Supreme Court Overturns Cantonal Court on Good Faith and Draft Administrative Decisions

Tribunale federale

Tribunal federal

{T 0/2}

9C_115/2007

Arrêt du 22 janvier 2008

IIe Cour de droit social

Composition

MM. les Juges U. Meyer, Président,

Lustenberger, Borella, Kernen et Boinay, Juge suppléant.

Greffier: M. Cretton.

Parties

Office cantonal AI Genève, 97, rue de Lyon,

1203 Genève,

recourant,

contre

A.________,

intimé, représenté par Forum Santé, Permanence de défense des patients et des assurés, boulevard Helvétique 27, 1207 Genève.

Objet

Assurance-invalidité,

recours contre le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales de la République et canton de Genève du 23 janvier 2007.

Faits:

A. A.________, né en 1960, travaillait dans une champignonnière. Victime d'une chute le 16 juillet 1992, il a souffert d'une entorse cervico-dorso-lombaire qui ne justifiait cependant pas la symptomatologie douloureuse subséquente. Il a requis des mesures d'ordre professionnel sous forme d'orientation professionnelle ou de reclassement dans une nouvelle profession auprès de l'Office cantonal genevois de l'assurance-invalidité (ci-après: l'office AI) le 29 juillet 1993. Au terme de l'instruction du dossier, qui a permis de recueillir l'avis de nombreux médecins et d'évaluer concrètement la capacité de travail de l'assuré, l'administration a fait état de son intention de rejeter la demande de prestations de ce dernier (projet de décision du 8 mars 1996).

Deux mois plus tard, l'intéressé a repris un travail de magasinier puis de chauffeur-livreur pour le même employeur. Victime d'une nouvelle chute le 25 septembre 1997, il a alors souffert d'une entorse de la cheville droite et d'une fracture du cinquième os métatarsien du même côté.

Informée de cet événement, l'administration s'est procuré le dossier de l'assureur-accidents et a procédé à ses propres investigations. Etant donné l'évolution défavorable du cas et les avis médicaux contradictoires récoltés, elle a notamment mandaté l'un de ses Centres d'observation médicale (COMAI) pour la réalisation d'une expertise pluridisciplinaire. Entre autres diagnostics, sans influence sur la capacité de travail pour certains, les experts ont retenu «un syndrome douloureux somatoforme persistant sous forme de douleurs diffuses au niveau de l'appareil locomoteur (en particulier en ce qui concerne le pied droit, la zone cervicale, la zone des omoplates et la zone lombaire)» et «un épisode dépressif d'intensité sévère» laissant subsister une capacité résiduelle de travail de 30 %, la dernière activité exercée étant considérée comme adaptée pour autant que certaines limitations soient respectées (pas de travaux lourds ni de ports répétitifs de charges supérieures à 5 ou 10 kg ou de stations debout prolongées au-delà d'une heure sans possibilité de se détendre; rapport du 30 novembre 2001).

L'office AI a informé A.________ de son intention de lui octroyer une rente entière, fondée sur un degré d'invalidité de 100 %, à partir du 26 septembre 1998 (projet de décision du 26 septembre 2002). Suspectant un phénomène d'amplification ou de majoration des symptômes, le docteur B.________, médecin-conseil de l'office AI, suivant l'avis de plusieurs confrères, a cependant suggéré la réalisation d'une enquête sociale à l'insu de l'assuré (note du 21 février 2003). Une filature mise en place par l'assureur-accidents à la fin des années 2001/2002 avait déjà confirmé le phénomène mentionné.

Sur la base de l'examen du dossier par son Service médical régional (SMR; avis de la doctoresse V.________ du 5 décembre 2003), l'administration a finalement rejeté la demande de l'intéressé aux motifs que la chute de 1992 n'avait laissé subsister aucune atteinte invalidante à la santé, ce qui avait du reste été corroboré par la reprise du travail en tant que magasinier puis chauffeur-livreur, et qu'il en allait de même sur la plan somatique en ce qui concerne l'accident de 1997, les avis psychiatriques divergents ne révélant par ailleurs pas d'atteintes suffisamment graves pour justifier une incapacité de travail (décision du 27 mai 2004 confirmée sur opposition le 28 avril 2006).

B. A.________ a déféré la décision sur opposition au Tribunal cantonal genevois des assurances sociales concluant à l'octroi d'une rente entière d'invalidité.

La juridiction cantonale a admis le recours de l'assuré et a annulé les décisions administratives par jugement du 23 janvier 2007. Elle considérait que l'intéressé devait être protégé dans la confiance qu'il avait placée dans le projet de décision du 26 septembre 2002 l'informant de son droit à une rente entière à partir du 26 septembre 1998 et de ce fait être mis au bénéfice de la rente promise. Elle prétendait également que l'office AI pouvait revenir sur le projet mentionné uniquement si les conditions d'une révision du droit étaient remplies, ce qui n'était pas le cas en l'espèce étant donné qu'aucun changement dans la capacité de travail et dans l'état de santé de A.________ entre septembre 2002 et mai 2004 n'avait été constaté. Elle affirmait enfin que l'administration ne pouvait pas supprimer la rente par la voie de la reconsidération dès lors que ledit projet n'était pas manifestement erroné.

C. L'office AI a interjeté un recours en matière de droit public à l'encontre de ce jugement. Il en a requis l'annulation et a conclu à la confirmation de la décision litigieuse estimant en substance que les conditions permettant à l'assuré de se prévaloir de la protection de la bonne foi n'étaient pas remplies et qu'il n'était pas nécessaire que les conditions d'une révision ou d'une reconsidération soient réunies pour revenir sur un projet de décision.

L'intéressé a conclu au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales a renoncé à se déterminer.

Considérant en droit:

1. Le recours en matière de droit public ( art. 82 ss LTF ) peut notamment être formé pour violation du droit fédéral ( art. 95 let. a LTF ), que l'autorité de céans applique d'office ( art.106 al. 1 LTF ), n'étant limitée ni par les arguments du recourant ni par la motivation de l'autorité précédente (cf. ATF 130 III 136 consid. 1.4 p. 140). Le Tribunal fédéral n'examine en principe que les griefs invoqués compte tenu de l'exigence de motivation prévue à l' art. 42 al. 2 LTF et ne peut aller au-delà des conclusions des parties ( art. 107 al. 1 LTF ). Il fonde son raisonnement sur les faits retenus par la juridiction de première instance ( art. 105 al. 1 LTF ) sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l' art. 95 LTF ( art. 105 al. 2 LTF ). Le recourant qui entend s'écarter des faits constatés doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l' art. 105 al. 2 LTF sont réalisées faute de quoi un état de fait divergent ne peut être pris en considération. Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente ( art. 99 al. 1 LTF ).

2. Le litige porte sur le droit de l'intimé à une rente d'invalidité, singulièrement sur la possibilité pour celui-ci de se prévaloir du principe de protection de la bonne foi et sur l'applicabilité au cas d'espèce des dispositions relatives à la révision ou à la reconsidération du droit à la rente.

3. Lorsque l'on examine le droit à une rente d'invalidité pour une période précédant l'entrée en vigueur de la LPGA, il y a lieu d'appliquer le principe général de droit transitoire, selon lequel - même en cas de changement des bases légales - les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits. Ainsi, un tel droit doit être examiné à l'aune des dispositions de la LAI en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, pour la période courant jusqu'à cette date, puis à celle de la nouvelle réglementation pour la période postérieure ( ATF 130 V 445 et les références; voir aussi ATF 130 V 329 ).

En l'espèce, ce changement législatif n'a pas eu d'incidence dans la mesure où le principe de protection de la bonne foi et les conditions de la révision ou de la reconsidération ainsi que celles de l'octroi des rentes n'ont pas subi de modifications ( ATF 130 V 343 ).

4.

4.1 Les premiers juges ont d'abord admis que l'intimé remplissait les conditions nécessaires lui permettant de se prévaloir du principe de protection de la bonne foi.

L'office recourant conteste pour sa part que l'intéressé ait pris des dispositions irréversibles suite au projet de décision du 26 septembre 2002 et qu'un préjudice en ait résulté.

4.2 Ancré à l' art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. L'administration doit en particulier s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence d'un simple comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime. Entre autres conditions, l'autorité doit être intervenue à l'égard du citoyen dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (cf. ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 et les références).

4.3 En l'espèce, comme le relève à juste titre l'office recourant, il n'est pas établi qu'après avoir reçu le projet de décision du 26 septembre 2002, l'intimé ait pris des dispositions contraires à ses intérêts et sur lesquelles il ne pouvait plus revenir. Celui-ci n'a d'ailleurs jamais prétendu que tel était le cas.

L'intimé ne peut donc se prévaloir du principe de la bonne foi pour obliger l'administration à lui consentir le versement de la rente prévue dans le projet de décision en question.

5.

5.1 La juridiction cantonale a encore considéré que le projet de décision était un acte sur lequel l'autorité administrative ne pouvait revenir que si les conditions d'une révision ou d'une reconsidération étaient données.

L'office recourant conteste cette argumentation.

5.2 Dans l'arrêt I 524/03 du 16 décembre 2003, le Tribunal de céans a précisé que la condition nécessaire pour pouvoir procéder à une révision au sens de l'ancien art. 41 LAI (identique à l' art. 17 LPGA ), à une reconsidération ou à une révision procédurale (voir également art. 53 al. 1 et 2 LPGA ), est que l'administration ait au préalable rendu une décision (cf. Kieser, ATSG Kommentar, Zurich, 2003, nos 2 ss ad. art. 53 LPGA ). En d'autres termes, il faut que l'administration ait pris, dans un premier temps, une mesure dans un cas d'espèce, fondée sur le droit public et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (voir aussi Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1991, nos 936 ss).

Or, le projet de décision, prévu à l' art. 73bis RAI dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002 et à l' art. 57a LAI en vigueur depuis le 1er juillet 2006, ne peut être confondu avec l'acte administratif défini à l' art. 5 PA . Par la notification d'un projet de décision, l'administration informe l'assuré de la suite qu'elle entend donner à sa requête, généralement sur le fond, et lui permet de se prononcer sur les éléments retenus (garantie du droit d'être entendu dans le cadre de la procédure préalable; art. 73bis al. 1 RAI repris à l' art. 42 LPGA ; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurich, 1999, nos 170 et 171; Kieser, ATSG Kommentar, Zurich, 2003, nos 7 et 8 ad art. 42 LPGA et les références). Aussi, dans ce cadre, les principes régissant la révision et la reconsidération d'une décision administrative ne sont pas applicables.

5.3 Au regard de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que l'office recourant pouvait revenir sur le projet de décision du 26 septembre 2002 sans que les conditions d'une révision ou d'une reconsidération soient données. Dans cette mesure, l'argumentation des premiers juges ne peut être retenue.

6. Le projet de décision du 26 septembre 2002 était fondé sur le rapport du COMAI du 30 novembre 2001 qui évaluait la capacité de travail de l'intimé à 30 %. Lorsqu'elle a admis la bonne foi de ce dernier, la juridiction cantonale n'a pas discuté le bien-fondé du projet de décision. Lorsqu'elle a nié que les conditions d'une révision étaient données, elle s'est par ailleurs bornée à constater que l'état de santé de l'intimé n'avait pas changé entre le projet de décision du 26 septembre 2002 et la décision du 27 mai 2004, sans discuter la question de savoir si cet état de santé, en 2002, justifiait l'octroi d'une rente. Au stade de l'examen des conditions de la reconsidération, elle a enfin retenu que le projet de décision n'était pas manifestement inexact en se fondant uniquement sur le rapport du COMAI.

Compte tenu de leur argumentation juridique, les premiers juges n'ont à aucun stade de la procédure établi les faits avec un plein pouvoir d'examen. Cette limitation doit entraîner l'annulation de leur jugement et le renvoi de la cause pour qu'ils statuent à nouveau en tenant compte de tous les éléments du dossier. En effet, la Cour de céans ne peut statuer directement car cela impliquerait qu'elle établisse les faits déterminants et, pour ce faire, qu'elle exerce un plein pouvoir d'examen qui ne lui est pas reconnu par la loi dans les procédures relatives à l'assurance-invalidité ( art. 105 al. 3 LTF a contrario).

7. La procédure est onéreuse ( art. 62 LTF ). L'intimé qui succombe doit en supporter les frais ( art. 66 al. 1 LTF ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1. Le recours est admis et le jugement du Tribunal cantonal genevois des assurances sociales du 23 janvier 2007 est annulé, la cause lui étant renvoyée pour nouveau jugement au sens des considérants.

2. Les frais de la procédure arrêtés à 500 fr. sont mis à la charge de l'intimé.

3. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal cantonal genevois des assurances sociales et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 22 janvier 2008

Au nom de la IIe Cour de droit social

du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Le Greffier:

Meyer Cretton