Farmers v. Federal Government: BSE Market Collapse Liability and Time-Barred Claims

[AZA 3]

5A.3/1999

IIe C O U R C I V I L E

18 janvier 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Reeb, président,

Weyermann, Bianchi, Raselli et Merkli.

Greffier: M. Braconi.

__________

Statuant sur le recours de droit administratif

formé par

2'206 agriculteurs suisses , tous représentés par Me Laurent

Trivelli, avocat à Lausanne,

contre

la décision rendue le 12 février 1999 par le Département

fédéral des finances dans la cause qui oppose les recourants

à la

Confédération suisse , à Berne;

(responsabilité de la Confédération)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent

les

f a i t s suivants:

A.-

a) L'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB),

communément appelée "maladie de la vache folle", est une ma-

ladie infectieuse des bovins causée par des prions, à savoir

des protéines transmissibles sans substance héréditaire pro-

pre; l'agent pathogène est situé essentiellement dans la cer-

velle, les yeux et la moelle épinière. Elle se manifeste par

une diminution de la productivité et des troubles du compor-

tement, tels que l'anxiété et l'agressivité. La période d'in-

cubation dure en moyenne cinq ans. En l'état actuel des con-

naissances, la contamination a pour origine des aliments pour

animaux qui ont subi un traitement thermique insuffisant et

contiennent de la cervelle ou de la moelle épinière provenant

d'animaux infectés. La maladie conduit à la mort en quelques

mois; il n'existe encore ni vaccin ni traitement. Le diagnos-

tic ne peut être posé qu'après le décès sur la base d'examens

au microscope et d'analyses immuno-histochimiques d'échantil-

lons de cervelle. La tremblante, qui atteint les moutons et

les chèvres, est également une encéphalopathie spongiforme;

parmi les encéphalopathies spongiformes se manifestant chez

l'homme, la maladie de Creutzfeldt-Jakob (MCJ) est la plus

importante. La transmission de l'ESB à l'homme et à d'autres

espèces animales doit être considérée comme vraisemblable.

b) Apparue en Grande-Bretagne en 1986, l'ESB a été,

pour la première fois, diagnostiquée en Suisse le 2 novembre

1990; au 15 juin 1999, elle a été constatée chez 304 vaches,

dont 66 cas de "born after ban" (BAB), savoir de bovins nés

après l'entrée en vigueur, le 1er décembre 1990, de l'inter-

diction d'utiliser des farines animales pour l'alimentation

des ruminants. La propagation de la maladie en Suisse a pour

cause des composants d'aliments pour le bétail issus d'ani-

maux atteints et dont le traitement thermique a été insuffi-

sant; selon le Conseil fédéral, "il s'agit vraisemblablement

de farines de viande ainsi que de farines de viande et d'os

provenant de Grande-Bretagne qui ont été munies, semble-t-il,

de nouvelles indications d'origine et de qualité en Europe

continentale, puis importées en Suisse" (Message concernant

des mesures temporaires destinées à combattre l'ESB dans le

cheptel bovin suisse et à en atténuer les conséquences écono-

miques du 16 septembre 1996, FF 1996 IV 1294 in fine).

c) Pour lutter contre l'ESB, la Suisse a, notamment,

pris les mesures suivantes (FF 1996 IV 1295 ch. 131) :

- en 1989, l'Office vétérinaire fédéral (OVF) a in-

formé les vétérinaires sur les caractéristiques de la maladie

et veillé à l'installation d'un laboratoire de référence à la

faculté de médecine vétérinaire de l'Université de Berne;

- par ordonnance du 13 juin 1990, l'OVF a interdit

l'importation des animaux de l'espèce bovine, de la viande

bovine et certains aliments pour animaux en provenance de

Grande-Bretagne (RS 916.443.39);

- dès l'apparition du premier cas d'ESB en Suisse,

l'OVF a ordonné, le 8 novembre 1990, que les organes et les

tissus d'animaux de l'espèce bovine âgés de plus de six mois

susceptibles de contenir l'agent pathogène (cervelle, moelle

épinière, rate, thymus et intestin, tissus lymphatiques et

nerveux visibles ainsi que ganglions lymphatiques) ne soient

plus mis dans le commerce comme denrées alimentaires;

- le 29 novembre 1990, l'OVF a interdit, avec effet

au 1er décembre suivant, d'affourager de la farine de viande,

de la farine de viande et d'os, de la farine animale, de la

farine de cretons ainsi que de la farine d'os dégraissés aux

animaux des espèces bovine, ovine et caprine (RO 1990 1920);

- toutes ces mesures ont été finalement intégrées

dans l'ordonnance du 27 juin 1995 - modifiée les 17 avril et

16 septembre 1996 (RO 1996 1215, 2559) - sur les épizooties

(OFE; RS 916.401);

- le 3 avril 1996, le Conseil fédéral a étendu, avec

effet au 1er mai suivant, à la viande et aux produits à base

de viande vendus à l'étal l'obligation de déclarer le pays de

production (RO 1996 1211);

- le 13 décembre 1996, les Chambres fédérales ont

adopté un arrêté fédéral concernant des mesures temporaires

urgentes destinées à combattre l'ESB dans le cheptel bovin

suisse (RS 916.41), complété par l'ordonnance d'exécution du

Conseil fédéral du 18 décembre 1996 (RS 916.411);

- le 1er juillet 1998, le Conseil fédéral a décidé

de soumettre les graisses animales à un traitement thermique

à 133°C pendant 20 minutes (RO 1998 1578).

d) Selon les données du Département fédéral des

finances, l'évolution du prix du bétail de boucherie entre

1985 et fin avril 1999 a été la suivante:

___________________________________________________________

Catégorie Taureaux MT T3 Vaches VK T3 Vaches VK T3

Année fr./kg poids mort fr./kg poids mort fr. par vache

1985 10.88 8.74 2447

1986 10.52 8.20 2296

1987 11.11 7.66 2145

1988 12.50 9.36 2621

1989 12.05 9.44 2643

1990 11.13 8.34 2335

1991 10.31 7.16 2005

1992 10.33 6.26 1753

1993 10.99 7.34 2055

1994 10.81 8.50 2380

1995 9.29 7.24 2027

1996 7.71 3.88 1086

1997 7.75 4.34 1215

1998 7.48 4.56 1277

1999 6.40 4.30 1204

Afin de répondre à la chute de la consommation de

viande bovine survenue au printemps 1996, le Conseil fédéral

a pris des mesures urgentes visant à soutenir le marché et,

partant, les prix et le revenu agricole: le 3 avril 1996, il

a mis à disposition de la Coopérative suisse pour l'approvi-

sionnement en bétail de boucherie et en viande (CBV) 10 mil-

lions de francs à fonds perdu ainsi que 10 millions de francs

sous forme d'un crédit sans intérêts; les 17 avril et 16 sep-

tembre suivants, il lui a consenti deux nouveaux versements

de 25 millions de francs chacun à fonds perdu.

B.-

Le 19 mars 1997, 2'165 agriculteurs suisses ont

saisi le Département fédéral des finances d'une réclamation

en dommages-intérêts contre la Confédération suisse; en bref,

ils ont reproché aux offices concernés (OVF; Office fédéral

de l'agriculture [OFAG]; Office fédéral des affaires économi-

ques extérieures [OFAEE]) de n'avoir pas adopté les mesures

propres à empêcher la propagation de l'ESB en Suisse et, dès

lors, d'être responsables des pertes qu'ils ont subies à la

suite de la chute du prix du bétail de boucherie et du bétail

d'élevage. Le 7 avril, 41 nouveaux agriculteurs ont introduit

une demande analogue.

L'OVF et l'OFAG ont conclu au rejet des demandes.

Le 5 septembre suivant, le Département a ordonné la

jonction des causes et invité l'OFAEE à répondre; il a aussi

invité les autres offices à compléter leur mémoire, notamment

à se déterminer sur les allégués des demandeurs.

Par décision du 12 février 1999, le Département a

rejeté la demande.

C.-

Les demandeurs interjettent un recours de droit

administratif au Tribunal fédéral, concluant à l'annulation

de cette décision.

L'intimée propose le rejet du recours.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.-

Aux termes des art. 10 al. 1 LRCF et 2 al. 1 de

l'ordonnance, du 30 décembre 1958, relative à la loi sur la

responsabilité (RS 170.321), en vigueur depuis le 1er janvier

1994, le Département fédéral des finances est compétent pour

connaître des demandes en dommages-intérêts dirigées contre

la Confédération. Sa décision est susceptible d'un recours de

droit administratif au Tribunal fédéral ( art. 98 let. b OJ et

1, 2 al. 1 et 3 al. 1 de l'ordonnance, du 3 février 1993, sur

la mise en vigueur intégrale de la modification de la loi fé-

dérale d'organisation judiciaire [RS 173.110.01]). Aucune des

exceptions énumérées aux art. 99 à 102 OJ n'est par ailleurs

réalisée en l'espèce, de sorte que le recours est recevable

de ce chef.

2.-

Il convient d'examiner d'abord si les demandes

en dommages-intérêts ont été introduites à temps, à défaut de

quoi toute discussion sur les conditions (matérielles) de la

responsabilité de la Confédération deviendrait superflue.

En l'espèce, le Département a retenu que, dans la

mesure où les demandeurs reprochaient à la Confédération de

n'avoir pas adopté diverses mesures (en l'occurrence d'inter-

dire l'importation et l'utilisation de farines animales pour

l'alimentation des ruminants, d'informer les propriétaires de

bétail bovin des mesures de lutte contre l'ESB et d'ordonner

la destruction des stocks de farines animales déjà importés

et commercialisés), les demandes apparaissaient tardives, car

les omissions incriminées remontaient à 1990 et avaient pris

fin en 1990 aussi, époque à laquelle le marché de la viande

bovine s'était déjà détérioré. Les agriculteurs ayant procédé

le 7 avril 1997 connaissaient, au surplus, suffisamment leur

dommage une année avant l'introduction de la demande: d'une

part, les articles de presse qu'ils ont produits, parus avant

le 7 avril 1996, faisaient état d'une chute des cours de la

viande de boeuf; d'autre part, le Conseil fédéral avait pris

des mesures de soutien dès le 3 avril précédent. L'autorité

inférieure a, en revanche, nié que la péremption fût acquise

pour les griefs tirés du défaut de contrôle dans l'applica-

tion des mesures de lutte contre la maladie et de l'absence

d'interdiction d'importer du sang et de la graisse d'animaux,

puisque ces comportements prétendument illicites perduraient.

a) La responsabilité de la Confédération s'éteint

si le lésé n'introduit pas sa demande de dommages-intérêts ou

d'indemnité à titre de réparation du tort moral dans l'année

à compter du jour où il a eu connaissance du dommage ( art. 20

al. 1 LRCF ). Il s'agit là d'un délai de péremption, et non de

prescription, lequel ne peut être interrompu, mais uniquement

sauvegardé par le dépôt en temps utile de la demande (ATF 86

I 60 consid. 5 p. 64 ss). Par "connaissance du dommage", il

faut entendre une connaissance telle que le demandeur puisse

agir utilement, ce qui implique qu'il connaisse non seulement

le dommage au sens strict, mais encore les autres conditions

permettant de mettre en cause la responsabilité de la Confé-

dération ( ATF 108 Ib 97 consid. 1b p. 98/99). Pour déterminer

quand tel est le cas, le Tribunal fédéral recourt aux mêmes

critères qu'en matière de prescription des actions de droit

privé: selon ces principes, le créancier connaît suffisamment

son dommage lorsqu'il apprend, touchant son existence, sa na-

ture et ses éléments, les circonstances propres à fonder et à

motiver une demande en justice; si l'ampleur du préjudice ré-

sulte d'une situation évolutive, la prescription ne court pas

avant le terme de cette évolution, à moins que le préjudice

ne soit d'emblée déterminable dans son élément essentiel. Le

créancier ne saurait différer sa demande jusqu'au moment où

il connaît la quotité exacte de son préjudice; il arrive, en

effet, que cette détermination ne soit pas possible, et que

le dommage doive alors être estimé conformément à l' art. 42

al. 2 CO ( ATF 108 Ib 97 consid. 1c p. 99/100 et les arrêts

cités; cf. ég. ATF 112 II 118 consid. 4 p. 123 et 109 II 418

consid. 3 p. 421, avec d'autres citations).

b) La distinction opérée par la décision attaquée

entre les omissions qui portent sur l'année 1990 et celles

qui perdurent n'est pas pertinente en l'espèce; d'ailleurs,

le Département lui-même n'indique guère pour quels postes du

dommage l'action serait frappée de péremption. Au contraire,

la jurisprudence constante s'en tient au principe de l'unité

du dommage (cf.

Deschenaux/Tercier , La responsabilité civile,

2e éd., § 20 N. 19), en vertu duquel celui-ci "n'est réputé

réalisé qu'au moment où il s'est manifesté complètement", le

dommage étant considéré comme un tout, et non comme la somme

de préjudices distincts ( ATF 92 II 1 consid. 3 p. 4 et les

arrêts cités). Les considérations qui justifient de limiter

dans le temps la possibilité de déduire une prétention en

justice ne sont plus de mise, surtout s'agissant de délais

courts, lorsque les éléments du préjudice ne sont pas encore

tous réalisés. On ne saurait alors contraindre le lésé à di-

viser son action et à procéder contre le défendeur au fur et

à mesure que se produit chaque effet partiel et distinct; une

telle complication ne sert aucunement la sécurité juridique

que veulent promouvoir la prescription et la péremption (sur

ce point: ATF 86 I 60 consid. 5 p. 64). Cette notion large de

la connaissance du dommage vaut, en particulier, quand l'acte

n'apparaît pas unique et instantané et où, pour ce motif, le

préjudice peut varier et s'amplifier; dans ce cas, le délai

ne court qu'à partir du moment où le lésé peut se faire une

idée précise de l'importance de l'atteinte dans son ensemble,

alors même que certains actes antérieurs suffisaient déjà à

fonder la demande ( ATF 92 II 1 consid. 3 et 4 p. 4 ss et les

arrêts cités, confirmé aux ATF 109 II 418 consid. 4 p. 423).

Quoi qu'il en soit, la décision entreprise repose

sur des prémisses erronées. D'une part, les "actes qui ont eu

lieu en 1990 et qui ont également pris fin en 1990" - savoir

les "actes dommageables" - ne sont pertinents, au regard de

l' art. 20 al. 1 LRCF , que pour fixer le point de départ de la

péremption absolue de dix ans (pour la prescription: ATF 106

II 134 consid. 2c p. 138); sous cet angle, les demandes ne

sont, à l'évidence, pas tardives, comme le concède d'ailleurs

le Département dans ses déterminations. D'autre part, rien ne

permet de rattacher la détérioration du marché de la viande

bovine "en 1990" aux retombées de la crise de la vache folle;

bien au contraire, il ressort du Message du Conseil fédéral

concernant les mesures pour combattre l'ESB que la chute des

prix n'est survenue qu'au "printemps 1996" (FF 1996 IV 1296),

ce que confirme aussi le tableau - reproduit dans la décision

attaquée - décrivant l'évolution du marché de la viande de

boucherie (cf. supra, let. A/d). On ne saurait donc suivre le

Département lorsqu'il prétend que les recourants "détenaient

suffisamment d'éléments en 1990 et 1991 pour fonder et moti-

ver une demande en justice". S'il est exact, s'agissant de

l'action ouverte le 7 avril 1997, que le Gouvernement fédéral

a pris, le 3 avril 1996, des mesures urgentes pour soutenir

le marché de la viande de boeuf, celles-ci n'en ont pas moins

été reconduites le 17 avril suivant pour relancer la demande

par une réduction des prix à la consommation. Nonobstant ces

mesures extraordinaires, les "conditions de commercialisation

se sont de nouveau gravement détériorées sur le marché de la

viande bovine" (FF 1996 IV 1297); aussi, vu les "difficultés

persistantes en matière de revenu et la précarité du marché",

le Conseil fédéral a-t-il, le 16 septembre 1996, adopté une

nouvelle mesure urgente "destinée à alléger le marché de la

viande bovine", en mettant à disposition de la CBV un montant

de 25 millions de francs à fonds perdu. De fait, ce n'est que

depuis l'automne 1999 que, pour la première fois, le prix du

boeuf de boucherie est à la hausse (9 fr./kg, cf. dépêche de

l'ATS citée par Le Temps et 24heures, du 22 octobre 1999). Il

découle des motifs qui précèdent que le terme de l'évolution

ne pouvait être tenu pour acquis le 7 avril 1996.

3.-

Celui qui réclame des dommages-intérêts fondés

sur l' art. 3 al. 1 LRCF doit établir l'illicéité de l'acte ou

de l'omission commis par un fonctionnaire dans l'exercice de

ses fonctions ( ATF 106 Ib 357 consid. 2b p. 361;

Jost Gross ,

Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Berne 1995, N. 11.6). En

l'espèce, après avoir implicitement retenu que les omissions

dénoncées par les recourants étaient susceptibles d'engager

la responsabilité de la Confédération ( ATF 89 I 483 consid. 6

p. 489 ss [concernant précisément une affaire d'épizooties];

en général: ATF 123 II 577 consid. 4d/ff p. 583; 118 Ib 473

consid. 2b p. 476/477 et les citations), le Département a nié

que l'atteinte alléguée fût illicite (en général: ATF 123 II

577 consid. 4d/aa - cc et les citations), car la législation

en matière d'épizooties "a pour but de protéger la santé des

animaux et des hommes, et non de protéger la valeur marchande

des animaux". Cette opinion ne saurait être suivie.

a) Il faut souligner d'emblée que l'art. 69

a Cst.,

dans sa teneur adoptée le 4 mai 1913, répond davantage à des

préoccupations d'ordre économique et social qu'à des motifs

purement sanitaires; il s'ensuit que seules tombent dans la

compétence de la Confédération les maladies transmissibles

d'une certaine gravité ayant des conséquences néfastes sur le

plan économique et social (

Malinverni , in Commentaire de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse, N. 15 ad

art. 69

a Cst.;

Markus Müller , Zwangsmassnahmen als Instrument

der Krankheitsbekämpfung, Bâle 1992, p. 26/27). Aussi est-ce

en se référant à des "dommages économiques" que le Conseil

fédéral a constamment rappelé la nécessité de combattre les

épizooties frappant le cheptel (FF 1911 V 323; 1915 I 536 et

1965 II 1082; cf. ég.

Fritschi/Nabholz/Riedi , Eidgenössische

Tierseuchengesetzgebung, 2e éd., p. 1;

Michael Kreienbühl ,

Rechtskritische Behandlung der allgemeinen staatlichen Tier-

seuchenbekämpfungsmassnahmen in der Schweiz, thèse Fribourg

1972, p. 7/8 et 33); il l'a clairement réaffirmé à propos de

l'ESB (FF 1996 IV 1303: "La lutte... ne doit pas seulement

tenir compte de la protection de la santé, mais aussi des

conséquences économiques et des incidences sur le commerce

international"). C'est donc logiquement que l' art. 1er al. 1

let . d LFE considère comme épizooties les maladies animales

transmissibles qui peuvent avoir des conséquences économiques

importantes; de l'avis du Conseil fédéral, il s'agit là d'un

critère d'appréciation essentiel "pour les maladies qui ne

présentent pas ou peu de danger pour l'homme" (FF 1992 V 48),

encore que, vu ce qui précède, cette précision semble super-

fétatoire (cf. déjà

Kreienbühl , op. cit., p. 103;

A. Nabholz ,

Neue Wege in der Tierseuchenbekämpfung, in Festschrift zum

50Jährigen Bestehen des Eidgenössischen Veterinäramtes, Berne

1964, p. 77).

Comme l'expose le Département, le but de la loi est

d'éradiquer, combattre et surveiller les épizooties ( art. 1er

al. 2 LFE , en relation avec les art. 1er et 3 let . h OFE, en

vigueur depuis le 1er septembre 1995); ce but n'était pas ex-

pressément mentionné dans l'ancienne loi, mais n'en découlait

pas moins de l'art. 9

a LFE (RO 1966 1624), qui prescrivait à

la Confédération et aux cantons de prendre toutes les mesures

qui, d'après les données de la science et de l'expérience pa-

raissent propres à empêcher une propagation de l'épizootie et

à protéger la santé de l'homme et des animaux (cf. ATF 103 Ib

134 consid. 4c p. 140). L'ESB ne figurait pas dans l'énuméra-

tion de l'art. 1er al. 1

a LFE (RO 1966 1621), mais son al. 3

prévoyait que, si une maladie animale transmissible ou parti-

culièrement dangereuse, non citée dans cet article, survenait

brusquement, menaçant la santé de l'homme ou des animaux, ou

s'il y avait danger qu'une telle maladie soit introduite dans

le pays, l'OVF devait, avec l'accord du Département fédéral

de l'économie publique (DFEP), ordonner sans délai les mesu-

res de police des épizooties lui paraissant nécessaires pour

combattre et supprimer la maladie. C'est en se fondant sur

cette disposition que l'OVF a promulgué, le 29 novembre 1990,

l'ordonnance concernant des mesures immédiates contre l'encé-

phalopathie spongiforme des ruminants (RO 1990 1920; OESR),

entrée en vigueur le 1er décembre suivant.

Il découle de ces considérations que les autorités

sont tenues de prendre toutes les mesures propres à éviter la

propagation d'épizooties susceptibles, notamment, d'entraîner

des conséquences économiques; sous cet angle, la "santé des

animaux" (art. 9

a LFE) est un concept qui se réfère au rende-

ment tiré du cheptel (cf. FF 1965 II 1082;

Nabholz , op. cit.,

p. 78). Or, en qualité d'agriculteurs, les recourants sont à

l'évidence touchés par les actes ou omissions des autorités

sanitaires qui, au mépris des règles de comportement que leur

dicte l'ordre juridique, porteraient atteinte à la valeur

économique du bétail et, partant, à sa productivité (qui est,

du reste, l'une des manifestations de la maladie: FF 1996 IV

1293 ch. 121). D'ailleurs, l' art. 27 al. 4 LFE , tant dans sa

nouvelle que son ancienne teneur, institue une responsabilité

objective pour le dommage causé par les instituts officiels

ou privés ainsi que les personnes qui détiennent ou utilisent

des microorganismes pathogènes; ni le Conseil fédéral, ni la

doctrine n'excluent, pour autant, la réparation du préjudice

économique éprouvé de ce chef par un agriculteur (FF 1965 II

1097;

Fritschi/Nabholz/Riedi , op. cit., N. 7 ad art. 27 LFE ,

qui parlent de "zivilrechtliche Haftung"). Au demeurant, le

Tribunal fédéral a eu l'occasion, dans le cadre du procès en

dommages-intérêts qui opposait un producteur de fromages à la

Confédération, de qualifier de "trop étroite" la conception

selon laquelle "la loi fédérale sur les épidémies tend exclu-

sivement à la protection de la santé publique, le cas échéant

à celle des personnes qui pourraient tomber malades, mais non

à la protection de dommages matériels"; tout en rappelant que

les "intérêts de la santé publique (...) l'emportent sur les

intérêts patrimoniaux des particuliers", il a considéré que

les normes de cette législation poursuivent simultanément le

but "de protéger aussi les personnes concernées des mesures

ordonnées; cela implique que les atteintes aux biens patrimo-

niaux en découlant demeurent dans le cadre des prescriptions

légales, sinon la responsabilité de l'Etat est engagée" (ar-

rêt non publié de la IIe Cour de droit public du 13 novembre

1992, dans la cause 2A.276/1989, consid. 2d).

b) L'indemnité versée par l'Etat ( art. 32 ss LFE ),

en l'espèce la Confédération (art. 3 de l'AF du 13 décembre

1996 concernant des mesures temporaires urgentes destinées à

combattre l'ESB dans le cheptel bovin suisse [RS 916.41); FF

1996 IV 1304), doit certes mettre le propriétaire intéressé

à l'abri de dommages économiques trop lourds (FF 1975 II 119;

Fritschi/Nabholz/Riedi , op. cit., N. 2 ad art. 31 LFE ); mais

elle diffère, tant par son but que par sa nature, de celle

qui découle de l' art. 3 LRCF . D'une part, elle vise à inciter

le propriétaire à déclarer les cas d'épizooties frappant son

cheptel (FF 1975 II 119; 1965 II 1098 ). D'autre part, elle

compense l'atteinte que, dans l'intérêt général, la collecti-

vité publique porte à la propriété privée (FF 1915 I 540/541;

Fritschi/Nabholz/Riedi , ibid.;

F. Riedi , Kompetenzen und Ver-

fahren nach den Bestimmungen der eidgenössischen Tierseuchen-

gesetzgebung unter besonderer Berücksichtigung der Befugnisse

und Obliegenheiten bei Tierausmerzungen, Zbl 65/1964 p. 430);

d'après

Kreienbühl (op. cit., p. 66 ss), elle s'apparente à

une indemnité pour expropriation (cf. ég.

Etienne Grisel , La

définition de la police, in Stabilité et dynamisme du droit

dans la jurisprudence du Tribunal Fédéral Suisse, Bâle 1975,

p. 111/112, qui commente la jurisprudence selon laquelle une

telle indemnité n'est allouée que pour des restrictions de la

propriété ordonnées dans l'intérêt public, et non pour celles

n'ayant que le caractère d'une mesure de police). Enfin, les

considérations à la base de l' art. 32 LFE sont principalement

d'ordre social (FF 1975 II 119); il n'y a là rien de commun

avec l'obligation de réparer le préjudice résultant de l'acte

illicite d'un fonctionnaire. Dès lors, c'est avec raison que

les recourants soutiennent que l'indemnisation prévue par les

art. 32 ss LFE n'a pas pour effet de les priver du droit de

rechercher la Confédération au titre de sa responsabilité. A

cet égard, il convient de rappeler que, en dépit des indemni-

tés qui leur ont été allouées à la suite de la catastrophe de

Tchernobyl (RO 1988 628, 632), les lésés n'ont pas été déchus

pour autant de la possibilité de réclamer à la Confédération

le solde de leur préjudice (

Knoepfler/Schweizer , Tchernobyl,

action ouverte en Suisse, for et droit applicable, Beihefte

zur ZSR, Heft 9, Bâle 1989, p. 46 ss ch. IV).

4.-

Le Département a, enfin, nié l'existence d'un

rapport de causalité, "même naturelle", entre les omissions

dont se seraient rendus coupables les offices fédéraux et le

dommage allégué. Celui-ci résulterait "exclusivement" de la

révélation par les autorités britanniques, au printemps 1996,

d'une "possible transmission de l'ESB à l'homme" (cf. FF 1996

IV 1292; cf., dans ce sens, la position du Conseil fédéral à

propos des conséquences économiques de l'accident nucléaire

de Tchernobyl:

Knoepfler/Schweizer , op. cit., p. 48/49); or,

la Confédération ne saurait endosser la responsabilité d'une

telle information. En outre, si les manquements reprochés aux

fonctionnaires étaient véritablement la cause du dommage, le

marché de la viande bovine n'aurait chuté qu'en Suisse, alors

que tel a également été le cas dans la plupart des pays euro-

péens, indépendamment de la date à laquelle ces derniers ont

interdit l'importation ou l'utilisation de farines animales

et leur affouragement aux ruminants.

a) On ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils

affirment que, si les offices compétents avaient interdit dès

1988 l'importation de farines animales et leur affouragement

aux ruminants, "la Suisse n'aurait aujourd'hui que 2 ou 3 cas

d'ESB connus". En effet, compte tenu de la durée d'incubation

moyenne de la maladie (5 ans), une telle interdiction n'eût

vraisemblablement pas épargné le cheptel jusqu'en 1993, voire

au delà; c'est ainsi, par exemple, que les cas d'ESB enregis-

trés en 1991/1992 sont le résultat d'une contamination dont

l'origine remonte au moins à 1986, respectivement 1987. Même

décrétées en 1988, les mesures préconisées par les recourants

se fussent donc révélées impuissantes à éviter les conséquen-

ces d'une contamination antérieure à cette date; dans cette

mesure, tout lien de causalité apparaît exclu, d'autant que

les recourants n'émettent aucune critique sur l'attitude des

autorités helvétiques avant cette époque.

b) En raison de sa solution au fond, le Département

n'a pas ordonné d'expertise pour chiffrer les divers chefs de

préjudice; deux postes pourraient néanmoins être en relation

de causalité adéquate avec les omissions reprochées aux offi-

ces fédéraux, autant que leur comportement doit être qualifié

d'illicite (aspect sur lequel une instruction complémentaire

s'avère nécessaire; infra, consid. 5b). L'absence de mesures

immédiates peut, en soi, influer sur le nombre des bêtes qui

ont dû être abattues; sous cet angle, l'existence d'un lien

de causalité entre cette omission et le dommage consécutif à

l'abattage d'animaux dont la valeur n'a pas été compensée par

les indemnités de la Confédération ne paraît pas devoir être

écartée d'emblée. En outre, comme le relevait déjà le Conseil

fédéral, les restrictions frappant les exportations de boeuf

suisse ont eu pour effet d'"encombrer" le marché de la viande

bovine (FF 1996 IV 1296 ch. 133 et 1297); cet élément, joint

à une diminution de la consommation indigène, n'est certes

pas sans incidence sur les prix. Or, l'embargo mis en place

par de nombreux pays - qui s'est traduit par des exportations

calamiteuses depuis 1997 (voir les articles de presse cités

supra, consid. 2b) - ne saurait être exclusivement attribué

à l'"événement du 20 mars 1996"; il en va, au contraire, de

l'efficacité des mesures prises par les autorités suisses et

de la confiance qu'elles inspirent aux pays importateurs.

c) Ces points étant précisés, la décision attaquée

recèle des lacunes qui justifient le renvoi de l'affaire à

l'autorité précédente pour complément d'instruction:

En premier lieu, on ignore sur quels éléments du

dossier s'est fondé le Département pour retenir que la cause

du dommage résulte "exclusivement de l'événement du 20 mars

1996". Il est indiscutable que les révélations des autorités

britanniques et l'écho qu'elles ont rencontré dans les médias

ont "plongé l'économie du bétail bovin dans une situation de

crise" (FF 1996 IV 1292), dont les conséquences ne sauraient,

de ce fait, être imputées à la Confédération ( ATF 118 Ib 473

consid. 18b p. 483). Mais s'il est exact qu'une information

faisant état d'un grave danger pour la santé suscite chez les

consommateurs des réactions de méfiance à l'égard du produit

incriminé, lors même que les mesures prises par les autorités

échapperaient à toute critique (ibid., consid. 18c p. 484),

rien ne permet, en l'état du dossier, d'attribuer l'effondre-

ment du marché de la viande bovine à la seule divulgation des

résultats de l'étude scientique anglaise. Cette explication,

valable pour les retombées immédiates de la crise de la vache

folle, paraît insuffisante pour justifier la constante baisse

des cours jusqu'en automne 1999; les prix se sont, du reste,

sensiblement relevés depuis cette dernière date, alors que la

Suisse n'est notoirement pas indemne d'ESB. Sauf à se livrer

à des conjectures, il n'est dès lors pas possible d'affirmer

que l'"événement du 20 mars 1996" aurait totalement relégué à

l'arrière-plan les omissions éventuellement imputables aux

offices recherchés (cf. au sujet de l'accident nucléaire de

Tchernobyl: ATF 116 II 480 consid. 3c - d p. 488 ss).

En second lieu, si la comparaison avec la situation

du marché de la viande bovine dans d'autres Etats européens

n'est certes pas dénuée de pertinence (cf. à ce propos: Agra

presse, du 9 septembre 1996 [n° 2578], p. 33), les éléments

font défaut en l'espèce pour apprécier la valeur de cet argu-

ment. On ne sait, en particulier, si la chute des prix est

ou non proportionnelle aux cas d'ESB enregistrés dans le pays

en question et a eu des répercussions sur une longue période,

et si les mesures d'interdiction - auxquelles les autorités

suisses auraient tardé à recourir - y ont permis de rétablir

la confiance du consommateur et de relancer la demande.

5.-

Les recourants se plaignent d'une violation de

leur droit d'être entendus, le Département n'ayant pas donné

suite aux mesures probatoires requises.

a) D'après l' art. 1er al. 1 PA , la loi fédérale sur

la procédure administrative s'applique à la procédure dans

les affaires administratives qui doivent être réglées par les

décisions d'autorités administratives fédérales statuant en

première instance ou sur recours. Le Département fédéral des

finances est une autorité administrative fédérale ( art. 1er

al. 2 let. a PA ) statuant en première instance (art. 2 al. 1

de l'OCF du 30 décembre 1958 [supra, consid. 1]). A ce titre,

il doit respecter les règles générales de procédure énoncées

aux art. 7 ss PA (

Nicolas Wisard , Les mécanismes de remplace-

ment de l'action de droit administratif au Tribunal fédéral,

RDAF 1995 p. 17/18).

Conformément à l' art. 12 PA , l'autorité constate les

faits d'office et procède, s'il y a lieu, à l'administration

des preuves par les moyens suivants (let. a - e) : documents,

renseignements des parties, renseignements ou témoignages de

tiers, visite des lieux, expertises (cf. art. 43 - 61 PCF ,

applicables par renvoi de l' art. 19 PA ). C'est à l'autorité

qu'il incombe d'élucider l'état de fait de manière exacte et

complète; elle dirige la procédure et définit les faits per-

tinents et les preuves nécessaires, qu'elle ordonne et appré-

cie d'office (

Moor , Droit administratif, vol. II, p. 175/176

ch. 2.2.6.3 et les références), sans être liée par les offres

de preuve des parties ( art. 37 PCF , applicable par renvoi de

l' art. 19 PA ). Ce principe est toutefois nuancé par le devoir

de collaboration des parties ( art. 13 PA ; à ce sujet: ATF 125

V 193 consid. 2 p. 195 et la jurisprudence citée) et par leur

droit - découlant du droit d'être entendu - de participer à

la procédure ( ATF 119 V 208 consid. 3b p. 211). Le devoir de

collaborer des parties n'influence cependant pas le fardeau

de la preuve; si les preuves font défaut, ou si on ne peut

raisonnablement attendre de l'autorité qu'elle les recueille,

le principe consacré à l' art. 8 CC est alors applicable par

analogie ( ATF 112 Ib 65 consid. 3 p. 67 et les citations).

En procédure administrative fédérale, la garantie

constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 4

a Cst., 29

al. 2

n Cst.) est concrétisée par les art. 29 ss PA (ATF 121 V

150 consid. 4c p. 153; 119 V 208 consid. 3c p. 211 et les ré-

férences citées). En vertu de l' art. 33 al. 1 PA (

Kölz/Häner ,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

2e éd., N. 271, 293, 319), l'autorité doit prendre en consi-

dération les moyens de preuve régulièrement offerts par les

parties, pour autant qu'ils portent sur des faits pertinents

et n'apparaissent pas d'emblée inaptes à élucider les faits

en question (notamment: ATF 124 I 241 consid. 2 p. 242; 122

II 464 consid. 4a p. 469; 122 V 157 consid. 1d p. 162; 117 Ia

262 consid. 4b p. 268/269; 111 Ib 323 consid. 3c p. 327; 106

Ia 161 consid. 2b p. 162; 104 V 209 , spéc. p. 210/211); cela

ne l'empêche pas de procéder à une appréciation anticipée des

preuves qui lui sont offertes si elle acquiert la conviction

qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son avis (ATF 124

I 208 consid. 4a p. 211; 122 II 464 consid. 4a p. 469; 120 Ib

224 consid. 2b p. 229 et les arrêts cités).

b) Vu l'"absence d'acte illicite", le Département

a cru, apparemment, pouvoir se dispenser de prendre position

sur les mesures probatoires sollicitées, alors même qu'il a

néanmoins examiné, par surabondance, les griefs formulés par

les recourants; or, les prémisses de ce raisonnement étant

erronées (supra, consid. 3), les preuves offertes portaient,

en soi, sur des faits pertinents et étaient aptes à prouver

les faits allégués. Tel est le cas lorsque les demandeurs ont

offert de prouver que les autorités suisses - vu, notamment,

leur position privilégiée au sein de l'Office international

des épizooties - connaissaient dès l'été 1988 les risques de

propagation de l'ESB en Suisse (all. 11, 12, 92 ss). Il en va

de même au sujet du rôle joué par l'OFAEE (all. 60, 124/125),

dont la décision attaquée ne souffle mot, dès lors qu'il est

constant que cet office a participé à la gestion de la crise

de la vache folle (FF 1997 III 1422 et 1427). Pour réfuter le

reproche tiré de l'absence de contrôle dans l'application des

mesures destinées à combattre l'ESB, le Département a retenu

que, depuis 1987, "il n'y a plus eu d'importations de farines

animales britanniques" et que les contrôles effectués par la

RAP n'avaient révélé qu'une faible proportion d'aliments pour

ruminants contaminés; pourtant, les recourants ont allégué,

pièces à l'appui, que les importations de farines animales se

seraient poursuivies (all. 44 ss) et que le taux de contami-

nation s'élèverait, en réalité, jusqu'à 40% des échantillons

vérifiés (all. 114, 116). Or, le Département devait dire, en

se référant à l'administration des preuves, pourquoi il s'est

écarté des chiffres précis avancés par les agriculteurs. On

ne comprend guère non plus pour quelle raison une adjonction

de composants interdits inférieure à 2-2/5% dans un aliment

n'a "aucun sens au point de vue physiologique et ne serait au

surplus techniquement pas rentable"; comme le soulignent avec

raison les recourants, c'est poser la question de la valeur

limite pour conclure à une contamination (pour la listériose,

cf. 2A.276/1989 précité, consid. 6c), point sur lequel l'au-

torité inférieure ne s'est pas davantage prononcée, en dépit

d'allégations documentées (all. 107 ss). Pour le Département,

l'efficacité des mesures prises est démontrée "par l'année de

naissance des vaches atteintes d'ESB"; en effet, leur nombre

est passé de 89 pour l'année 1990, à 11 pour l'année 1991. Un

test mis au point récemment semble, cependant, contredire ce

pronostic optimiste (cf. 24heures du 15 novembre 1999, qui

fait état de 41 nouveaux cas d'ESB recensés en 1999).

Sur deux points, les offres de preuve se révèlent,

en revanche, superflues. En premier lieu, les recourants ont

demandé l'édition de tous documents établissant que l'OVF ou

l'OFAG ont ordonné, organisé et contrôlé la destruction des

stocks de farines animales déjà importés (all. 29/30); étant

acquis que de telles mesures n'ont jamais été prises - comme

les intéressés l'ont admis dans leur réplique (all. 85/86) -,

la production de ces pièces n'a pas d'objet. En second lieu,

pour le même motif, il n'y a aucun sens à requérir l'édition

de tous documents établissant que les offices susmentionnés

ont informé individuellement les détenteurs de bétail bovin

de l'interdiction, décrétée le 29 novembre 1990, d'affourager

des farines animales aux ruminants (all. 28). Le Département

paraît oublier que l'urgence, par exemple lors d'épidémies ou

d'épizooties, permet exceptionnellement d'appliquer un texte

avant sa publication, auquel cas l'acte en question doit être

porté à la connaissance du public par d'autres moyens (art. 7

al. 1 let. b et 2 de la loi fédérale sur les recueils de lois

et la Feuille fédérale, du 21 mai 1986 [Lpubl; RO 170.512];

Moor , op. cit., vol. I, 2e éd., p. 168/169 ch. 2.5.2.1); quoi

qu'il en soit, la décision entreprise retient, sans être con-

tredite, que cette interdiction a été amplement diffusée par

la RAP, les milieux et la presse agricoles.

Enfin, le Département a (implicitement) procédé à

une appréciation anticipée des preuves pour écarter celles

que les recourants ont proposées en rapport avec leur grief

pris de l'absence d'interdiction d'importer de la graisse et

du sang d'origine animale (all. 100 ss); il a, en effet, re-

tenu que de telles importations demeurent licites et que, en

l'état des connaissances, "il n'existe aucune preuve scienti-

fique, épidémiologique ou relative à l'infectiosité" propre à

démontrer la toxicité de ces produits. Or, les recourants ne

s'en prennent pas à cette argumentation, ni n'établissent, a

fortiori, la pertinence des moyens de preuve offerts sur ce

point.

c) Le droit d'être entendu ne confère pas celui de

s'exprimer oralement ( ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469 et les

références; JAAC 63.65 consid. 5a). Les recourants ne l'ont

cependant jamais exigé, mais uniquement sollicité - à quatre

reprises - la fixation d'une audience destinée à "préparer la

procédure probatoire finale". Or, ce n'est que le 22 janvier

1999 que le Département leur a écrit que, d'ici au 15 février

suivant, ils seraient informés "de la suite qui sera donnée à

la demande"; sur quoi, il a directement statué au fond le 12

février. Il est vrai que la loi ne prévoit pas la tenue d'une

telle audience (cf. art. 38 PCF , a contrario, applicable par

renvoi de l' art. 19 PA ); le procédé de l'autorité inférieure

n'en apparaît pas moins discutable, dès lors que, vu les cir-

constances, les recourants pouvaient légitimement s'attendre

à ce que leur requête fût examinée avant toute décision sur

le fond (cf. art. 45 al. 2 let . f PA).

6.-

Vu l'issue du recours (supra, consid. 4 et 5b),

il appartiendra au Département de compléter l'instruction sur

le lien de causalité et de donner suite aux offres de preuve

des recourants, sinon de motiver dûment son refus (cf. à ce

sujet: ATF 101 Ia 545 consid. 4d p. 552; arrêt de la Ie Cour

de droit public du 21 décembre 1992, in Zbl 94/1993 p. 318

consid. 2a;

Lorenz Kneubühler , Die Begründungspflicht, thèse

Berne 1998, p. 27); ce devoir s'impose d'autant plus que la

cause est complexe ( ATF 111 Ia 2 consid. 4b p. 4;

Kneubühler ,

op. cit., p. 35) et que les faits sont contestés (ATF 117 Ia

1 consid. 3a p. 3). Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que

ni le principe de la libre appréciation des preuves (ATF 101

Ia ibid.; arrêt de la IIe Cour civile du 24 février 1992, in

SJ 1992 p. 399), ni la faculté de procéder à une appréciation

anticipée (Zbl 94/1993 ibid.) ne dispensent l'autorité de se

prononcer sur les mesures probatoires requises.

Les frais et dépens doivent être mis à la charge de

la Confédération (art. 156 al. 2, a contrario, et 159 al. 2

OJ;

Poudret , COJ V, n. 3 ad art. 156, n. 2 ad art. 159 OJ et

la jurisprudence citée).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Admet le recours, annule la décision attaquée

et renvoie la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle

décision dans le sens des considérants.

2. Met à la charge de la Confédération suisse:

a) un émolument judiciaire de 30'000 fr.,

b) une indemnité de 30'000 fr. à payer

aux recourants à titre de dépens.

3. Communique le présent arrêt en copie au manda-

taire des recourants et au Département fédéral des finances.

__________

Lausanne, le 18 janvier 2000

BRA/frs

Au nom de la IIe Cour civile

du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE :

Le Président,

Le Greffier,