ente pubblico risp. il suo interesse economico, del resto, non tolgono al fatto che, senza base legale di misurazione, una determinazione imperativa sarebbe stata preclusa.

Tutti questi motivi inducono a considerare la disposizione in discussione di carattere strettamente contrattuale, cosicché, fin qui, non sussiste un titolo di rigetto (cfr. Häner/Waldmann [ed.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, Zurigo 2007, p. 19 seg.).

d) Anche in apparenza i requisiti per un titolo di rigetto non sono adempiuti. Difatti, il documento in questione viene esplicitamente denominato come contratto. Per la concessionaria non è intravedibile che, fondando su di esso, si possa chiedere l’esecuzione del canone di concessione senza l’esame di eventuali obiezioni giuridiche materiali. Nelle sue asserzioni della risposta al reclamo, il Comune stesso parte dal presupposto che l’annuale canone di concessione costituisce la retribuzione per lo sfruttamento della sorgente. Seppur secondo contratto sia dovuto un contributo minimo, indipendentemente dal quantitativo d’acqua effettivamente prelevato, un’interpretazione in buona fede indica che la possibilità di sfruttamento è stata tacitamente presupposta. Se il contributo sia dovuto persino in caso di impossibilità di sfruttamento imputabile al Comune e con ciò a prescindere dalla controprestazione del Comune, non emerge direttamente dal testo del contratto. Tale quesito è una domanda d’interpretazione che deve poter essere chiarita in un’ordinaria procedura amministrativa antecedente l’esecuzione. Una decisione discrepante contraddirebbe la natura del rigetto definitivo, il quale sarebbe infatti indicato nel caso in cui il debitore, nella procedura antecedente in cui è sorto il titolo, abbia avuto la possibilità di esprimersi quantomeno in un rimedio legale oppure in un mezzo d’impugnazione in merito all’entità e al quantitativo del credito (Stücheli, op. cit., p. 213). La questione a sapere se, nel caso d’inadempienza agli obblighi di prestazione imputabile al Comune, cadrebbe oppure no l’obbligo del canone di concessione, non era oggetto del rilascio della concessione e non è ancora stata autoritativamente giudicata. KSK 14 54 Decisione del 9 dicembre 2014