Statutory Interpretation and Equal Treatment in Social Benefit Repayment Waiver

Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2016.140

URTEIL

vom 2. Mai 2017

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin MLaw Derya Avyüzen

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

vertreten durch B____, Advokat,

[...]

gegen

Sozialhilfe Basel-Stadt

Klybeckstrasse 15, Postfach 570, 4007 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,

Soziales und Umwelt vom 10. Mai 2016

betreffend Erlass der Rückerstattungsforderung

Sachverhalt

A____ wurde vom

1. Juli 2012 bis zum 31. März 2014 von der Sozialhilfe vorschussweise wirtschaftlich unterstützt. Da ihr die IV-Stelle Basel-Stadt mit Verfügung vom

14. Februar 2014 eine ganze Invalidenrente zusprach und sie in der Folge auch eine Rente der Pensionskasse sowie Ergänzungsleistungen erhielt, wurde sie von der Sozialhilfe abgelöst. Mit Verfügung vom 6. Januar 2015 verrechnete die Sozialhilfe ihre vorschussweise erbrachten Unterstützungsleistungen in Höhe von CHF 65‘898.55 mit den IV-Renten und Ergänzungsleistungen im Betrag von CHF 56‘561.– und verpflichtete A____ zur Rückerstattung des ungedeckt gebliebenen Betrages von CHF 9‘337.55, da die Leistungen der Pensionskasse direkt an A____ ausbezahlt wurden. Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt (WSU) mit rechtskräftigem Entscheid vom 31. August 2015 ab, wobei es den rückerstattungspflichtigen Betrag um CHF 349.70 erhöhte. Auf das bereits am 27. Januar 2015 gestellte Erlassgesuch von A____ betreffend die Rückerstattung des ungedeckt gebliebenen Betrages von CHF 9‘337.55 trat die Sozialhilfe mit Verfügung vom 28. Oktober 2015 nicht ein mit der Begründung, ein Erlass bei der Rückforderung rechtmässig erhaltener Sozialhilfeleistungen sei gesetzlich nicht vorgesehen. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das WSU mit Entscheid vom 10. Mai 2016 ab.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der von A____ (Rekurrentin), vertreten durch B____, Advokat, mit Eingaben vom 20. Mai 2016 und 13. Juni 2016 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, mit dem sie die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangte. Zudem sei die Vorinstanz anzuweisen, auf das Erlassgesuch der Rekurrentin vom 21. (recte 27.) Januar 2015 einzutreten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie die unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung mit dem Advokaten B____. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement mit Eingabe vom 30. Juni 2016 dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid. Das WSU beantragte mit Vernehmlassung vom 4. August 2016 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrentin liess am 11. August 2016 eine Replik einreichen. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.

1.1 Das Präsidialdepartement des Kantons Basel-Stadt hat den Rekurs mit Schreiben vom 30. Juni 2016 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen, womit gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dessen Zuständigkeit gegeben ist. Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit §

99 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Rekurrentin unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den fristund formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Formoder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

1.3 Gemäss § 25 Abs. 2 VRPG findet im Falle von Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder strafrechtliche Anklagen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. Sozialhilferechtliche Leistungen bilden gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, soweit das anwendbare Recht darauf einen rechtlichen Anspruch verleiht (vgl. BGer 8C_119/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 3.1, 8C_124/2009 vom 3. April 2009

E. 3.3; VGE 630/2009 vom 26. August 2009).

Vorliegend wies der instruierende Appellationsgerichtspräsident mit Verfügung vom 8. August 2016 die Rekurrentin auf die Möglichkeit hin, anstelle einer schriftlichen Replik die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung zu beantragen. Diese liess mit Eingabe vom 11. August 2016 eine schriftliche Replik einreichen, weshalb der vorliegend Entscheid auf dem Zirkulationsweg erging (§ 25 Abs. 3 VRPG; BGer 8C_112/2013 vom 2. Mai 2013 E. 2.2; VGE VD.2015.216 vom 19. April 2016 E. 1.2).

2.

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Verfügung vom 28. Oktober 2015, mit welcher die Sozialhilfe auf das Gesuch der Rekurrentin vom 27. Januar 2015 um Erlass der Rückerstattungsforderung in der Höhe von CHF 9‘337.55 nicht eingetreten ist. Diese Verfügung wurde von der Vorinstanz mit Entscheid vom 10. Mai 2016 bestätigt.

2.1 Die Rekurrentin macht geltend, bei § 19 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes (SHG, SG 890.100) handle es sich um eine allgemeine Vorschrift, die für alle Rückerstattungstatbestände anwendbar sei. Der Erlass einer Rückforderung sei deshalb nicht nur bei unrechtmässigem, sondern auch bei rechtmässigem Bezug von Leistungen möglich. Es sei nicht einleuchtend und auch nicht im Sinne der gesetzlichen Regelung, dass Personen, die aktiv fälschlicherweise wirtschaftliche Hilfe von der Sozialhilfe beanspruchen, besser gestellt würden als diejenigen Personen, die kein Verschulden an der Ursache für die Rückerstattung trifft. § 19 Abs. 2 SHG sei deshalb auch für Rückforderungen, die gestützt auf § 16 bis 18 SHG erfolgt sind, anwendbar. Demnach hätte die Vorinstanz auf das Erlassgesuch der Rekurrentin eintreten und dieses materiell prüfen müssen.

2.2 Die Vorinstanzen begründeten ihren Entscheid damit, dass ein Erlass der Rückforderung rechtmässig erhaltener Sozialhilfeleistungen gesetzlich nicht vorgesehen sei. Ein solcher sei gemäss § 19 Abs. 2 SHG nur im Falle von unrechtmässig bezogener Sozialhilfeleistung möglich. Der Rekurrentin seien die Unterstützungsleistungen aber im Sinne einer Bevorschussung rechtmässig ausgerichtet worden, weshalb die Rückforderung daher gestützt auf § 16 SHG erfolgt sei. Diese Norm verfüge jedoch im Gegensatz zu § 19 Abs. 2 SHG über keinen Erlasstatbestand. Dafür spreche die systematische und historische Auslegung der Bestimmung, obwohl der Wortlaut von § 19 Abs. 2 SHG eine Anwendung auf alle Rückerstattungstatbestände nicht ausschliesse.

3.

3.1 Die Vorinstanzen setzen sich mit dem Argument der Rekurrentin, dass in Bezug auf den Erlass der Rückerstattungsforderung zu Unrecht zwischen dem unrechtmässigen und rechtmässigen Bezug von Leistungen unterschieden werde, nur teilweise auseinander. Aufgrund dieser Argumentation muss § 19 Abs. 2 SHG nicht nur grammatikalisch, systematisch und historisch, sondern auch verfassungskonform und teleologisch ausgelegt werden.

3.2 Ein rechtsetzender Erlass muss dem Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und § 8 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (Kantonsverfassung, KV, SG 111.100) entsprechen. Dieses ist verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen der aufgeführten Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung, der in der Rechtsprechung zu respektieren ist (BGE 132 I 157, E. 4.1 S. 162 f, 110 Ia 7 E. 2b S. 13 f. mit Hinweisen).

3.3 Auf der Grundlage des Rechtsgleichheitsgebots gibt es keinen sachlich vertretbaren Grund, warum nicht auch eine rechtmässig bezogene Leistung bei Vorliegen von Gutgläubigkeit einerseits und einer grossen Härte andererseits in zumindest analoger Anwendung von § 19 Abs. 2 SHG auf Gesuch hin ganz oder teilweise soll erlassen werden können. Der Hintergrund des Leistungsbezugs vermag eine Ungleichbehandlung insofern nicht zu rechtfertigen, als der Erlass eines rechtskräftigen Anspruchs auf Rückerstattungen von Sozialhilfeleistungen – wie beim Steuererlass – lediglich darauf abzielt, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und insbesondere der Zumutbarkeit einer Leistung im Einzelfall zu konkretisieren. Für die Beurteilung des Erlasses ist somit massgebend, ob einer Person die Rückzahlung wirtschaftlich zugemutet werden kann, und nicht, ob sie eine Leistung rechtmässig oder unrechtmässig bezogen hat. Im Übrigen ist festzuhalten, dass selbst wenn man zum Schluss kommen sollte, eine Ungleichbehandlung sei vorliegend angebracht, diese zu Gunsten des gutgläubigen Sozialhilfebezügers und nicht zu seinen Ungunsten ausgestaltet sein müsste. Schliesslich wäre es auch aus teleologischer Sicht unbefriedigend, wenn der Erlass des staatlichen Rückforderungsanspruchs anders als der Rückforderungsanspruch an sich, welcher auf dem auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatz der Rückerstattung wegen ungerechtfertigter Bereicherung beruht und unbestrittenermassen sowohl bei rechtmässigem als auch bei unrechtmässigem Leistungsbezug besteht (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

7. Auflage 2016, Rz. 148; VGE VD.2016.35 vom 11. November 2016

E. 2), behandelt würde. Aufgrund dieser Ausführungen ist § 19 Abs. 2 SHG auch auf rechtmässig bezogene Leistungen analog anwendbar und ein Erlass des Rückforderungsanspruchs somit grundsätzlich möglich.

3.4 Daraus folgt, dass die Sozialhilfe auf das Erlassgesuch hätte eintreten müssen und der Rekurs daher gutzuheissen ist. Erachtet das Verwaltungsgericht einen Rekurs als begründet, so hebt es den angefochtenen Entscheid auf und entscheidet entweder reformatorisch in der Sache neu oder weist die Sache kassatorisch an die Behörde zu neuem Entscheid auf der Grundlage der Erwägungen des Verwaltungsgerichts zurück (§ 20 Abs. 1 und 2 VRPG; VGE VD.2014.229 vom 2. Juni 2015 E. 3.4). Ein Entscheid in der Sache kommt nur in Betracht, wenn die Angelegenheit spruchreif ist und sofort sowie endgültig zum Abschluss gebracht werden kann. Ansonsten muss es mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Zurückweisung der Sache an die Vorinstanz sein Bewenden haben. Aufgrund des Nichteintretensentscheids und der deshalb unterbliebenen materiellen Auseinandersetzung mit dem Erlassgesuch scheidet eine reformatorische Entscheidung im vorliegenden Fall von vornherein aus. Die angefochtenen Entscheide sind daher zu kassieren und die Sache zum neuen Entscheid über das Erlassgesuch an die Sozialhilfe zurückzuweisen.

4.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben und der Vor-instanz die Kosten der Vertretung der Rekurrentin aufzuerlegen. Da der Rekurrentin mit Verfügung vom 11. Juli 2016 die unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung mit B____ bewilligt worden ist, ist die Parteientschädigung direkt ihrem Vertreter zuzusprechen. Mangels Einreichung einer Honorarnote ist der angemessene Aufwand vom Gericht zu schätzen. Aufgrund der drei eher kurzen Eingaben der Rekurrentin, welche im Wesentlichen auf der bereits vorinstanzlich erfolgten Argumentation beruhen, erscheint ein Vertretungsaufwand von rund 5 Stunden zum praxisgemäss anzuwendenden Überwälzungstarif von CHF 250.–, zuzüglich Auslagen, angemessen. Zusammen mit den notwendigen Auslagen ist die Vorinstanz zu verpflichten, dem Vertreter der Rekurrentin, B____, eine Parteientschädigung von CHF 1‘400.– zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 % zu entrichten.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird gutgeheissen, der Entscheid des WSU vom 10. Mai 2016 sowie die Verfügung der Sozialhilfe vom 28. Oktober 2015 werden aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Sozialhilfe zurückgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Kosten erhoben.

Das WSU wird verpflichtet, dem Rechtsvertreter B____ ein Honorar von CHF 1‘400.– (einschliesslich Auslagen) zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer von CHF 112.–, total CHF 1'512.–, auszurichten.

Mitteilung an:

- Rekurrentin

- Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Derya Avyüzen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.