Council Member Challenge to Planning Regulation Adoption Upheld by Cantonal Council Rejected by Federal Supreme Court

[AZA 3]

1P.661/1999

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C

*

18 janvier 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,

Aeschlimann et Favre. Greffier: M. Parmelin.

_________

Statuant sur le recours de droit public

formé par

Paul-Henri C o r n u , Le Closel, route de Flusel 11, à

Champagne,

contre

la décision prise le 6 octobre 1999 par le Conseil d'Etat

du canton de Vaud, dans la cause qui oppose le recourant

au

Conseil communal de la Commune de C h a m p a g n e ;

(recevabilité; déni de justice formel)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent

les

f a i t s suivants:

A.-

Le 22 avril 1999, le Conseil communal de

Champagne a tenu une séance au cours de laquelle il était

appelé à se prononcer notamment sur les préavis municipaux

n os 14/99 et 16/99 du 1er mars 1999. Le premier concernait le

plan général d'affectation communal, le règlement communal

sur le plan d'affectation et la police des constructions

ainsi que le plan partiel d'affectation "Le Village" fixant

les limites des constructions. Le second avait trait au plan

de quartier "Clos Libert" et à son règlement d'application.

Au terme de ces préavis, la Municipalité de Champagne propo-

sait au Conseil communal d'adopter les projets de plans et de

règlements qui lui étaient soumis et de lever les oppositions

formées à leur encontre.

Les préavis municipaux et les textes des nouveaux

règlements ou des modifications réglementaires soumis à l'ap-

probation du Conseil communal n'ont pas été adressés à chacun

de ses membres cinq jours au moins avant la séance, contrai-

rement à l'art. 48 al. 3 in fine du règlement du Conseil com-

munal de Champagne, du 28 juin 1984 (ci-après: le règlement

communal); ils ont en revanche fait l'objet d'une enquête pu-

blique du 15 septembre au 14 octobre 1998 ainsi que d'un

tout-ménage auprès de la population et une copie de ces do-

cuments pouvait être obtenue sur simple demande; des exem-

plaires complets du dossier avaient en outre été remis aux

commissions du Conseil communal chargées de rapporter sur ces

préavis.

B.-

Lors de la discussion sur le préavis n

o

14/99,

le conseiller communal Normann Piller a déposé une motion

d'ordre qui visait à "retirer l'objet de la séance de ce soir

pour renvoi auprès de la Municipalité pour réétude". Cette

motion a été refusée par 14 non contre 13 oui, avec 2 bulle-

tins blancs.

Immédiatement après ce vote, Paul-Henri Cornu a de-

mandé le renvoi du préavis. Selon le procès-verbal de la

séance, son "interpellation" n'a pas été prise en compte et

le Conseil communal a adopté ce préavis, avec un amendement,

par 17 oui contre 10 non.

Concernant le préavis no 16/99, Paul-Henri Cornu a

déposé "une motion d'ordre avec demande de renvoi", qui a été

refusée par 19 non contre 7 oui, le préavis municipal étant

ensuite soumis à un nouveau vote et accepté.

C.-

Par acte du 28 avril 1999, Paul-Henri Cornu, ap-

puyé par huit autres conseillers communaux, a recouru contre

les décisions prises par le Conseil communal de Champagne sur

les préavis municipaux nos 14/99 et 16/99. Il se plaignait du

fait que le texte des nouveaux règlements soumis à l'appro-

bation du Conseil communal n'avait pas été joint aux préavis

les concernant remis aux conseillers communaux, conformément

aux exigences de l'art. 48 al. 3 du règlement communal, et

que le Conseil communal n'avait pas voté sur sa demande de

renvoi du préavis no 14/99.

Statuant le 6 octobre 1999, le Conseil d'Etat du

canton de Vaud a rejeté le recours; il a retenu en substance

que la violation de l'art. 48 al. 3 du règlement communal

n'était pas un vice suffisamment grave pour justifier l'an-

nulation de la décision entreprise dès lors que les conseil-

lers communaux avaient été informés, ou du moins avaient été

en mesure de l'être, par la mise à l'enquête publique des

textes réglementaires et la possibilité de les consulter au

greffe communal. En ce qui concerne la demande de renvoi du

vote, il a considéré que "la motion Cornu (...) n'a été ni

mise au vote ni même discutée en raison de l'absence probable

du nombre suffisant de Conseillers pour l'appuyer et par ce

biais pouvoir obtenir l'entrée en matière". Il a estimé aussi

que la "motion Cornu" n'était pas une motion d'ordre, mais

qu'elle traitait également du fond, à l'instar de la "motion

Piller", de sorte qu'il n'y avait pas lieu de voter préala-

blement sur celle-là, avant le vote final sur le préavis lui-

même.

D.-

Agissant par la voie du recours de droit public,

Paul-Henri Cornu demande au Tribunal fédéral d'annuler la dé-

cision du Conseil d'Etat du 6 octobre 1999. Il invoque la

violation du droit d'être entendu et la violation "crasse"

des règles communales et cantonales de procédure en matière

de votation, en ce qui concerne tant l'art. 48 du règlement

communal que le refus de la délibération et du vote de sa mo-

tion demandant le renvoi du préavis municipal no 14/99.

Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours dans

la mesure où il est recevable, avec suite de frais et dépens.

Le Conseil communal et la Municipalité de Champagne estiment

que le déroulement de la séance du 22 avril 1999 a été suivi

"de façon correcte en regard du règlement du Conseil commu-

nal".

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.-

Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-

ment la recevabilité des recours de droit public qui lui sont

soumis ( ATF 125 I 412 consid. 1a p. 414 et les arrêts cités).

a) Les décisions du Conseil d'Etat prises, comme en

l'espèce, en application de l'art. 145 de la loi vaudoise sur

les communes (LC) ne sont pas susceptibles d'un recours au-

près du Tribunal administratif du canton de Vaud (cf. art. 4

al. 2 de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure

administratives), malgré l'indication portée en ce sens au

pied de la décision attaquée, de sorte que l'exigence de

l'épuisement préalable des instances cantonales posée aux

art. 86 al. 1 et 87 OJ est satisfaite.

b) Agissant en sa qualité de Conseiller communal,

Paul-Henri Cornu reproche au Conseil d'Etat d'avoir violé son

droit d'être entendu et lésé gravement des règles communales

et cantonales de procédure en matière de votation.

aa) Conformément à l' art. 85 let. a OJ , le Tribunal

fédéral connaît des recours de droit public concernant le

droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élec-

tions et aux votations cantonales, quelles que soient les

dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral

régissant la matière. Par votations cantonales au sens de

cette disposition, il faut entendre aussi les votations com-

munales ( ATF 119 Ia 167 consid. 1a p. 169; 118 Ia 271 consid.

1a p. 273 et les arrêts cités).

La violation du droit de vote des citoyens présup-

pose qu'un tel droit est - ou aurait dû être - exercé lors

d'un vote populaire, c'est-à-dire d'un scrutin avec partici-

pation directe des citoyens ( ATF 112 Ia 174 consid. 2 p. 176;

arrêt du 14 février 1990 dans la cause Grüne Bundnis contre

canton de Lucerne, reproduit in ZBl 92/1991 p. 260 consid.

1). C'est pourquoi un membre d'un parlement ou d'un organe

délibérant élu ne peut pas se plaindre, par la voie du re-

cours de droit public selon l' art. 85 let. a OJ , d'une vio-

lation des règles sur les élections et les votations au sein

de cet organe (arrêt du 31 mars 1993 paru in ZBl 94/1993 p.

518 consid. 3d p. 520;

Christoph Hiller , Die Stimmrechts-

beschwerde, thèse Zurich 1990, p. 290).

S'agissant de la violation alléguée de la procédure

de vote au sein d'un conseil communal, il ne saurait être

question d'une atteinte au droit de vote des citoyens. Dans

cette mesure, le présent recours doit être traité comme un

recours de droit public pour violation des droits constitu-

tionnels des citoyens ( art. 84 al. 1 let. a OJ ), pour autant

que les conditions de recevabilité de ce dernier soient rem-

plies.

bb) Selon la jurisprudence relative à l' art. 88 OJ ,

le recours de droit public n'est ouvert qu'à celui qui est

atteint, par l'acte attaqué, dans ses intérêts personnels et

juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder

l'intérêt général, ou visant à préserver de simples intérêts

de fait, est en revanche irrecevable. Un intérêt est juridi-

quement protégé s'il est l'objet d'une garantie constitution-

nelle spécifique ou si une règle de droit fédéral ou cantonal

tend au moins accessoirement à sa protection; à elle seule,

l'interdiction générale de l'arbitraire consacrée par l' art.

4 aCst. ne suffit pas à conférer la qualité pour agir (ATF

123 I 41 consid. 5b p. 42/43 et les arrêts cités). Toutefois,

même s'il n'a pas qualité pour agir au fond, un recourant

peut se plaindre de la violation de garanties de procédure

équivalant à un déni de justice formel. Dans un tel cas,

l'intérêt juridiquement protégé exigé par l' art. 88 OJ décou-

le non pas du droit de fond, mais du droit de participer à la

procédure ( ATF 125 II 86 consid. 3b p. 94). Dans ce cadre, le

recourant peut, par exemple, faire valoir que son recours a

été déclaré à tort irrecevable, qu'il n'a pas été entendu,

qu'on ne lui a pas donné l'occasion de présenter ses moyens

de preuve ou qu'il n'a pas pu prendre connaissance du dos-

sier. Il ne saurait cependant se plaindre ni de l'apprécia-

tion des preuves, ni du rejet de ses propositions si l'auto-

rité retient que les preuves offertes sont impropres à ébran-

ler sa conviction. En effet, une telle décision, fondée sur

une appréciation anticipée des preuves, ne porte pas sur les

droits procéduraux du requérant, mais sur la constatation des

faits ( ATF 120 Ia 220 consid. 2a p. 222, 227 consid. 1 p. 230

et les arrêts cités). De même, celui-ci ne peut soutenir que

la décision attaquée serait insuffisamment motivée ou que les

arguments développés dans son recours auraient été insuffi-

samment réfutés. De tels griefs ne peuvent en effet être sé-

parés de l'examen du fond, de sorte que celui qui n'a pas

qualité pour recourir au fond ne peut pas les invoquer (ATF

117 Ia 90 consid. 4a p. 95).

cc) Aux termes de l' art. 90 al. 1 let. b OJ , l'acte

de recours doit contenir un exposé des droits constitution-

nels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi

consiste la violation, à peine d'irrecevabilité ( ATF 125 I 71

consid. 1c p. 76). L'acte de recours ne répond guère à ces

exigences; il en ressort toutefois, de manière très sommaire

mais néanmoins suffisante, que le recourant reproche au Con-

seil d'Etat d'avoir couvert la violation de l'art. 48 du rè-

glement communal et d'avoir rejeté, sans l'instruire, le

grief de déni de justice dirigé contre la décision de non-

entrée en matière sur sa motion visant au renvoi du vote sur

les préavis municipaux soumis au Conseil communal.

Il convient en conséquence d'examiner la recevabi-

lité de ces deux moyens, au regard des principes rappelés ci-

dessus.

2.-

En sa qualité de conseiller communal, le recou-

rant n'a pas la qualité pour se plaindre de la violation de

l'art. 48 al. 3 du règlement communal, que le Conseil d'Etat

n'aurait pas sanctionnée, parce qu'il ne s'agit pas de la

violation d'une prescription concernant une élection popu-

laire, où les droits politiques des citoyens pourraient être

touchés. Le recourant n'a donc pas la légitimation active

dans ce contexte (cf. consid. 1b/aa ci-dessus). Il ne l'a pas

davantage sous l'angle de la protection des droits constitu-

tionnels des citoyens. Que ce soit en sa qualité de citoyen

ou de conseiller communal, le recourant n'est en effet pas

touché dans ses intérêts juridiquement protégés par la vio-

lation de l'art. 48 al. 3 in fine du règlement communal,

s'agissant d'une règle de fonctionnement du Conseil communal

permettant aux membres de cette autorité d'exercer plus faci-

lement leur mandat dans la préparation des séances délibéra-

tives (cf. ATF 112 Ia 174 consid. 3a p. 177 et les arrêts ci-

tés). Comme les citoyens ne peuvent intenter un recours de

droit public pour la sauvegarde de l'intérêt public, ou de

l'intérêt général, la démarche du recourant est également ir-

recevable au regard de l' art. 88 OJ .

3.-

Le recourant reproche ensuite au Conseil d'Etat

d'avoir couvert le refus du Conseil communal de prendre une

décision sur la motion qu'il avait déposée à l'assemblée du

22 avril 1999, en écartant ses arguments par un raisonnement

fondé sur une hypothèse non vérifiée. Le recourant, à titre

personnel ou en tant que membre du Conseil communal, avait

qualité pour recourir auprès du Conseil d'Etat contre les dé-

cisions de cette assemblée. Il est donc recevable à se plain-

dre, au regard de l' art. 88 OJ , de ce que cette autorité

aurait commis un déni de justice formel en refusant arbitrai-

rement d'entrer en matière sur son recours ou en le rejetant

sans en avoir examiné les moyens.

a) L'autorité qui n'entre pas en matière sur un re-

cours qui lui est soumis dans un domaine dont elle a la com-

pétence matérielle, locale et fonctionnelle pour en connaître

commet un déni de justice formel prohibé par l' art. 4 aCst.

(cf. aujourd'hui art. 29 al. 1 Cst. ; ATF 118 Ib 381 consid.

2b/bb p. 390/391; 117 Ia 116 consid. 3a p. 117/118 et les ar-

rêts cités; cf. aussi ZBl 96/1995 p. 174 consid. 2 p. 175),

ce qu'il appartient au recourant d'établir ( ATF 87 I 241 con-

sid. 3 p. 246). Il en va de même de l'autorité qui limite à

tort son pouvoir d'examen, par exemple en limitant à l'inter-

diction de l'arbitraire la cognition complète dont elle dis-

pose, sous réserve d'exceptions tenant à la nature de l'af-

faire, dans lesquelles une certaine retenue s'impose pour des

questions d'opportunité ou d'appréciation de circonstances

techniques ou locales particulières ( ATF 120 Ib 27 consid.

3c/aa p. 35; 115 Ia 5 consid. 2b p. 6 et les arrêts cités).

b) Le Conseil d'Etat est parti de l'hypothèse non

vérifiée selon laquelle la motion Cornu n'avait pas été mise

au vote ni même discutée parce qu'elle n'aurait pas obtenu le

nombre suffisant de conseillers pour l'appuyer et, par ce

biais, pouvoir obtenir l'entrée en matière. Si l'autorité

cantonale de recours avait conclu à l'absence de vice de for-

me uniquement sur une telle supposition, au lieu d'établir

les faits comme elle en avait le devoir, en application de la

loi sur la juridiction et la procédure administratives (cf.

art. 149 LC), elle eût commis un déni de justice formel. En

effet, il n'est pas admissible qu'une autorité de recours

n'établisse pas les faits et se contente d'un pur jeu d'hypo-

thèses.

L'autorité intimée a toutefois aussi examiné le

grief tiré de la violation de l'art. 72 du règlement communal

et l'a rejeté après avoir considéré que la motion déposée par

le recourant était assimilable à celle introduite par le con-

seiller communal Normann Piller et qu'il ne s'agissait dès

lors plus d'une simple motion d'ordre, en raison des éléments

matériels qu'elle contenait. Or, savoir si cette motivation

consacre une interprétation insoutenable du règlement commu-

nal est une question de fond que le recourant n'a pas la qua-

lité pour soulever faute de légitimation active (cf. ATF 117

Ia 90 consid. 4a précité).

4.-

Le recours doit par conséquent être déclaré ir-

recevable. Vu la nature de la cause et les circonstances par-

ticulières de l'espèce, aucun émolument judiciaire ne sera

perçu. Il n'y a pas davantage lieu à allocation de dépens

( art. 159 al. 2 OJ ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Déclare le recours irrecevable;

2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire,

ni alloué de dépens;

3. Communique le présent arrêt en copie au recou-

rant, à la Municipalité et au Conseil communal de Champagne

ainsi qu'au Conseil d'Etat du canton de Vaud.

___________

Lausanne, le 18 janvier 2000

PMN/col

Au nom de la Ie Cour de droit public

du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:

Le Président,

Le Greffier,