Unemployment Benefit Suspension Recidivism and Proportionality of Sanction

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

8C_214/2020

Arrêt du 18 février 2021

Ire Cour de droit social

Composition

MM. et Mmes les Juges fédéraux Maillard, Président, Heine, Wirthlin, Viscione et Abrecht.

Greffière : Mme Elmiger-Necipoglu.

Participants à la procédure

Service public de l'emploi,

boulevard de Pérolles 25, 1700 Fribourg,

recourant,

contre

A.________,

intimé.

Objet

Assurance-chômage (suspension du droit à l'indemnité),

recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, du 14 février 2020 (605 2018 313).

Faits :

A. A.a. A.________, né en 1982, travaillait à 25 % en qualité d'enseignant auprès du Collège B.________ lorsqu'il s'est inscrit au chômage le 16 février 2017. Par décision du 28 mars 2017, le Service public de l'emploi du canton de Fribourg (SPE) a prononcé une suspension de 10 jours des indemnités de chômage à son encontre, au motif qu'il n'avait fourni qu'une seule preuve de recherche d'emploi pour la période de trois mois précédant son chômage. Au vu de son engagement à l'école professionnelle C.________ du 1er août 2017 au 31 juillet 2018, le SPE a désactivé son dossier le 24 août 2017.

A.b. Le 27 juillet 2018, l'assuré s'est derechef inscrit au chômage. Par décision du 3 septembre 2018, confirmée sur opposition le 12 novembre 2018, le SPE a suspendu le droit de l'assuré à des indemnités de chômage pour une durée de 20 jours. Il a considéré que les recherches d'emploi présentées par l'assuré à l'Office régional de placement de Fribourg (ORP) pour la période de trois mois précédant son inscription au chômage étaient insuffisantes; ce comportement fautif constituait en outre une récidive, puisque l'intéressé avait déjà été suspendu dans son droit aux indemnités durant les deux dernières années pour des motifs similaires.

B. Par arrêt du 14 février 2020, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal fribourgeois a partiellement admis le recours interjeté par l'assuré contre la décision sur opposition du 12 novembre 2018, en ce sens qu'elle a réduit la durée de la suspension de 20 à 12 jours.

C. Le SPE forme un recours en matière de droit public contre l'arrêt du 14 février 2020 en concluant à sa réforme dans le sens de la confirmation de la décision sur opposition du 12 novembre 2018.

L'intimé et le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) ont renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :

1. Le recours est dirigé contre un arrêt final ( art. 90 LTF ) rendu en matière de droit public ( art. 82 ss LTF ) par une autorité cantonale de dernière instance ( art. 86 al. 1 let . d LTF). Il a été déposé dans le délai ( art. 100 LTF ) et la forme ( art. 42 LTF ) prévus par la loi. Il est donc recevable.

2. Le litige porte sur le point de savoir si la cour cantonale a violé le droit fédéral en réduisant de 20 à 12 jours la suspension du droit de l'intimé à l'indemnité de chômage.

3.

3.1. L'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait, entre autres conditions, aux exigences du contrôle ( art. 8 al. 1 let . g LACI [RS 837.0]).

Selon l' art. 30 al. 1 let . c LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Aux termes de l' art. 45 al. 3 OACI (RS 837.02), la durée de la suspension est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a) et de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b). Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence; les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation ( art. 45 al. 5 OACI ).

3.2. Le Bulletin LACI IC, publié par le SECO (état au 1er août 2020), prévoit que lorsque la personne assurée est suspendue durant la période d'observation de deux ans pour la même raison (le même état de fait), l'autorité cantonale respectivement les offices régionaux de placement prolongent la durée de suspension en suivant la grille de suspension (chiffre D63c).

Des échelles de suspensions ont notamment été élaborées quant aux manquements en rapport avec les efforts de recherche d'emploi (cf. chiffre D79 1) : Une première catégorie concerne les efforts de recherches pendant le délai de congé. Dans ces cas, la durée de la suspension est fixée en fonction de la durée du délai de congé. Ainsi, pour des recherches insuffisantes, la suspension dure 3 à 4 jours pendant un délai de congé d'un mois (1.A1), 6 à 8 jours pendant un délai de congé de 2 mois (1.A2) et 9 à 12 jours pendant un délai de congé de 3 mois et plus (1.A3), la faute étant considérée comme légère dans ces trois cas de figure.

Bien que les directives administratives ne lient en principe pas le juge, celui-ci est néanmoins tenu de les considérer dans son jugement, pour autant qu'elles permettent une interprétation des normes juridiques qui soit adaptée au cas d'espèce et équitable. Ainsi, si les directives administratives constituent une concrétisation convaincante des dispositions légales, le tribunal ne s'en départit pas sans motif pertinent. Dans cette mesure, il est tenu compte du but de l'administration tendant à garantir une application égale du droit ( ATF 141 V 365 consid. 2.4 p. 368 et les arrêts cités).

3.3. La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation, qui est soumise à l'examen du Tribunal fédéral uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d'appréciation de manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif ("Ermessensüberschreitung") ou négatif ("Ermessensunterschreitung") de son pouvoir d'appréciation ou a abusé ("Ermessensmissbrauch") de celui-ci ( ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 72 s.; 132 V 393 consid. 3.3 p. 399).

3.4. Contrairement au pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, celui de l'autorité judiciaire de première instance n'est pas limité dans ce contexte à la violation du droit (y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de la décision administrative ("Angemessenheitskontrolle"). En ce qui concerne l'opportunité de la décision en cause, l'examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut pas, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration. Il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée ( ATF 137 V 71 consid. 5.2 p. 73).

4.

4.1. En l'espèce, la cour cantonale a constaté qu'en répartissant sur la période du 1er mai au 31 juillet 2018 les douze offres d'emploi que l'assuré avait effectuées, on aboutissait à une moyenne de quatre recherches par mois. Confirmant l'appréciation de l'administration cantonale, selon laquelle l'intimé n'avait pas entrepris tout ce que l'on pouvait raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger, les premiers juges ont conclu que celle-ci était par conséquent fondée à prononcer une suspension dans l'exercice de son droit à l'indemnité, conformément à l' art. 30 al. 1 let . c LACI. S'agissant en revanche de la gravité de la faute commise, la cour cantonale a considéré que le recourant avait outrepassé son pouvoir d'appréciation en s'écartant de la systématique de l'échelle des suspensions édictée par le SECO dans ses directives (Bulletin LACI). S'il était vrai que l'intimé avait réitéré le même type de comportement fautif qui lui avait valu par le passé une suspension de 10 jours, cette première récidive ne permettait pas de qualifier d'emblée de moyenne une faute initialement considérée comme légère; il convenait plutôt de retenir, malgré la récidive, que l'intimé avait commis une faute légère au sens de l' art. 45 al. 3 let. a OACI et de réduire de 20 à 12 jours la durée de la suspension prononcée, ce qui correspondait à la quotité maximale prévue pour ce type de comportement et restait conforme au principe de la proportionnalité.

4.2. Le recourant critique l'appréciation de la cour cantonale en se prévalant du chiffre D63 du Bulletin LACI ainsi que d'un courrier électronique du SECO daté du 4 mars 2020, produit en annexe à son recours. Dans celui-ci, le SECO indique qu'en cas de manquements répétés, la durée de la suspension doit être prolongée; par ailleurs, à la lecture du tableau des sanctions dans son ensemble, il n'était nullement spécifié qu'une sanction pour faute légère dans un premier manquement ne pouvait pas se transformer en faute moyenne pour un second manquement.

4.3. Il est vrai que pour certains états de fait, les échelles de suspensions prévoient une gradation de la faute en fonction du nombre de fois où l'assuré s'est comporté de manière fautive, par exemple lorsqu'il s'agit de la troisième fois que l'assuré a effectué des recherches insuffisantes, respectivement lorsqu'il n'a pas effectué de recherches. Dans ces cas de figure, qui concernent la période de contrôle, la suspension est comprise entre 10 et 19 jours (ch. D79 1.C3; D79 1.D2).

En l'espèce, il est constant qu'il convient de se référer au barème prévu au chiffre D79 1.A3, qui s'applique aux recherches d'emploi insuffisantes pendant le délai de congé et qui prévoit une suspension de l'indemnité de chômage comprise entre 9 et 12 jours, pour une faute qualifiée de légère, sans qu'une gradation en cas de récidive soit prévue, contrairement à la constellation citée plus haut. Cela étant, si l'hypothèse de la récidive n'a pas été réglée dans cette constellation, c'est selon toute vraisemblance parce qu'il a été considéré que pendant un seul et même délai de congé (de un, deux ou trois mois), l'assuré ne pouvait faillir qu'une seule fois à son obligation de diminuer le dommage. Or force est de constater - et le cas d'espèce le démontre - qu'une récidive est bel et bien possible, en particulier lorsque, sur une période de deux ans, plusieurs rapports de travail se succèdent et donnent lieu à des délais de congé distincts. Si, pendant cette période, l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de la suspension doit être prolongée en conséquence, conformément à l' art. 45 al. 5 OACI .

A juste titre, la cour cantonale a précisé que cela ne signifiait pas pour autant qu'en cas de première récidive, la faute doive d'emblée être qualifiée de gravité moyenne. Toutefois, en qualifiant le comportement de l'intimé de faute légère par analogie avec le barème pour les recherches insuffisantes pendant la période de contrôle (ch. D79 1.C3), qui prévoit que la faute ne peut devenir de gravité moyenne qu'à partir de la troisième fois, et en considérant à tort ne pas pouvoir aller au-delà du maximum de la fourchette de 9 à 12 jours prévue au chiffre D79 1.A3, les juges cantonaux ont commis un excès négatif de leur pouvoir d'appréciation (cf. consid. 3.3 supra). Cette constatation n'exclut toutefois pas qu'une sanction plus légère que celle prononcée par l'administration (20 jours de suspension) puisse apparaître plus opportune. Néanmoins, la motivation qui a conduit la cour cantonale à substituer sa propre appréciation à celle de l'administration ne saurait être confirmée. Il s'ensuit que l'arrêt attaqué doit être annulé et la cause renvoyée à la cour cantonale pour qu'elle rende une nouvelle décision conforme à ce qui vient d'être exposé.

5. En ce qui concerne la répartition des frais judiciaires et des dépens, le renvoi de la cause pour nouvel examen et décision revient à obtenir gain de cause au sens des art. 66 al. 1 et 68 al. 1 et 2 LTF, indépendamment du fait qu'une conclusion ait ou non été formulée à cet égard, à titre principal ou subsidiaire ( ATF 137 V 210 consid. 7.1 p. 271; arrêt 8C_465/2017 du 12 janvier 2018 consid. 5, non publié in ATF 144 V 42 ). L'intimé, qui succombe, supportera les frais judiciaires ( art. 66 al. 1 LTF ). Bien qu'elle obtienne gain de cause, la recourante n'a pas droit à une indemnité de dépens ( art. 68 al. 3 LTF ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1. Le recours est partiellement admis. La décision du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, du 14 février 2020 est annulée. La cause est renvoyée à l'autorité précédente pour qu'elle rende une nouvelle décision. Le recours est rejeté pour le surplus.

2. Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimé.

3. Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, et au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO).

Lucerne, le 18 février 2021

Au nom de la Ire Cour de droit social

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Maillard

La Greffière : Elmiger-Necipoglu