Creditor Enforcement vs. SECO Asset Freeze Under Ukraine Ordinance

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

5A_802/2024

Urteil vom 28. August 2025

II. zivilrechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Bovey, Präsident,

Bundesrichter Hartmann, Bundesrichterin De Rossa,

Gerichtsschreiber Levante.

Verfahrensbeteiligte

A.________ S.A.,

vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Benjamin Schumacher

und/oder Tobias Thaler,

Beschwerdeführerin,

*gegen*

Betreibungsamt Zürich 1,

Gessnerallee 50, 8001 Zürich.

Gegenstand

Sistierung des Verwertungsverfahrens,

Beschwerde gegen das Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich, II. Zivilkammer als obere kantonale Aufsichtsbehörde über Schuldbetreibung und Konkurs, vom 14. November 2024 (PS240181-O/U).

Sachverhalt:

A. Mit Arrestbefehl vom 6. Juni 2023 bewilligte das Bezirksgericht Zürich, Einzelgericht Audienz, auf Antrag der A.________ S.A., gestützt auf ein für vollstreckbar erklärtes Urteil des Tribunal d'arrondissement de Luxembourg, die Verarrestierung von sämtlichen Vermögensgegenständen der B.________ Ltd., insbesondere des bei der Bank C.________ AG in Zürich geführten Kontos Nr. xxx.

Die D.________ S.A. prosequierte den Arrest mit der Betreibung Nr. yyy des Stadtammann- und Betreibungsamts Zürich 1 (nachfolgend: Betreibungsamt). Das Betreibungsamt pfändete drei Konten bei der Bank C.________ AG (Pfändung Nr. zzz). Im Rahmen des Verwertungsverfahrens teilte die Bank C.________ AG dem Betreibungsamt mit, dass die verarrestierten bzw. gepfändeten Vermögenswerte der B.________ Ltd. auf dem Konto Nr. xxx durch das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO (nachfolgend: SECO) gesperrt seien. Das SECO bestätigte die Sperre und erklärte, das Konto unterliege nicht einer strafrechtlichen Sperre, sondern sei gestützt auf Art. 15 Abs. 1 der Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine vom 4. März 2022 (SR 946.231.176.72; nachfolgend: Ukraine-Verordnung) gesperrt. Das SECO ersuchte das Betreibungsamt, ihm ein allfällig vorliegendes Urteil zukommen zu lassen, um prüfen zu können, ob die Voraussetzungen für ein Ausnahmegesuch erfüllt sein könnten.

Mit E-Mail vom 8. Juli 2024 forderte das Betreibungsamt die A.________ S.A. auf, das Urteil des Tribunal d'arrondissement de Luxembourg nachzureichen, um dieses an das SECO zur Prüfung weiterzuleiten. Die A.________ S.A. stellte daraufhin zunächst ein Gesuch, diesen Entscheid in Wiedererwägung zu ziehen, und anschliessend ein Gesuch um Verlängerung der ihr angesetzten Frist zur Einreichung des Urteils des Tribunal d'arrondissement de Luxembourg bis zur Erledigung des Wiedererwägungsgesuchs.

Mit Verfügung vom 30. Juli 2024 hielt das Betreibungsamt fest, die A.________ S.A. sei der Aufforderung, das Urteil des Tribunal d'arrondissement de Luxembourg einzureichen, bisher nicht nachgekommen, und sistierte daher das Verwertungsverfahren.

B. Gegen die Verfügung vom 30. Juli 2024 erhob die A.________ S.A. mit Eingabe vom 7. August 2024 Beschwerde an das Bezirksgericht Zürich, 1. Abteilung, als untere kantonale Aufsichtsbehörde über Betreibungsämter. Diese wurde mit Beschluss vom 12. September 2024 abgewiesen. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Obergericht des Kantons Zürich als obere kantonale Aufsichtsbehörde über Schuldbetreibung und Konkurs mit Urteil vom 14. November 2024 ab.

C. Mit Beschwerde in Zivilsachen vom 21. November 2024 wendet sich die A.________ S.A. an das Bundesgericht. Sie beantragt unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, das Urteil des Obergerichts aufzuheben und festzustellen, dass die Verfügung des Betreibungsamts vom 30. Juli 2024, mit der das Betreibungsverfahren Nr. yyy und das Pfändungsverfahren Nr. zzz zuhanden eines Entscheids des SECO ausgesetzt und die Beschwerdeführerin zur Einreichung der der Betreibung zugrundeliegenden Urteilskopie aufgefordert wurde, nichtig sei. Eventualiter sei diese Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das Obergericht zurückzuweisen. Das Betreibungsamt sei anzuweisen, das Betreibungs- und Pfändungsverfahren umgehend und unbesehen von irgendwelchen Entscheiden, Anordnungen, Verfügungen etc. des SECO wieder aufzunehmen und fortzuführen.

Es wurden die Akten des kantonalen Verfahrens, jedoch keine Vernehmlassungen eingeholt.

Erwägungen:

1. Gegen den angefochtenen Endentscheid (

Art. 90 BGG

; vgl.

BGE 133 III 350

E. 1.2; Urteil 5A_18/2024 vom 9. April 2024 E. 1.1) der oberen kantonalen Aufsichtsbehörde in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen ist die Beschwerde in Zivilsachen gegeben (

Art. 19 SchKG

i.V.m. Art. 72 Abs. 2 Bst. a, Art. 74 Abs. 2 Bst. c und

Art. 75 Abs. 1 BGG

). Die Beschwerdeführerin hat als Gläubigerin ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und ist zur Beschwerde, die sie im Übrigen innert Frist (Art. 100 Abs. 2 Bst. a BGG) eingereicht hat, berechtigt (Art. 76 Abs. 1 Bst. b BGG). Die Beschwerde in Zivilsachen steht grundsätzlich offen.

2. Mit der Beschwerde in Zivilsachen kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 Bst. a BGG). In der Beschwerde ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt (

Art. 42 Abs. 2 BGG

;

BGE 143 I 377

E. 1.2). Für Vorbringen betreffend die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gilt das strenge Rügeprinzip (

Art. 106 Abs. 2 BGG

;

BGE 142 III 364

E. 2.4;

133 II 249

E. 1.4.2).

3. Umstritten ist das Verhältnis zwischen der Zwangsvollstreckung nach SchKG und der gestützt auf die Ukraine-Verordnung verfügten Sperre der Vermögenswerte. Die Beschwerdeführerin rügt, das Obergericht habe

Art. 44 SchKG

verletzt, indem es der Sperre Vorrang gegenüber dem Verfahren nach SchKG zuerkannt habe.

3.1.

3.1.1.

Zwangsvollstreckungen, die auf eine Geldzahlung oder auf eine Sicherheitsleistung gerichtet sind, werden auf dem Wege der Schuldbetreibung durchgeführt (

Art. 38 Abs. 1 SchKG

).

Art. 44 SchKG

enthält hierzu einen Vorbehalt. Nach dieser Bestimmung geschieht die Verwertung von Gegenständen, welche aufgrund strafrechtlicher oder fiskalischer Gesetze oder aufgrund des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen mit Beschlag belegt sind, nach den zutreffenden eidgenössischen oder kantonalen Gesetzesbestimmungen. Obwohl das Gesetz nur von der Verwertung spricht, gilt dieser Vorbehalt auch für die Beschlagnahme als solche - einschliesslich ihrer Voraussetzungen, ihres Vollzugs und ihrer Wirkungen - und zwar selbst dann, wenn die betreffenden Gegenstände schon vorher in einen Arrest oder eine Pfändung einbezogen oder mit Konkursbeschlag belegt worden sind (

BGE 131 III 652

E. 3.1;

115 III 1

E. 3a; Urteil 5A_18/2024 vom 9. April 2024 E. 2.1).

3.1.2.

Die Ukraine-Verordnung hat der Bundesrat gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

und

Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. März 2002 über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG; SR 946.231)

beschlossen. Gemäss Art. 15 Abs. 1 dieser Verordnung sind Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter direkter oder indirekter Kontrolle bestimmter natürlicher Personen, Unternehmen oder Organisationen befinden, gesperrt. Das SECO kann ausnahmsweise Zahlungen aus gesperrten Konten, Übertragungen gesperrter Vermögenswerte sowie die Freigabe gesperrter wirtschaftlicher Ressourcen bewilligen (Art. 15 Abs. 5 Ukraine-Verordnung).

Aufgrund von

Art. 184 Abs. 3 BV

kann der Bundesrat Verordnungen und Verfügungen erlassen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert. Verordnungen sind zu befristen.

Nach dem Embargogesetz kann der Bund Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen (

Art. 1 Abs. 1 EmbG

). Vorbehalten bleiben Massnahmen des Bundesrates zur Wahrung der Interessen des Landes nach

Art. 184 Abs. 3 BV

. Für den Erlass der Zwangsmassnahmen ist der Bundesrat zuständig (

Art. 2 Abs. 1 Satz 1 EmbG

). Die Zwangsmassnahmen werden in Form von Verordnungen erlassen (

Art. 2 Abs. 3 EmbG

).

3.2.

Das Obergericht hat (wie bereits das Bezirksgericht) erwogen,

Art. 44 SchKG

sehe zwar keinen expliziten Vorbehalt für die Ukraine-Verordnung vor. Allerdings sei das Bundesgericht in

BGE 131 III 652

zum Schluss gekommen, dass die in jenem Fall vom Bundesrat auf der Grundlage von

Art. 184 Abs. 3 BV

verfügte Sperre einem strafrechtlichen oder fiskalischen Gesetz gleichzustellen und

Art. 44 SchKG

per Analogie auf eine solche Verordnung anzuwenden sei. Der erwähnte Entscheid des Bundesgerichts habe die rechtshilfeweise Einziehung von Geldern des Diktators Mobutu betroffen. Indessen ergebe sich daraus keine Einschränkung dahingehend, dass das Bundesgericht eine analoge Anwendung von

Art. 44 SchKG

nur für diesen Fall bejaht habe. Die Ausführungen des Bundesgerichts seien vielmehr allgemein gehalten. Zwar habe der Gesetzgeber (in der Folge) in

Art. 44 SchKG

explizit einen Vorbehalt für das Bundesgesetz vom 1. Oktober 2010 über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen (RuVG; AS 2011 275) eingefügt. Das schliesse aber die allgemein gehaltene Praxis des Bundesgerichts und deren Anwendung auf zeitlich nach dem RuVG erlassene Verordnungen nicht aus. Die Frage, ob sich Art. 15 der Ukraine-Verordnung auf

Art. 184 Abs. 3 BV

oder auf

Art. 2 Abs. 3 EmbG

stütze, könne letztlich offen bleiben. Das Embargogesetz sei nämlich ein Rahmengesetz, das die Kompetenz des Bundesrats, Verordnungen gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

zu erlassen, unberührt lasse. Bei einer gestützt auf das Embargogesetz erlassenen Verordnung handle es sich im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ebenfalls um eine Verordnung, die gewissermassen an die Stelle des Gesetzes trete. Sodann werde in der Literatur unter Verweis auf die Botschaft festgehalten, dass sich die Kompetenz zum Erlass der Sanktionsverordnungen letztlich weiterhin unmittelbar aus der Verfassung gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

ergebe.

3.3.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, eine Ausdehnung von

Art. 44 SchKG

per Analogieschluss sei unzulässig. Der Gesetzeswortlaut sei klar und abschliessend. Es sei einzig ein Vorbehalt für die ausdrücklich genannten Fälle vorgesehen. Der Bundesgesetzgeber habe auf

BGE 131 III 652

reagiert, indem er am 1. Oktober 2010 das RuVG erlassen und gleichzeitig

Art. 44 SchKG

angepasst habe. Damit habe er der Vermögensblockierung und -einziehung im Anwendungsbereich des RuVG einen Vorrang zulasten des SchKG gegeben. Keinen solchen Vorrang gebe es im Bereich des Embargogesetzes. Auch ein allgemeiner Vorrang zugunsten von Massnahmen gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

sei nicht vorgesehen. Als der vom 14. September 2005 datierende

BGE 131 III 652

ergangen sei und der Gesetzgeber in Reaktion darauf das RuVG erlassen und

Art. 44 SchKG

punktuell ausgeweitet habe, hätten sowohl das Embargogesetz als auch

Art. 184 Abs. 3 BV

bereits bestanden. Trotzdem habe sich der Gesetzgeber darauf beschränkt, Vollstreckungsverfahren gemäss SchKG nur zugunsten von Vermögensblockierungen und -einziehungen gemäss RuVG einzuschränken. Vorbehalte für "Wirtschaftssanktionen" oder sich sonst auf

Art. 184 Abs. 3 BV

stützende Massnahmen seien nicht in

Art. 44 SchKG

aufgenommen worden. Auch im Embargogesetz selbst sei kein Vorrang vorgesehen. Ein entsprechender Vorbehalt sei auch nicht eingefügt worden, als

Art. 44 SchKG

im Jahr 2016 erneut revidiert worden sei.

BGE 131 III 652

habe eine spezielle Konstellation im Zusammenhang mit der rechtshilfeweisen Einziehung von Geldern des Diktators Mobutu betroffen. Es habe verhindert werden sollen, dass blockierte Gelder des Mobutu-Regimes über den Weg der Zwangsvollstreckung abgezogen und danach dennoch wieder an dieses Regime fliessen würden. Eine vergleichbare Situation liege hier nicht vor. Die Beschwerdeführerin sei im Gegenteil eine unbeteiligte Gläubigerin, deren Forderung rechtskräftig zugesprochen worden sei. Auch sonst habe

BGE 131 III 652

eine andere Situation betroffen. Der Entscheid sei in einer Zeit gefällt worden, bevor es ein Bundesgesetz betreffend die Einziehung von Potentatengeldern gegeben habe und sich der Bundesgesetzgeber mit dem Verhältnis zwischen solchen Massnahmen und dem SchKG befasst habe.

3.4.

3.4.1.

Das Bundesgericht entschied in

BGE 131 III 652

über die Frage, ob

Art. 44 SchKG

auf Sperren von Guthaben durch den Bundesrat gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

anwendbar ist. Der Entscheid bezog sich auf

Art. 44 SchKG

in der Fassung vom 11. April 1889 (AS 11 529). Diese lautete wie folgt: "Die Verwertung von Gegenständen, welche auf Grund strafrechtlicher oder fiskalischer Gesetze mit Beschlag belegt sind, geschieht nach den zutreffenden eidgenössischen oder kantonalen Gesetzesbestimmungen" (vgl.

BGE 131 III 652

E. 2). Das Bundesgericht erwog, die gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

erlassenen Verordnungen würden als selbständig qualifiziert, da sie ihre Grundlage unmittelbar in der Verfassung fänden. Die auf der Grundlage der erwähnten Verfassungsnorm erlassenen Massnahmen - Verordnungen oder Verfügungen - träten in gewisser Weise an die Stelle von Gesetzen. Um verfassungskonform zu sein, müssten sie daher notwendig und dringlich sein, ein überwiegendes öffentliches Interesse verfolgen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (

BGE 131 III 652

E. 2). Daraus zog das Bundesgericht den Schluss, dass eine vom Bundesrat gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

erlassene Verordnung, die eine Vermögenssperre vorsieht, einem strafrechtlichen oder fiskalischen Gesetz gleichgesetzt werden kann.

Art. 44 SchKG

sei auf eine solche Verordnung analog anzuwenden. Die Betreibungs- und Konkursämter hätten daher gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

"konfiszierte" Gegenstände gleich zu behandeln wie Gegenstände, die aufgrund von strafrechtlichen oder fiskalischen Gesetzen des Bundes oder der Kantone konfisziert worden sind (

BGE 131 III 652

E. 2).

3.4.2.

Seit Erlass des erwähnten Urteils im Jahre 2005 hat sich die Rechtslage weiterentwickelt. Am 1. Februar 2011 trat das Bundesgesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen vom 1. Oktober 2010 (RuVG; AS 2011 275) in Kraft. Art. 13 Ziff. 2 dieses Gesetzes sah eine Änderung von

Art. 44 SchKG

vor: Zusätzlich zum Vorbehalt strafrechtlicher und fiskalischer Gesetze des Bundes und der Kantone wurde ein Vorbehalt zugunsten von aufgrund des RuVG gesperrten Vermögenswerten eingefügt.

Per 1. Juli 2016 wurde das RuVG aufgehoben und durch das Bundesgesetz über die Sperrung und Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen vom 18. Dezember 2015 (SRVG; SR 196.1) ersetzt (vgl. Art. 31 Abs. 1 SRVG). Gleichzeitig wurde

Art. 44 SchKG

entsprechend angepasst (vgl. Art. 31 Ziff. 2 SRVG; AS 2016 1803). Anstelle von Sperren aufgrund des RuVG werden in der seither gültigen Fassung nun Sperren nach dem SRVG vorbehalten.

3.5.

Zur Frage, ob die Rechtsprechung gemäss

BGE 131 III 652

unter der aktuellen Fassung von

Art. 44 SchKG

noch gilt, hat sich das Bundesgericht bisher nicht geäussert. Im Urteil 5F_2/2011 vom 12. Mai 2011 E. 3.3.1 hielt es unter Hinweis auf

BGE 131 III 652

E. 2 und 3.2 allerdings fest, die Verordnung über Massnahmen gegen gewisse Personen aus Libyen vom 21. Februar 2011 sei ursprünglich gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

erlassen worden; im Rahmen der Zwangsvollstreckung handle es sich um eine Massnahme, die von

Art. 271 ff. SchKG

abweiche und dem Arrest vorgehe, selbst wenn er vorher vollstreckt worden sei. Diese Erwägungen würden ohne Zweifel auch für Sanktionen gelten, die in Anwendung der Verordnung vom 30. März 2011, die sich nun auf Art. 2 des Embargogesetzes stütze, erlassen worden seien.

In der Lehre wird die Auffassung vertreten, die Rechtsprechung gemäss

BGE 131 III 652

sei nach wie vor anwendbar (RIGOT, Commentaire romand, Poursuite et faillite, 2. Aufl. 2025, N. 19 zu

Art. 44 SchKG

; ACOCELLA, in: Basler Kommentar, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, 3. Aufl. 2021, N. 3 zu

Art. 44 SchKG

; CHABLAIS, in: Giroud/Rordorf-Braun [Hrsg.], Droit suisse des sanctions et de la confiscation internationales, 2020, § 3 Rz. 227, S. 77), insbesondere auch in Bezug auf die Ukraine-Verordnung: Auf

Art. 184 Abs. 3 BV

oder auf eine auf dem Embargogesetz beruhende Verordnung gestützte Vermögenssperren würden einem Arrestbeschlag vorgehen (vgl. Pahud, Le séquestre et la protection provisoire des créances pécuniaires, 2018, Rz. 463, mit Hinweis auf das Urteil 5F_2/2011 vom 12. Mai 2011 E. 3.3.1; Meier-Dieterle/Keller, Der Arrestvollzug bei Banken, ZZZ 2023 S. 153).

3.6.

Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im Rahmen der beiden Revisionen von

Art. 44 SchKG

von der Rechtsprechung gemäss

BGE 131 III 652

hätte abweichen und eine analoge Anwendung dieser Bestimmung ausschliessen wollen.

Der Wortlaut von

Art. 44 SchKG

in der Fassung vom 11. April 1889 war zwar abschliessend formuliert, indem einzig der Beschlag aufgrund strafrechtlicher oder fiskalischer Gesetze als Ausnahme von der Verwertung nach SchKG erwähnt wurde. Das Bundesgericht blieb in

BGE 131 III 652

jedoch nicht beim Wortlaut stehen, sondern setzte die vom Bundesrat im betreffenden Fall gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

erlassene Verordnung einem strafrechtlichen oder fiskalischen Gesetz gleich.

In der Botschaft vom 28. April 2010 zum Bundesgesetz über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen wurde ausgeführt, das RuVG erfordere in systematischer Hinsicht eine Änderung von

Art. 44 SchKG

. Es sei vorzusehen, dass die Verwertung beschlagnahmter Gegenstände auch aufgrund des RuVG in Übereinstimmung mit den Bestimmungen dieses Gesetzes erfolge. Mit dieser Gesetzesänderung werde für die Durchführung der Einziehungsverfügung ein Vorrecht für den Staat geschaffen. Damit könnten allfällige Ansprüche aufgrund des SchKG an den eingezogenen Vermögenswerten zurückgewiesen werden. Diese Lösung orientiere sich am geltenden Schweizer Recht für Einziehungsverfügungen nach den

Art. 70 und 72 StGB

und für das Rechtshilfeverfahren nach Art. 74a des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1). Mit ihr werde vermieden, dass allfällige Gläubiger, die nicht am Einziehungsverfahren nach Art. 7 Bst. b RuVG hätten teilnehmen können, im Anschluss die Durchführung der Einziehungsverfügung durch Bezug auf das SchKG behinderten (BBl 2010 3344, Ziff. 2.2,

*ad*

Art. 13). Im Parlament wurde

Art. 13 Ziff. 2 RuVG

, der die Anpassung von

Art. 44 SchKG

vorsah, diskussionslos angenommen (AB 2010 S 702; AB 2010 N 1198).

Die Botschaft vom 21. Mai 2014 zum Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen hielt zur vorgesehenen Änderung von

Art. 44 SchKG

fest, infolge Aufhebung des RuVG müsse in dieser Bestimmung neu das SRVG erwähnt werden (BBl 2014 5343, Ziff. 2.3.9,

*ad*

Art. 31). Die entsprechende Bestimmung wurde im Parlament wiederum diskussionslos angenommen (AB 2015 N 1019; AB 2015 S 1056).

Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber an der Rechtslage, wie sie in

BGE 131 III 652

festgehalten wurde, nichts ändern wollte. Entsprechend dieser Rechtsprechung ist

Art. 44 SchKG

daher auch in der aktuellen Fassung analog auf Vermögenssperren aufgrund einer vom Bundesrat gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

erlassenen Verordnung anzuwenden.

3.7.

Das Obergericht hat letztlich offen gelassen, ob sich Art. 15 der Ukraine-Verordnung auf

Art. 184 Abs. 3 BV

oder auf

Art. 2 Abs. 3 EmbG

stützt. Zu prüfen bleibt daher, ob

Art. 44 SchKG

auch analog auf Verordnungen anwendbar ist, die sich auf das EmbG stützen.

Der Erlass des EmbG als eines formellen Gesetzes wurde nötig, weil Embargo-Verordnungen auch Bestimmungen zur Bearbeitung von Personendaten enthalten und weil für Verstösse auch Gefängnisstrafen angedroht werden sollten. Die sich direkt auf

Art. 184 BV

stützende Zuständigkeit des Bundesrates, in eigener Kompetenz über eine Teilnahme der Schweiz an internationalen Sanktionen zu befinden, bleibt von diesem Gesetz unberührt (Botschaft vom 20. Dezember 2000 zum Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen, BBl 2000 1434, 1436, Ziff. 1.1.2; Steingruber, Embargogesetz, Kurzkommentar, 2023, N. 33 der Einführung). Seiner Rechtsprechung zur analogen Anwendung von

Art. 44 SchKG

legte das Bundesgericht auch die Überlegung zu Grunde, dass gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

erlassene Massnahmen in gewisser Weise an die Stelle von Gesetzen träten (

BGE 131 III 652

E. 2). Mit Blick auf diese Rechtsprechung und den Zweck des Embargogesetzes sind gestützt darauf erlassene Vermögenssperren bezüglich des Vorrangs vor der Schuldbetreibung nach SchKG gleich zu behandeln wie gestützt auf

Art. 184 Abs. 3 BV

erlassene Massnahmen. Das Bundesgericht hat denn auch bereits festgehalten, die entsprechenden Erwägungen von

BGE 131 III 652

würden ohne Zweifel auch für gestützt auf

Art. 2 EmbG

erlassene Sanktionen gelten (Urteil 5F_2/2011 vom 12. Mai 2011 E. 3.3.1).

3.8.

Zusammenfassend sind sowohl auf

Art. 184 Abs. 3 BV

als auch auf

Art. 2 EmbG

beruhende Verordnungen des Bundesrats den in

Art. 44 SchKG

vorbehaltenen Gesetzen gleichzustellen. Auf diese Verordnungen gestützte Vermögenssperren gehen der Zwangsvollstreckung nach dem SchKG vor (vgl. RIGOT, a.a.O., N. 1 und 16 zu

Art. 44 SchKG

). Es ist daher nicht zu beanstanden, dass das Obergericht offen gelassen hat, auf welcher der beiden Rechtsgrundlagen Art. 15 der Ukraine-Verordnung beruht, und den Schluss gezogen hat, dass

Art. 44 SchKG

analog auf diese Bestimmung anzuwenden ist.

4. Die Beschwerdeführerin beanstandet, das Obergericht verletze auch Art. 190 sowie

Art. 164 Abs. 1 und 2 BV

, indem es der Ukraine-Verordnung Vorrang gegenüber dem als Bundesgesetz hierarchisch höherstehenden SchKG zuspreche. Gemäss

Art. 190 BV

gingen Bundesgesetze Verordnungen vor. Die Erwägung der Vorinstanz, dass es sich bei der Ukraine-Verordnung um eine hinreichende gesetzliche Grundlage handle, sei falsch. Zwar bilde

Art. 184 Abs. 3 BV

die verfassungsmässige Grundlage der Ukraine-Verordnung. Doch darauf habe der Bundesgesetzgeber primär das EmbG erlassen, auf das sich wiederum die Ukraine-Verordnung stütze. Die Ukraine-Verordnung trete nicht an die Stelle des EmbG oder eines anderen Bundesgesetzes. Sie sei und bleibe eine Verordnung. Selbst wenn sich die Vermögenssperre direkt aus dem EmbG ergeben würde, würde daraus kein Vorrang gegenüber dem SchKG folgen. Denn das EmbG statuiere keinen Vorrang von sanktionsrechtlichen Sperren gegenüber Vollstreckungsmassnahmen. Auch die Ukraine-Verordnung würde keinen Vorrang gegenüber dem SchKG vorsehen. Im Übrigen würde ein solcher Vorrang auch dem Zweck der Verordnung widersprechen. Es gehe nicht darum, nicht sanktionierte Gläubigerinnen und Gläubiger - wie vorliegend die Beschwerdeführerin - an der Durchsetzung von rechtskräftig zugesprochenen Forderungen zu hindern.

Mit diesen Vorbringen übersieht die Beschwerdeführerin, dass sich der Vorrang von Art. 15 der Ukraine-Verordnung aus dem SchKG selbst, nämlich aus dessen Art. 44 ergibt (vgl. E. 3). Diese Bestimmung schliesst die Verwertung von Vermögenswerten nach SchKG aus, wenn sie aufgrund (

*en vertu, in virtù*

) - hier vorliegender - Regeln besonderer Art konfisziert wurden (RIGOT, a.a.O., N. 3 zu

Art. 44 SchKG

). Die Rüge der Verletzung von

Art. 190 BV

sowie von Art. 164 Abs. 1 und BV erweist sich deshalb als unbegründet. Ob die Beschwerdeführerin als Gläubigerin sanktioniert ist, bleibt ohne Bedeutung für die Frage, ob die Vermögenssperre nach der Ukraine-Verordnung der Zwangsvollstreckung nach dem SchKG vorgeht. Die Vermögenssperre knüpft nicht an die Person der Gläubigerin einer Forderung an (vgl. Art. 15 Abs. 1 der Ukraine-Verordnung). Im Übrigen ist das Betreibungsamt - unter Vorbehalt einer offensichtlichen Unzulässigkeit - nicht befugt, den von einer zuständigen Behörde getroffenen Entscheid über die Vermögensblockierung inhaltlich zu überprüfen (

BGE 131 III 652

E. 3.1; Urteil 5A_18/2024 vom 9. April 2024 E. 2.3).

5. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei für die Gerichtskosten aufzukommen (

Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG

). Dem Betreibungsamt Zürich 1 ist kein entschädigungspflichtiger Aufwand entstanden (

Art. 68 Abs. 3 BGG

).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3. Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Betreibungsamt Zürich 1 und dem Obergericht des Kantons Zürich, II. Zivilkammer als obere kantonale Aufsichtsbehörde über Schuldbetreibung und Konkurs, mitgeteilt.

Lausanne, 28. August 2025

Im Namen der II. zivilrechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Bovey

Der Gerichtsschreiber: Levante