Applicant's Failure to Cooperate Justifies Denial of Disability Benefits

Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal

Abteilung III C-5926/2023

Urteil vom 7. Mai 2026

Besetzung Einzelrichter David Weiss, Gerichtsschreiberin Tabitha Germann.

Parteien A._______, (Niederlande), Beschwerdeführerin,

gegen

IV-Stelle für Versicherte im Ausland IVSTA, Vorinstanz.

Gegenstand Invalidenversicherung, Nichteintreten, Verfügung der IVSTA vom 3. Oktober 2023.

C-5926/2023

Sachverhalt:

A.

A.a Die 1963 geborene niederländische Staatsangehörige A._______ (nachfolgend: Versicherte oder Beschwerdeführerin) arbeitete ab April 1984 bis Juni 1988 in der Schweiz und entrichtete während insgesamt

50 Monaten Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung (Akten der Vorinstanz gemäss Aktenverzeichnis vom 5. Februar 2024 [IVSTA-act.] 10 S. 2 f.).

A.b Am 24. Mai 2022 stellte die Versicherte im zwischenstaatlichen Verfahren einen Antrag auf eine schweizerische IV-Rente bei der IV-Stelle für Versicherte im Ausland (nachfolgend: IVSTA oder Vorinstanz) (IVSTA- act. 4 S. 7).

A.c Die IVSTA gelangte mit Schreiben vom 23. Februar 2023 an die Versicherte und forderte sie auf, bis zum 25. April 2023 die zur Bearbeitung des Leistungsgesuchs erforderlichen Unterlagen einzureichen (namentlich: Fragebogen für die Versicherte, Fragebogen über die Arbeitsund Lohnverhältnisse von Unselbständigerwerbenden, medizinische Unterlagen; vgl. IVSTA-act. 11).

A.d Die IVSTA teilte der Versicherten mit Mahnung vom 2. Mai 2023 mit, sie habe die mit Schreiben vom 23. Februar 2023 erbetenen Unterlagen nicht erhalten. Gemäss Art. 28 Abs. 1 und 2 und Art. 43 Abs. 2 ATSG (SR 830.1) sei die Versicherte zur Mitwirkung und zur Auskunftserteilung für alle die Feststellung des Leistungsanspruchs notwendigen Informationen verpflichtet. Wenn sich die Versicherte ohne Entschuldigungsgrund weigere, ihrer Auskunftsund Mitwirkungspflicht nachzukommen, werde die IVSTA gemäss Art. 43 Abs. 3 ATSG aufgrund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Der Versicherten wurde eine Frist von 30 Tagen nach Erhalt der Mitteilung gewährt, um die verlangten Unterlagen und Auskünfte zuzustellen (IVSTA-act. 12).

A.e Nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens (IVSTA-act. 13) trat die IVSTA mit Verfügung vom 3. Oktober 2023 auf das Leistungsgesuch der Versicherten vom 24. Mai 2022 nicht ein. Zur Begründung führte sie aus, die verlangten Unterlagen seien nicht eingereicht worden (IVSTA- act. 14).

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A.f Mit Schreiben vom 20. Oktober 2023 informierte die Versicherte die IVSTA über die eingereichte Beschwerde und legte den ausgefüllten Fragebogen für die Versicherte bei sowie den nicht ausgefüllten Fragebogen für den Arbeitgeber mit dem Vermerk «Kein Arbeitgeber. Arbeite nicht» (IVSTA-act. 15 f.).

B.

B.a Gegen die Verfügung vom 3. Oktober 2023 erhob die Versicherte mit Eingabe vom 20. Oktober 2023 (Eingang am 30. Oktober 2023) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Zur Begründung machte sie geltend, sie hätte die Angelegenheit aufgrund privater Umstände beiseitegelegt. Sie habe nicht gewusst, dass es obligatorisch sei und sie habe nicht die Absicht gehabt, nicht zu kooperieren (Akten des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer-act.] 1).

B.b Mit Zwischenverfügung vom 29. November 2023 wurde die Beschwerdeführerin aufgefordert, bis am 29. Dezember 2023 einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 800.– zu leisten (BVGer-act. 4). Der verlangte Kostenvorschuss ging am 20. Dezember 2023 in der Gerichtskasse ein (BVGer-act. 5).

B.c Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2024 die Abweisung der Beschwerde. Die angeforderten medizinischen und wirtschaftlichen Unterlagen seien nicht eingereicht worden und die nötigen materiellen Abklärungen hätten nicht ohne übermässigen administrativen Aufwand geprüft werden können. Die im Nachgang eingereichten Akten seien als neues Leistungsgesuch zu betrachten und in einem neuen Verfahren zu prüfen (BVGer-act. 7).

B.d Mit Instruktionsverfügung vom 5. April 2024 wurde zur Kenntnis genommen und gegeben, dass sich die Beschwerdeführerin innert Frist nicht mehr habe vernehmen lassen und der Schriftenwechsel wurde unter Vorbehalt weiterer Instruktionsmassnahmen abgeschlossen (BVGer-act. 10).

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 31, 32 und 33 Bst. d VGG [SR 221.229.1]; Art. 69 Abs. 1 Bst. b IVG [SR 831.20]). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie zur Erhebung der Beschwerde legitimiert ist (Art. 59 ATSG). Auf die fristund formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 60 ATSG; Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist, nachdem auch der Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde (Art. 63 Abs. 4 VwVG), einzutreten.

2.

2.1 Anfechtungsobjekt und damit Begrenzung des Streitgegenstandes des vorliegenden Beschwerdeverfahrens (vgl. BGE 131 V 164 E. 2.1) bildet die Verfügung vom 3. Oktober 2023, mit welcher die Vorinstanz auf das Leistungsbegehren der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist. Streitig und zu prüfen ist, ob der Nichteintretensentscheid zu Recht erfolgt ist.

2.2 In materiell-rechtlicher Hinsicht beschränkt sich bei einem Nichteintretensentscheid die Überprüfungskompetenz des angerufenen Gerichts auf die Frage, ob die Vorinstanz bei vollständig und richtig festgestelltem Sachverhalt zu Recht oder Unrecht nicht darauf eingetreten ist. Vorliegend hat die Vorinstanz ihre Sachverhaltsuntersuchungen eingestellt und ist mit Verfügung vom 3. Oktober 2023 infolge Verletzung der Mitwirkungspflicht nicht auf das Leistungsgesuch eingetreten.

3.

3.1 Die Beschwerdeführerin ist niederländische Staatsangehörige, wohnt in den Niederlanden und war in der schweizerischen Alters-, Hinterlassenenund Invalidenversicherung (AHV/IV) versichert. Es liegt offensichtlich ein grenzüberschreitender Sachverhalt mit Bezug zur EU vor (vgl. dazu BGE 145 V 231 E. 7.1; 143 V 354 E. 4; 143 V 81 E. 8.1). Damit gelangen das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 (FZA, SR 0.142.112.681) und die Regelwerke der Gemeinschaft zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit gemäss Anhang II des FZA, insbesondere die für die Schweizerische Eidgenossenschaft am 1. April 2012 in Kraft getretenen Verordnungen (EG) Nr. 883/2004 (SR 0.831.109.268.1) und Nr. 987/2009 (SR 0.831.109.268.11), zur Anwendung. Seit dem 1. Januar 2015 sind

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auch die durch die Verordnungen (EU) Nr. 1244/2010, Nr. 465/2012 und Nr. 1224/2012 erfolgten Änderungen in den Beziehungen zwischen der Schweiz und den EU-Mitgliedstaaten anwendbar. Das Vorliegen einer anspruchserheblichen Invalidität beurteilt sich indes auch im Anwendungsbereich des FZA und der Koordinierungsvorschriften nach schweizerischem Recht (vgl. BGE 130 V 253 E. 2.4; Urteil des BGer 9C_573/2012 vom

16. Januar 2013 E. 4; Art. 46 Abs. 3 und Anhang VII der Verordnung [EG] Nr. 883/2004).

3.2 In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 146 V 364 E. 7.1; 144 V 210 E. 4.3.1), weshalb jene Vorschriften Anwendung finden, die spätestens beim Erlass der Verfügung vom 3. Oktober 2023 in Kraft standen.

3.3 Das Sozialversicherungsgericht stellt bei der Beurteilung einer Streitsache in der Regel auf den bis zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verwaltungsverfügung (hier: 3. Oktober 2023) eingetretenen Sachverhalt ab (BGE 132 V 215 E. 3.1.1). Tatsachen, die jenen Sachverhalt seither verändert haben, sollen in der Regel Gegenstand einer neuen Verwaltungsverfügung sein (BGE 121 V 362 E. 1b).

4.

4.1 Nach Art. 43 Abs. 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein (Satz 1). Der Untersuchungsgrundsatz gilt indessen nicht uneingeschränkt; er findet sein Korrelat in den Mitwirkungspflichten der Parteien (BGE 125 V 193 E. 2). Art. 28 Abs. 1 ATSG hält als allgemeinen Grundsatz fest, dass die Versicherten und ihre Arbeitgeber beim Vollzug der Sozialversicherungsgesetze unentgeltlich mitzuwirken haben. Wer Versicherungsleistungen beansprucht, muss nach Art. 28 Abs. 2 ATSG unentgeltlich alle Auskünfte erteilen, die zur Abklärung des Anspruchs und zur Festsetzung der Versicherungsleistungen erforderlich sind (Auskunftspflicht).

4.2 Kommen die versicherte Person oder andere Personen, die Leistungen beanspruchen, den Auskunftsoder Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nach, so kann der Versicherungsträger nach Art. 43 Abs. 3 ATSG auf Grund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Er muss diese Personen vorher schriftlich

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mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen; ihnen ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen (Art. 43 Abs. 3 ATSG). Voraussetzung der Sanktion ist, dass die Mitwirkung, die verlangt wurde, rechtmässig war (SVR 1998 UV Nr. 1), und dass die Verletzung in unentschuldbarer Weise erfolgte. Dies ist dann der Fall, wenn kein Rechtfertigungsgrund erkennbar ist oder sich das Verhalten der versicherten Person als völlig unverständlich erweist (vgl. dazu Urteile des BGer 8C_528/2009 vom 3. November 2009 E. 7.2; I 166/06 vom 30. Januar 2007 E. 5.1). Anders verhält es sich, wenn die Verletzung der Mitwirkungspflicht auf entschuldbaren Gründen beruht, etwa weil sie der versicherten Person nicht zugerechnet werden kann, da sie krankheitshalber oder aus anderen Gründen nicht in der Lage war, ihren Pflichten nachzukommen (vgl. Urteil des BGer 9C_994/2009 vom 22. März 2010 E. 5.2; vgl. Urteil des BVGer C-5454/2016 vom 8. Juni 2017 E. 4.2).

4.3 Gemäss Art. 57a Abs. 1 IVG (in seiner ab 1. Januar 2022 geltenden Fassung) teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren oder den Entzug oder die Herabsetzung einer bisher gewährten mittels eines Vorbescheids mit. Die versicherte Person hat Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 42 ATSG (vgl. hierzu auch URS MÜLLER, Das Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, 2010, § 29 Rz. 2102 S. 413 f. m.H.).

4.4 Von der Möglichkeit, auf ein Leistungsgesuch nicht einzutreten, ist nur mit grösster Zurückhaltung Gebrauch zu machen (BGE 131 V 42 E. 3 m.H.). Nichteintreten kommt erst in Betracht, wenn eine materielle Beurteilung des Leistungsbegehrens auf Grund der gesamten Aktenlage ohne Mitwirkung der Partei ausgeschlossen ist. Umgekehrt kann ein materieller Entscheid aufgrund der Akten erst ergehen, wenn sich der rechtserhebliche

Sachverhalt unabhängig von der als notwendig und zumutbar erachteten Abklärungsmassnahme, der sich die versicherte Person ohne entschuldbaren Grund widersetzt hat, nicht weiter vervollständigen lässt (Urteil des BGer 9C_266/2012 vom 29. August 2012 E. 1.1).

4.5 Wird die verweigerte Mitwirkung in einem späteren Zeitpunkt erbracht, kann sich aufgrund des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes die festgelegte Sanktion – Nichteintreten, Entscheid aufgrund der Akten – nur auf diejenige Zeitspanne beziehen, während der die Mitwirkung verweigert wurde. Spätestens bei der nachträglichen Erklärung der Mitwirkungsbereitschaft entfällt der Kausalzusammenhang zwischen der verfügten Leistungseinstellung und der Verletzung der Mitwirkungspflicht. Wenn sich die

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Verweigerung auf eine erstmalige Abklärung des Leistungsanspruchs bezieht, ist die spätere Aufgabe der Verweigerung als Neuanmeldung zu qualifizieren, was mit sich bringt, dass sich die Abklärung bzw. der Leistungsanspruch auf die Zeitspanne nach der Neuanmeldung bezieht. Es ist im Rahmen der Neuanmeldung somit für die Zukunft zu prüfen, ob auf die bisherige Leistungsablehnung zurückzukommen ist (BGE 139 V 585

E. 6.3.7.4 f.; Urteile des BGer 8C_494/2019 vom 10. Dezember 2019

E. 4.1 m.H.; 9C_29/2020 vom 16. März 2020 E. 3.2.4).

5.

5.1 Aufgrund der Akten steht fest, dass die Beschwerdeführerin der Aufforderung der Vorinstanz vom 23. Februar 2023 den Fragebogen für den Versicherten, den Fragebogen über die Arbeitsund Lohnverhältnisse von Unselbständigerwerbenden, vom letzten Arbeitgeber in den Niederlanden ausgefüllt und unterzeichnet, sowie allfällig vorhandene ärztliche Unterlagen bis am 25. April 2023 einzureichen, nicht nachgekommen ist. Sie hat die Unterlagen auch nicht innert der mit der Mahnung vom 2. Mai 2023 angesetzten Frist von 30 Tagen eingereicht. Schliesslich hat sie auch die Möglichkeit, innert 30 Tagen unter Beifügung von Beweismitteln Einwand gegen den Vorbescheid vom 16. Juni 2023 zu erheben, nicht genutzt. Erst nachdem die Vorinstanz am 3. Oktober 2023 die angefochtene Nichteintretensverfügung erlassen hatte, reichte die Beschwerdeführerin einen Teil der verlangten Unterlagen mit Eingabe vom 20. Oktober 2023 ein. Die entsprechende Unterlassung stellt eine Mitwirkungspflichtverletzung dar, denn die in den beiden Fragebögen verlangten Angaben, wie etwa diejenigen zu den letzten ärztlichen Behandlungen wie auch zu Erwerbseinkommen und Arbeitspensum inklusive allfälliger Arbeitspensumsreduktionen oder Einschränkungen im Haushalt, sind für die Überprüfung des Rentenanspruchs und Berechnung einer allfälligen Rente zwingend erforderlich und können nur von der versicherten Person selbst eingereicht werden. Die Beschwerdeführerin räumt in der Beschwerdeschrift denn auch selbst ein, nicht kooperiert zu haben und entschuldigt sich dafür (BVGer-act. 1).

5.2 Die Beschwerdeführerin wurde mit insgesamt drei Schreiben (IVSTA- act. 11, 12 und 13) aufgefordert, die fehlenden Unterlagen einzureichen, bevor am 3. Oktober 2023 das Nichteintreten verfügt wurde (IVSTA- act. 14). Sie wurde mehrfach darauf hingewiesen, dass die Vorinstanz aufgrund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen könne, falls sie ihrer Mitwirkungspflicht ohne Entschuldigungsgrund nicht nachkomme. In ihrem Beschwerdeschreiben fügte sie

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lediglich an, die Formulare aufgrund privater Umstände beiseitegelegt zu haben (BVGer-act. 1). Aus dieser Stellungnahme ist kein rechtsgenüglicher Rechtfertigungsgrund für die Nichtmitwirkung ersichtlich. Die Beschwerdeführerin hat ihre Mitwirkungspflicht somit schuldhaft verletzt.

5.3 Dass die Vorinstanz das Mahnund Bedenkzeitverfahren nach Art. 43 Abs. 3 ATSG nicht rechtsgenüglich durchgeführt hätte, macht sie zu Recht nicht geltend. Die vorliegend eingeräumte Bedenkfrist von 30 Tagen ist im Hinblick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche sich beispielsweise am Rahmen der arbeitsvertraglichen Kündigungsfrist orientiert, nicht zu beanstanden (vgl. Urteil des BGer I 605/04 vom 11. Januar 2005 E. 3.2).

5.4 Nicht zu beanstanden ist schliesslich, dass die Vorinstanz das Verfahren nach Durchführung des Mahnund Bedenkzeitsowie des Vorbescheidverfahrens mit einem Nichteintretensentscheid erledigt hat, weil die vorliegende Aktenlage ohne zusätzliche Abklärungen offenkundig keinen zuverlässigen materiellen Entscheid erlaubte (vgl. Urteile BGer 9C_28/2010 vom 12. März 2010 E. 5; 9C_215/2011 vom 30. Mai 2011

E. 4).

6. Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz das Verhalten der Beschwerdeführerin zu Recht als schuldhafte Verletzung der Mitwirkungspflicht gemäss Art. 43 Abs. 3 ATSG gewertet und durfte daher nach durchgeführtem Mahnund Bedenkzeitund Vorbescheidverfahren auf das Leistungsbegehren nicht eintreten. Die dagegen erhobene Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist im einzelrichterlichen Verfahren gemäss Art. 23 Abs. 2 VGG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 2 IVG und Art. 85bis Abs. 3 AHVG (SR 831.10) abzuweisen. Die Eingabe vom 20. Oktober 2023, mit welcher die Beschwerdeführerin einen Teil der verlangten Unterlagen eingereicht hat, ist als Neuanmeldung entgegenzunehmen.

7.

7.1 Das Beschwerdeverfahren ist kostenpflichtig (Art. 69 Abs. 1bis i.V.m. Art. 69 Abs. 2 IVG), wobei die Verfahrenskosten grundsätzlich der unterliegenden Partei auferlegt werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen. Diese sind auf Fr. 800.– festzusetzen. Der einbezahlte Kostenvorschuss ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.

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7.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die obsiegende Vorinstanz hat ebenfalls keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Akten gehen an die Vorinstanz mit der Anweisung, die Eingabe vom

20. Oktober 2023 als Neuanmeldung entgegenzunehmen.

3. Die Verfahrenskosten von Fr. 800.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 800.– wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das BSV.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der Einzelrichter: Die Gerichtsschreiberin:

David Weiss Tabitha Germann

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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