Italian Citizen v. State Secretariat for Migration (Entry Ban/AFMP Proportionality)

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_173/2019

Sentenza del 31 luglio 2019

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Seiler, Presidente,

Zünd, Aubry Girardin.

Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento

A.________,

patrocinato dall'avv. Laura Cansani,

ricorrente,

contro

Segreteria di Stato della migrazione.

Oggetto

Divieto d'entrata,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 4 febbraio 2019 dal Tribunale amministrativo federale, Corte VI (F-2643/2017).

Fatti:

A. II 23 febbraio 2015, la Corte delle assise criminali di X.________ ha condannato A.________, cittadino italiano, ad una pena detentiva di due anni e sei mesi, sospesa in ragione di due anni e con un periodo di prova della stessa durata, dopo averlo riconosciuto colpevole di ricettazione qualificata, poiché commessa per mestiere, e ripetuta falsità in documenti. Tenuto conto del fatto che egli aveva agito solo per dolo eventuale, la pena comminatagli è stata in seguito ridotta a due anni, sospesa in ragione di due anni e con un periodo di prova della medesima durata.

I fatti alla base della condanna in questione si sono svolti tra luglio e ottobre 2013 ed hanno riguardato la compravendita di ventotto autovetture provenienti da reati contro iI patrimonio, nonché l'allestimento fraudolento della relativa documentazione.

B. Con decisione del 5 settembre 2016 (notificata il 7 aprile 2017), la Segreteria di Stato della migrazione (SEM) ha pronunciato nei confronti di A.________ un divieto d'entrata in Svizzera e nel Liechtenstein per dieci anni.

Su ricorso dell'8 maggio 2017, e dopo concessione dell'effetto sospensivo al gravame (7 giugno 2017), con sentenza del 4 febbraio 2019 il Tribunale amministrativo federale ha però ridotto il divieto d'entrata a quattro anni, ovvero fino al 4 settembre 2020.

C. Il 15 febbraio 2019, A.________ ha inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico con cui, in riforma della pronuncia dell'istanza inferiore, domanda: in via principale, che il divieto d'entrata sia revocato; in via subordinata, che il divieto d'entrata sia limitato ad un periodo massimo di 1 anno.

In corso di procedura, il Tribunale amministrativo federale ha rinunciato a formulare osservazioni mentre la Segreteria di Stato della migrazione ha chiesto che il ricorso sia respinto. Con decreto presidenziale dell'8 marzo 2019, l'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame è stata accolta. Il 1° aprile 2019, il ricorrente ha ribadito le proprie richieste.

Diritto:

1. Giusta l'art. 83 lett. c cifra 1 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti l'entrata in Svizzera. Il motivo d'esclusione non si applica però nel caso di un gravame inoltrato da uno straniero che può prevalersi dell'Accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), quindi del diritto alla doppia istanza di ricorso garantito dall' art. 11 cpv. 1 e 3 ALC ( DTF 131 II 352 consid. 1. 2 pag. 354 seg.; sentenza 2C_110/2012 del 26 aprile 2012 consid. 1.1). In ragione della cittadinanza italiana del ricorrente, l'art. 83 lett. c cifra 1 LTF non trova applicazione nemmeno alla fattispecie. Tempestiva ( art. 100 cpv. 1 LTF ) e presentata da persona legittimata a ricorrere ( art. 89 cpv. 1 LTF ), l'impugnativa è ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico.

2.

2.1. Il diritto federale è applicato d'ufficio ( art. 106 cpv. 1 LTF ); ciò nonostante, tenuto conto dell'onere di allegazione posto dalla legge ( art. 42 cpv. 1 e 2 LTF ), il Tribunale federale si confronta di regola solo con le censure sollevate. Esigenze più severe valgono poi in relazione alla denuncia della violazione di diritti fondamentali; simili critiche vengono infatti esaminate solo se formulate in maniera precisa ( art. 106 cpv. 2 LTF ; DTF 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246).

2.2. Per quanto riguarda i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento svolto dall'autorità inferiore ( art. 105 cpv. 1 LTF ). Può scostarsene solo se è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell' art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario, profilo sotto il quale viene esaminato anche l'apprezzamento delle prove ( DTF 136 III 552 consid. 4.2 pag. 560; sentenza 2C_959/2010 del 24 maggio 2011 consid. 2.2). A meno che non ne dia motivo la decisione impugnata, il Tribunale federale non tiene inoltre conto di fatti o mezzi di prova nuovi, i quali non possono comunque essere posteriori al giudizio impugnato ( art. 99 cpv. 1 LTF ; DTF 133 IV 343 consid. 2.1 pag. 343 seg.).

2.3. Ritenuto che gli stessi non vengono validamente messi in discussione, gli accertamenti di fatto che emergono dal giudizio impugnato vincolano il Tribunale federale anche nel caso concreto ( DTF 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246; 133 Il 249 consid. 1.2.2 pag. 252). Inoltre, visto che le condizioni per un richiamo all' art. 99 LTF non sono date rispettivamente sostanziate, i documenti prodotti per la prima volta davanti al Tribunale federale non possono essere vagliati. Alla presa in considerazione dei doc. C-D e G osterebbe ad ogni modo anche la data che portano, posteriore a quella della querelata sentenza.

3.

3.1. Giusta l'art. 67 cpv. 2 lett. a della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri (LStrI; RS 142.20) la Segreteria di Stato della migrazione può vietare l'entrata in Svizzera a chi ha violato o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero.

Di regola, il divieto d'entrata viene oggi decretato per un massimo di cinque anni; può essere - eccezionalmente - pronunciato per una durata più lunga se l'interessato costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici ( art. 67 cpv. 3 LStrI ; DTF 139 II 121 consid. 6.3 pag. 130 seg.; sentenza 2C_762/2016 del 31 gennaio 2017 consid. 5.1). Nel contempo, l' art. 96 cpv. 1 LStrI indica che, nell'esercizio del loro potere discrezionale, le autorità devono tenere conto degli interessi pubblici e della situazione personale.

3.2. Per i cittadini dell'Unione europea determinante è inoltre il citato Accordo sulla libera circolazione delle persone (art. 2. cpv. 2 LStrI). In base all'ALC, le parti contraenti ammettono nel rispettivo territorio i cittadini dell'altra parte contraente e i membri della loro famiglia ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 allegato I dietro semplice presentazione di una carta di identità o di un passaporto validi (art. 1 cpv. 1 allegato I in relazione con l' art. 3 ALC ); tale diritto può essere limitato solo da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità ( art. 5 cpv. 1 allegato I ALC ).

Secondo la giurisprudenza, che si orienta alla direttiva CEE 64/221 del 25 febbraio 1964 ed alla prassi della Corte di giustizia dell'Unione europea ad essa relativa ( art. 5 cpv. 2 allegato I ALC ), l'adozione di misure d'allontanamento presuppone la sussistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave dell'ordine pubblico da parte della persona che ne è toccata. Una condanna può venir presa in considerazione a giustificazione di un simile provvedimento soltanto se dalle circostanze che l'hanno determinata emerga un comportamento personale che implica una minaccia attuale per l'ordine pubblico; escluso è quindi che lo stesso possa essere preso unicamente a titolo preventivo o dissuasivo. A dipendenza delle circostanze, già la sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero commetterà altre infrazioni; d'altro lato, per rinunciare a misure di ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia nullo. La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva ( DTF 139 II 121 consid. 5.3 pag. 125 seg.; 136 II 5 consid. 4.2 pag. 20; sentenza 2C_903/2010 del 6 giugno 2011 consid. 4.3 non pubblicato in DTF 137 II 233 ).

4. La procedura ha origine nella pronuncia nei confronti di un cittadino italiano di un divieto d'entrata in Svizzera per un periodo di dieci anni (5 settembre 2016-4 settembre 2026). Preso atto delle motivazioni alla base del provvedimento in questione, il Tribunale amministrativo federale ha ammesso le condizioni per derogare alla libera circolazione garantita dall'ALC e negato l'applicabilità alla fattispecie dell' art. 8 CEDU . Richiamatosi all' art. 67 cpv. 3 LStrI e al principio della proporzionalità garantito dall'art. 96 LStr, esso ha nondimeno osservato che occorreva ridurre la durata del divieto da dieci a quattro anni (5 settembre 2016-4 settembre 2020).

In questa sede, l'insorgente chiede per contro che il provvedimento in questione sia revocato perché contrario all' art. 5 allegato I ALC rispettivamente che, in ossequio al principio della proporzionalità, sia ridotto a un periodo massimo di un anno.

5. Con la sua impugnativa, il ricorrente lamenta innanzitutto una lesione dell' art. 5 allegato I ALC .

5.1. Nel suo giudizio il Tribunale amministrativo federale ha concluso che "tenendo conto, da un lato, della gravita delle infrazioni commesse contro il patrimonio altrui, anche se soltanto per dolo eventuale, e, dall'altro lato, del loro ripetersi nel tempo, anche se limitatamente a quattro mesi, la decisione impugnata soddisfa le condizioni che permettono alla Segreteria di Stato della migrazione di derogare al principio della libera circolazione consacrato dall'ALC".

I Giudici di prima istanza hanno ammesso il rispetto dell' art. 5 allegato I ALC , rimproverando in particolare al ricorrente: di aver scelto la via del guadagno facile, invece che risolvere i propri problemi chiedendo aiuto a chi di dovere; di avere interrotto il suo agire soltanto quando le autorità di perseguimento penale, impegnate in un'ampia inchiesta, si sono interessate anche di lui e di non avere mantenuto una versione lineare nemmeno in sede d'inchiesta rispettivamente di processo; di aver comunque partecipato a un numero ragguardevole di operazioni illecite, così come attestato anche dall'aggravante del mestiere.

5.2. Questa conclusione non può essere tuttavia condivisa.

5.2.1. Come già ricordato, una condanna penale va considerata motivo per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se dalle circostanze che l'hanno determinata emerge un comportamento personale che costituisce una minaccia attuale per l'ordine pubblico ( DTF 134 II 10 consid. 4.3 pag. 24; 130 II 176 consid. 3.4.1 pag. 183 seg.; 129 II 215 consid. 7.4 pag. 222 con rinvii alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea). La misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa è importante, quanto minori sono le esigenze in merito all'ammissione di un rischio di recidiva ( DTF 139 II 121 consid. 5.3 pag. 126).

Segnatamente nel caso in cui tra l'emanazione del provvedimento in questione e la sua verifica giudiziaria trascorre del tempo, nell'esaminare il rispetto dell' art. 5 allegato I ALC vanno considerati anche elementi di fatto successivi alla pronuncia del provvedimento impugnato ( DTF 137 II 233 consid. 5.3.1 pag. 239 con rinvio alla sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 29 aprile 2004 C-482/01 e C-493/01

Orfanopoulos e Oliveri; sentenze 2C_826/2018 del 30 gennaio 2019 consid. 6 e 2C_630/2017 del 15 novembre 2018 consid. 3.3).

5.2.2. Ora, nell'ambito della valutazione da effettuare dal profilo della norma convenzionale, il Tribunale amministrativo federale ha certo più che a ragione sottolineato che, nonostante sia stato oggetto di una sola condanna, l'insorgente si è macchiato di reati che non vanno per niente banalizzati. Inoltre, nemmeno vi sono dubbi sul fatto che motivi di ordine e sicurezza pubblici atti a giustificare una limitazione della libera circolazione delle persone possono sussistere anche nel caso del compimento di reati di carattere patrimoniale, come quelli in relazione ai quali egli è stato condannato nel 2016 (ricettazione qualificata e ripetuta falsità in documenti commessi con dolo eventuale tra luglio e ottobre 2013, cfr. descrizione contenuta nel precedente consid. A; DTF 134 II 25 consid. 4.3.1. pag. 29; sentenze 2C_702/2016 del 30 gennaio 2017 consid. 4.1.2; 2C_108/2016 del 7 settembre 2016 consid. 3.1; 2C_993/2015 del 17 marzo 2016 consid. 5.3.3; 2C_200/2013 del 16 luglio 2013 consid. 5.4 e 2C_110/2012 del 26 aprile 2012, consid. 3.3.1).

Nell'ottica di un esame teso ad accertare se l'insorgente costituisse ancora una minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave rispettivamente se vi sia un concreto rischio di recidiva che permetta e giustifichi una limitazione della libera circolazione delle persone (precedente consid. 3.2), i Giudici di prima istanza non potevano però non considerare che dal compimento delle azioni delittuose di cui il ricorrente si è reso colpevole la sua situazione professionale e il suo atteggiamento sono mutati. Dopo avere proceduto - tra il luglio e l'ottobre 2013, nella forma del dolo eventuale ed in relazione al mestiere a quel tempo svolto - alla compravendita di ventotto autovetture provenienti da reati contro il patrimonio, unitamente all'allestimento fraudolento della relativa documentazione, egli ha infatti cambiato attivitàe non risulta inoltre più essersi macchiato di nessun altro reato.

5.2.3. Certo, anche in relazione ad altre professioni la delinquenza - in particolare, in ambito patrimoniale - non può essere a priori esclusa; inoltre, nonostante risalga al 2013, il compimento dei reati che ha portato alla condanna del ricorrente non può dirsi ancora remoto (sentenza 2C_104/2019 del 2 maggio 2019 consid. 5.3 con ulteriori rinvii).

In questo contesto, non si può però non sottolineare: da un lato, che la condanna inflittagli nel 2016 resta l'unica finora emessa a suo carico e concerne reati di natura finanziaria compiuti in un ambiente che non frequenta più, in un lasso di tempo circoscritto a quattro mesi (luglio-ottobre 2013); d'altro lato, che anche dopo la concessione dell'effetto sospensivo al gravame interposto davanti al Tribunale amministrativo federale - che risale al 7 giugno 2017 ed è stata pronunciata rilevando che l'interesse del ricorrente a recarsi in Svizzera per lavoro prevaleva su quello alla tutela dell'ordine e la sicurezza pubblici - quest'ultimo non risulta aver tradito la fiducia riposta nei suoi confronti.

5.2.4. In base agli accertamenti contenuti nel giudizio impugnato, non emerge effettivamente né che durante i 20 mesi trascorsi tra la concessione dell'effetto sospensivo alla sua impugnativa (7 giugno 2017) e la pronuncia definitiva sulla stessa (4 febbraio 2019) egli abbia tenuto un comportamento scorretto, né che vadano presi in considerazione altri eventi che debbano portare - oramai a poco più di un anno dalla scadenza del divieto (4 settembre 2020) - a disporne l'applicazione per il tempo restante, e di questi aspetti il Tribunale amministrativo federale non ha tenuto sufficientemente conto.

Pronunciandosi sulla questione del rispetto dell'ALC, i Giudici di prima istanza hanno infatti posto l'accento solo sui reati per i quali il ricorrente è stato condannato e sulle circostanze in cui sono stati compiuti, omettendo di considerare che era loro preciso compito andare oltre tali aspetti ed esaminare pure l'evoluzione successiva all'emanazione del divieto d'entrata, in particolare se si considera che tra l'inoltro del ricorso e la pronuncia sullo stesso sono trascorsi quasi due anni (precedente consid. 5.2.1 in fine e la giurisprudenza ivi citata).

5.2.5. Tenuto conto della situazione come si presenta attualmente, accertata nel giudizio impugnato e in base alla quale è tenuto ad esprimersi anche il Tribunale federale, una diversa conclusione non contrasterebbe del resto solo con l' art. 5 allegato I ALC , ma anche con il principio della proporzionalità ( art. 96 LStrI ). Impiegato nel Cantone Ticino dal giugno 2017, in ramo diverso da quello che lo aveva visto protagonista dei fatti rimproveratigli e dopo avere dato prova di un comportamento corretto, il ricorrente dovrebbe infatti lasciare la propria attività lavorativa per cercarne - per circa un anno - un'altra all'estero, con tutti i rischi che ciò comporta.

Constatata la lesione - in assenza della dimostrazione del sussistere di una minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave - dell' art. 5 allegato I ALC , così come quella dell' art. 96 LStrI , il ricorso va quindi accolto senza che sia necessario esaminare le ulteriori censure sollevate dall'insorgente. Quest'ultimo è però sin d'ora avvertito del fatto che nel caso dovesse di nuovo cadere nell'illecito, rendendosi colpevole di atti penalmente rilevanti, si esporrà con molta verosimiglianza a nuove misure di allontanamento.

6.

6.1. Per quanto precede, il ricorso in materia di diritto pubblico è accolto e il divieto d'entrata pronunciato il 5 settembre 2016 è revocato.

6.2. Soccombente, la Segreteria di Stato della migrazione è dispensata dal pagamento delle spese giudiziarie ( art. 66 cpv. 4 LTF ). Essa dovrà però corrispondere al ricorrente, patrocinato da un avvocato, un'indennità per ripetibili per la sede federale ( art. 68 cpv. 1 e 2 LTF ).

6.3. La causa è rinviata al Tribunale amministrativo federale per nuova decisione sulle spese e sulle ripetibili della procedura precedente ( art. 67 LTF ).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1. Il ricorso è accolto. In riforma del giudizio impugnato, il divieto d'entrata pronunciato nei confronti del ricorrente il 5 settembre 2016 è revocato.

2. Non vengono prelevate spese.

3. La Segreteria di Stato della migrazione verserà al ricorrente un'indennità di fr. 2'500.-- per ripetibili della sede federale.

4. La causa è rinviata al Tribunale amministrativo federale per nuova decisione sulle spese e sulle ripetibili della procedura precedente.

5. Comunicazione alla patrocinatrice del ricorrente, alla Segreteria di Stato della migrazione e al Tribunale amministrativo federale, Corte VI.

Losanna, 31 luglio 2019

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Seiler

Il Cancelliere: Savoldelli