Specialist Examination vs. License Suspension: Right to Hearing and Appeal Costs

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d) Verwaltungsrechtliche Berufungen

13 – Rechtliches Gehör; Verzicht auf die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei Dringlichkeit (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 16 VRG). Kostenverlegung im Rechtsmittelverfahren bei Nichtgewährung des rechtlichen Gehörs im erstinstanzlichen Verfahren.

– Erachtet das Strassenverkehrsamt nicht einen vorsorglichen Führerausweisentzug wegen ernsthafter Bedenken an der Fahreignung (Art. 30 VZV), sondern nur eine spezialärztliche Untersuchung der Fahreignung für erforderlich, hat es dem Betroffenen mangels Dringlichkeit vor Erlass der Verfügung das rechtliche Gehör zu gewähren (Erw. 3, 4).

– Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rechtsmittelverfahren bei umfassender Kognitionsbefugnis der Rechtsmittelinstanz (Erw. 4 c).

– Dem Betroffenen, der sich das ihm schon vor derVorinstanz zustehende rechtliche Gehör nur mittels Einlegung eines Rechtsmittels verschaffen kann, dürfen die Kosten des Rechtsmittelverfahrens nicht auferlegt werden (Erw.5).

Aus den Erwägungen:

2. Der Berufungskläger macht im Zusammenhang mit dem vom Strassenverkehrsamt Graubünden durchgeführten Verfahren eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend und beantragt gestützt darauf die Aufhebung des vorinstanzlichen Kostenspruchs und die Übernahme der Verfahrenskosten durch die Staatskasse. Das Strassenverkehrsamt habe es unterlassen, ihn vor Erlass der Verfügung vom 20. Juli 2007 anzuhören. Dies sei erst im Beschwerdeverfahren vor dem Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden nachgeholt worden. Der Anspruch auf rechtliches Gehör könne jedoch nur wirksam ausgeübt werden, wenn sich der Betroffene in der Sache frei von Kostenrisiken äussern könne. Grundsätzlich müsse die Verwaltungsbehörde deshalb den Betroffenen vor Erlass der Verfügung anhören. Werde dies verpasst und müsse der Betroffene ein Rechtsmittel ergreifen, um sich rechtliches Gehör zu verschaffen, könne zwar das entsprechende Äusserungsrecht nachgeholt werden, allerdings dürften dem Bürger sodann nicht die Kosten des Verfahrens überbunden werden. Demgegenüber führt das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden aus, die Behörde könne gemäss Art. 16 Abs. 2

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VRG (BR 370.100) auf die Gewährung des rechtlichen Gehörs insbesondere verzichten, wenn sofortiges Handeln notwendig sei. Das Strassenverkehrsamt Graubünden habe ernsthafte Bedenken an der Fahreignung von X. gehabt. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör könne in einem solchen Fall, bei dem unbestrittenermassen zeitliche Dringlichkeit bestanden habe, gar nicht vorliegen. Des Weiteren könne das Strassenverkehrsamt gestützt auf Art. 30 VZV den Führerausweis vorsorglich entziehen. Somit müsse auch die Anordnung einer milderen Massnahme wie die Anordnung einer spezialärztlichen Begutachtung möglich sein. In einem solchen Fall würde die vorgängige Gewährung des rechtlichen Gehörs das Verfahren in die Länge ziehen mit der Gefahr, dass trotz Bedenken an der Fahreignung eines Lenkers, dieser über längere Zeit weiterhin fahrberechtigt bleiben würde. Die Folge wäre, dass das Strassenverkehrsamt bei Vorliegen ernsthafter Bedenken an der Fahreignung eines Lenkers keine milderen Massnahmen mehr verfügen würde als den vorsorglichen Führerausweisentzug.

3. Zunächst ist festzuhalten, dass es nicht im Ermessen des Strassenverkehrsamtes liegt zu entscheiden, ob bei ernsthaften Bedenken an der Fahreignung eines Motorfahrzeuglenkers der Führerausweis vorsorglich zu entziehen ist. Vielmehr ist gemäss Lehre und Rechtsprechung der Führerausweis dann zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Führerausweisentzüge wegen fehlender Fahreignung dienen der Sicherung des Verkehrs vor ungeeigneten Führern. Bis ein Ausschlussgrund feststeht, kann der Führerausweis auch vorsorglich entzogen werden, sofern ernsthafte Bedenken an der Fahreignung bestehen (vgl. Art. 30 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV), SR 741.51). Diese Regelung trägt der besonderen Interessenlage Rechnung, welche bei der Zulassung von Fahrzeugführern zum Strassenverkehr zu berücksichtigen ist. Angesichts des grossen Gefährdungspotenzials, welches dem Führen eines Motorfahrzeugs eigen ist, erlauben schon Anhaltspunkte, die den Fahrzeugführer als besonderes Risiko für die anderen Verkehrsteilnehmer erscheinen lassen und ernsthafte Bedenken an seiner Fahreignung erwecken, den vorsorglichen Ausweisentzug. Der strikte Beweis für die Fahreignung ausschliessende Umstände ist nicht erforderlich; wäre dieser erbracht, müsste unmittelbar der Sicherungsentzug selber verfügt werden. Können die notwendigen Abklärungen nicht rasch und abschliessend getroffen werden, soll der Ausweis schon vor dem Sachentscheid selber entzogen werden können und braucht eine umfassende Auseinandersetzung mit sämtlichen Gesichtspunkten, die für oder gegen einen Sicherungsentzug sprechen, erst im anschliessenden Hauptverfahren zu erfolgen. Diese Art des Entzugs dient somit der vorsorglichen Sicherung des Verkehrs vor ungeeigneten Führern (BGE 6A.15 / 2000 vom

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28. Juni 2000 E. 3a; BGE 122 II 359 E. 3a S. 364; Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III, Rz 1996). Voraussetzung für einen vorsorglichen Führerausweisentzug ist, dass der Lenker eine Gefahr für den Verkehr darstellt, wenn er sich ans Steuer eines Fahrzeugs setzt (BGE 105 Ib 385 E. 1b). Nicht geeignet, ein Fahrzeug zu führen, ist eine Person, die an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst, wobei es hier vor allem um eine Alkohol-, Betäubungsoder Arzneimittelabhängigkeit geht (vgl. Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG, in Kraft seit 1. Januar 2005). Im vorliegenden Fall verzichtete das Strassenverkehrsamt Graubünden auf einen vorsorglichen Entzug des Führerausweises und verpflichtete X. stattdessen zu einer spezialärztlichen Untersuchung zur Abklärung der Fahreignung. Mit anderen Worten waren die Bedenken des Strassenverkehrsamtes Graubünden zu diesem Zeitpunkt anscheinend nicht derart ernsthaft, als es einen vorsorglichen Führerausweisentzug für erforderlich erachtete. Hätten hinreichende Anhaltspunkte dafür vorgelegen, die X. als besonderes Risiko für die anderen Verkehrsteilnehmer hätten erscheinen lassen, hätte das Strassenverkehrsamt Graubünden den Führerausweis gestützt auf Art. 16 Abs. 1 SVG und Art. 30 VZV vorsorglich entziehen müssen. Ist nach Ansicht des Strassenverkehrsamtes eine mildere Massnahme ausreichend, so darf – im konkreten Fall bezüglich des Anspruchs des rechtlichen Gehörs – nicht von den für die schwerwiegendere Massnahme geltenden Voraussetzungen ausgegangen werden; der Grundsatz in maiore minus gelangt hier nicht zur Anwendung.

4.a) Der in Art. 29 Abs. 2 BV garantierte Anspruch auf rechtliches Gehör räumt dem Betroffenen das persönlichkeitsbezogene Mitwirkungsrecht ein, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern. Dem Mitwirkungsrecht entspricht die Pflicht der Behörden, die Argumente und Verfahrensanträge der Partei entgegenzunehmen und zu prüfen sowie die ihr rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel abzunehmen. Insbesondere folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör, unter Vorbehalt von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen zum Schutz von überwiegenden Geheimhaltungsinteressen, das Recht der Verfahrenspartei, in alle für den Entscheid wesentlichen Akten Einsicht zu nehmen und sich dazu zu äussern (BGE 129 I 249 E.

3 S. 253; BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit weiteren Hinweisen).

Ein Kriterium für die Bestimmung, ob vorgängiges Gehör zu gewähren ist, ist die zeitliche Dringlichkeit der zu erlassenden hoheitlichen Entscheidung. Die konkrete Situation kann erfordern, dass die nötigen Massnahmen unverzüglich und ohne Versäumnis getroffen werden. Die

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Behörde hat exante zu beurteilen, ob durch Gehörsgewährung Gefahr in Verzuge besteht: Muss der Entscheid sofort getroffen werden, darf nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ohne Verfassungsverletzung auf vorgängiges Gehör verzichtet werden (vgl. beispielsweise BGE 111 Ia 273 E. 2b

S. 274; BGE 105 Ia 193 E. 2b/cc S. 197). Dabei können sowohl objektive als auch subjektive Gesichtspunkte eine Rolle spielen: Ist es objektiv notwendig, eine sofortige Entscheidung zu treffen, darf von einer vorgängigen Anhörung regelmässig abgesehen werden. Der Ausschluss der vorgängigen Anhörung kann aber auch gerechtfertigt sein, wenn die Behörde subjektiv, aufgrund der ihr bekannt gewordenen Tatsachen und der in Gefahr stehenden Rechtsgüter, eine solche Entscheidung für notwendig hält. Jedoch darf eine das vorgängige Gehör ausschliessende Dringlichkeit nicht leichthin angenommen werden; es müssen vielmehr erhebliche Anliegen gefährdet werden. Verlangt das öffentliche Interesse einen sofortigen Entscheid, ist die Behörde befugt, diesen ohne Anhörung der betroffenen Partei zu treffen, selbst wenn das Bedürfnis des Betroffenen an einer vorgängigen Anhörung erheblich beziehungsweise die zu treffende Massnahme schwerwiegend dessen Rechtsgüter tangiert. Auch die Zahl der eingehenden Äusserungen und Stellungsnahmen ist zu berücksichtigen. Dies kann zu einer unzumutbaren zeitlichen Verlängerung des Verfahrens führen, in dem Sinne, dass die Behörde die Angelegenheit nicht innert nützlicher Frist erledigen könnte. Es kann demnach gerechtfertigt sein, unter diesem Gesichtspunkt auf eine vorgängige Anhörung zu verzichten (vgl. zum Ganzen Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 308 ff.).

b) Im vorliegenden Fall ereignete sich der massgebliche Verkehrsunfall am 17. April 2007. Dem Polizeirapport (act. 1) ist zu entnehmen, dass bei X. gleichentags eine Blutentnahme durchgeführt wurde, anlässlich welcher er gegenüber dem anwesenden Medizinpersonal äusserte, an jenem Tag Kokain konsumiert zu haben. Die polizeiliche Einvernahme zu diesem Vorfall erfolgte rund zwei Monate später, nämlich am 15. Juni 2007. Wiederum einen Monat später, am 16. Juli 2007, ging der entsprechende Polizeirapport beim Strassenverkehrsamt Graubünden ein (vgl. Eingangsstempel act. 1). Dieses verzichtete – wie bereits ausgeführt wurde – auf einen vorsorglichen Entzug des Führerausweises und verpflichtete X. stattdessen zu einer spezialärztlichen Untersuchung zur Abklärung der Fahreignung, wobei es ihm hierfür eine zweimonatige Frist einräumte. Mit anderen Worten beliess es X. den Führerausweis für weitere zwei Monate, nachdem seit dem fraglichen Unfall bereits drei Monate verstrichen waren. Allein diese Vorgehensweise zeigt, dass keine hohe Dringlichkeit der Sache vorgelegen hatte. Es wäre seitens des Strassenverkehrsamtes ohne weiteres möglich gewesen, X. noch vor Erlass der Verfügung eine kurze Frist zur Stellungnahme und Akteneinsicht

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einzuräumen, ohne dass dies zu grossen Verzögerungen des Verfahrens geführt hätte. Der Verzicht auf Gewährung des rechtlichen Gehörs kann daher nicht mit hoher Dringlichkeit der Sache begründet werden.

c) Steht somit fest, dass der Verzicht auf die Gewährung des rechtlichen Gehörs im vorliegenden Fall nicht gerechtfertigt war, ist in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob eine Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren vor dem Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden stattgefunden hat.

Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, das heisst die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht. Nach der Rechtsprechung kann eine – nicht besonders schwer wiegende – Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann. Die Heilung eines – allfälligen – Mangels soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 127 V 431 E. 3d/aa S. 437 f. mit Hinweisen).Wie das Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden in seiner Verfügung vom 30. August 2007 zutreffend ausführt, kann das Departement eine angefochtene Verfügung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht frei überprüfen und hat mithin eine umfassende Kognitionsbefugnis. Mit der Einreichung der Beschwerde konnte X. das verweigerte rechtliche Gehör nachträglich voll wahrnehmen und sich zu den bisherigen Ermittlungen umfassend äussern. Der in der unteren Instanz unterlaufene Verfahrensfehler wurde somit im Beschwerdeverfahren behoben, so dass die konkrete Gehörsverletzung rückwirkend dahinfällt und eine Rückweisung der Sache nicht erforderlich ist.

5. Abschliessend ist zu prüfen, ob eine Überbindung der Kosten des Beschwerdeverfahrens auf den Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen gerechtfertigt war. Wie in den vorstehenden Erwägungen dargelegt wurde, konnte X. nur mittels Ergreifen eines Rechtsmittels seinen Anspruch auf rechtliches Gehör wahrnehmen. Das Bundesgericht hat sich in BGE 122 II 274 E. 6d S. 287 zum ersten Mal eingehend zu einem allfälligen Zusammenhang zwischen der Ausübung des verfassungsmässigen Gehörsanspruchs und der Kostenauflage durch die das rechtliche Gehör gewährende Behörde ausgesprochen. Es hat dabei ausgeführt, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht nur der Sachaufklärung diene, sondern auch ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht des Einzelnen beim Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides sei. Dieses

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Recht sei nur wirksam, wenn sich der Bürger in einer ihn betreffenden Sache, in welcher ein Verwaltungsverfahren ohne seinen Willen eröffnet wurde, frei von Kostenrisiken äussern könne, wobei allgemeine Schranken in der Trölerei und im Rechtsmissbrauch liegen würden. Wäre dem nicht so, würde die Wahrnehmung seiner Rechte erschwert. Daraus zog das Bundesgericht die Schlussfolgerung, dass bei Verfahren, die von Amtes wegen eingeleitet werden und wo es aus verfassungsmässiger Sicht zulässig ist, das rechtliche Gehör erst nachträglich zu gewähren, es verfassungsmässig geboten ist, das rechtliche Gehör frei von Kostenrisiken zu garantieren (vgl. auch Albertini, a.a.O., S. 343 ff.). Mit anderen Worten verhält es sich derart, dass es selbst bei zulässiger Heilung einer Verletzung des rechtlichen Gehörs verfassungswidrig wäre, dem Betroffenen, der nur mittels Einlegung eines Rechtsmittels sich das ihm schon vor Vorinstanz zustehende rechtliche Gehör verschaffen kann, die Kosten für das Rechtsmittelverfahren aufzuerlegen. Damit ist im vorliegenden Fall eine Überbindung der Kosten des Beschwerdeverfahrens auf X. verfassungsrechtlich nicht vertretbar. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und Ziffer 2 der angefochtenen Departementsverfügung aufzuheben. VB 07 9 Urteil vom 1. Oktober 2007