International Airport of Geneva v. Cantonal Laws on Noise Pollution Indemnification Responsibility

[AZA 3]

1P.555/1999

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C

27 janvier 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,

Nay, Aeschlimann, Féraud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi et

Favre. Greffier: M. Jomini

__________

Statuant sur le recours de droit public

formé par

l'établissement

Aéroport International de G e n è v e , à

Genève, représenté par Me Pierre Louis Manfrini, avocat à

Genève,

contre

1. la loi modifiant la loi sur l'aéroport international de

Genève (7836), adoptée le 10 juin 1999 par le Grand Conseil

de la République et canton de Genève;

2. la loi ouvrant un crédit de 20 millions de francs pour

l'indemnisation des propriétaires riverains de l'Aéroport

international de Genève (7610), adoptée le 10 juin 1999 par

le Grand Conseil de la République et canton de Genève;

(autonomie des communes et des corporations de droit public)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent

les

f a i t s suivants:

A.-

Le 10 juin 1993, le Grand Conseil de la Répu-

blique et canton de Genève (ci-après: le Grand Conseil) a

adopté la loi sur l'aéroport international de Genève (LAIG),

qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1994. L'art. 1 al.

1 LAIG dispose que la gestion et l'exploitation de l'aéro-

port sont confiées, dans les limites de la concession fédé-

rale, à un établissement de droit public appelé "Aéroport

international de Genève". Auparavant, cet aéroport était ex-

ploité directement par l'Etat de Genève, au bénéfice d'une

concession fédérale du 20 novembre 1951; il était ainsi in-

tégré à l'administration cantonale.

L'établissement public précité (ci-après: l'éta-

blissement) est autonome et il jouit de la pleine personna-

lité juridique, aux termes de l'art. 1 al. 2 LAIG. Il a pour

mission de gérer et d'exploiter l'aéroport et ses installa-

tions en offrant, au meilleur coût, les conditions optimales

de sécurité, d'efficacité et de confort pour ses utilisa-

teurs (art. 2 al. 1 LAIG); il doit concourir au développe-

ment de la vie économique, sociale et culturelle et tenir

compte des intérêts généraux du pays, du canton et de la ré-

gion ainsi que des objectifs de la protection de l'environ-

nement (art. 2 al. 2 LAIG). La loi définit ses organes (art.

6 ss LAIG); l'organe suprême est le conseil d'administra-

tion, dont la majorité des membres sont désignés par le

Grand Conseil et le Conseil d'Etat (art. 7 LAIG). L'établis-

sement est placé sous la "haute surveillance et le contrôle"

du Conseil d'Etat, qui approuve son budget et ses comptes

(art. 5 LAIG).

L'art. 4 al. 1 LAIG prévoit que les immeubles de

l'aéroport (terrains et constructions) demeurent la proprié-

té de l'Etat de Genève, qui les met à la disposition de

l'établissement en vue de son activité. L'art. 36 al. 1

LAIG, intitulé "Charges financières", dispose ce qui suit

dans sa teneur d'origine:

"En contrepartie de la mise à disposition par l'Etat

des biens immobiliers et équipements lui apparte-

nant en vue de l'exploitation de l'aéroport, l'éta-

blissement assume la charge des frais financiers,

soit les intérêts et amortissements encourus par

l'Etat à leur sujet."

Enfin, dans les dispositions transitoires, la loi

traite à son art. 40 du "transfert des droits et obliga-

tions" dans les termes suivants:

"A l'exception de sa qualité de propriétaire immobi-

lier dans le périmètre aéroportuaire, l'ensemble

des droits et obligations de l'Etat de Genève rela-

tifs à l'aéroport tels que notamment contrats, ta-

rifs et taxes à percevoir ou à payer, sont transfé-

rés de plein droit à l'établissement au moment de

l'entrée en vigueur de la présente loi."

Le transfert de la concession fédérale à l'établis-

sement "Aéroport international de Genève" a été décidé le 21

décembre 1993.

B.-

Le 10 juin 1999, le Grand Conseil a adopté la

"loi modifiant la loi sur l'aéroport international de Genè-

ve" (loi n° 7836). L'article unique de cette loi est libellé

ainsi:

"La loi sur l'aéroport international de Genève, du

10 juin 1993, est modifiée comme suit:

Art. 36, al. 1 (nouvelle teneur)

En contrepartie de la mise à disposition par

l'Etat des biens immobiliers et équipements lui ap-

partenant en vue de l'exploitation de l'aéroport,

l'établissement assume la charge des frais finan-

ciers, soit les intérêts et amortissements encourus

par l'Etat à leur sujet, y compris - conformément

aux obligations résultant de l'art. 40 - les indem-

nités que l'Etat serait appelé à payer à des rive-

rains de l'aéroport en raison des nuisances qu'ils

pourraient subir du fait de l'exploitation de ce

dernier."

C.-

Le 10 juin 1999 également, le Grand Conseil a

adopté la "loi ouvrant un crédit de 20 millions de francs

pour l'indemnisation des propriétaires riverains de l'Aéro-

port international de Genève" (loi n° 7610). L'art. 3 de

cette loi règle, selon son titre, le financement du crédit

et la couverture des charges financières; il a la teneur

suivante:

"Le financement de ce crédit est assuré par le re-

cours à l'emprunt. Les charges financières en inté-

rêts et en amortissements sont prises en charge par

l'aéroport de Genève."

D.-

Les deux lois du 10 juin 1999 précitées ont été

publiées le 30 juillet 1999 dans la Feuille d'Avis Officiel-

le du canton de Genève, avec les arrêtés de promulgation du

Conseil d'Etat (vu l'expiration du délai de référendum). El-

les sont entrées en vigueur le lendemain de leur publica-

tion.

L'indemnisation des propriétaires riverains de

l'aéroport, dont il est fait mention tant à l'art. 36 al. 1

LAIG (nouvelle teneur) que dans la loi n° 7610, est notam-

ment celle à payer, en vertu des normes de la loi fédérale

sur l'expropriation, à cause du bruit du trafic aérien (voir

l'arrêt de principe rendu par le Tribunal fédéral aux ATF

121 II 317).

E.-

Agissant par la voie du recours de droit pu-

blic, l'établissement Aéroport International de Genève de-

mande au Tribunal fédéral d'annuler la loi modifiant la loi

sur l'aéroport international de Genève (loi n° 7836) et la

deuxième phrase de l'art. 3 de la loi ouvrant un crédit de

20 millions de francs pour l'indemnisation des propriétaires

riverains de l'Aéroport international de Genève (loi n°

7610). L'établissement recourant critique en substance les

nouvelles charges financières, excessives selon lui, qu'il

devra supporter en vertu des deux lois attaquées. Il se

plaint de la violation de son autonomie, en se référant aux

garanties que peuvent invoquer les communes à l'encontre

d'actes étatiques cantonaux. Il se plaint également, en se

prévalant de son statut de concessionnaire, de la violation

du droit fédéral de l'aviation et partant de l'art. 2 disp.

trans. aCst., voire de l' art. 3 aCst. Se référant enfin à un

projet fédéral de plan sectoriel de l'infrastructure aéro-

nautique (PSIA), il dénonce une violation du droit fédéral

de l'aménagement du territoire.

Dans sa réponse, le Grand Conseil conclut à l'irre-

cevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Cet acte

énonçant les considérants à l'appui des deux lois attaquées,

un délai a été imparti au recourant pour présenter un mémoi-

re complétif, conformément à l' art. 93 al. 2 OJ . Il a ainsi

développé de nouveaux arguments, en confirmant ses conclu-

sions. Invité à dupliquer, le Grand Conseil a également con-

firmé ses conclusions.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.-

Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-

ment la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF

125 I 252 consid. 1a p. 254, 412 consid. 1a p. 414 et les

arrêts cités).

a) Le recourant invoque, à l'appui de ses conclu-

sions, certaines règles du droit constitutionnel fédéral; il

agit, contre deux arrêtés cantonaux, par la voie du recours

de droit public pour violation de droits constitutionnels

des citoyens, selon l' art. 84 al. 1 let. a OJ .

aa) Le recours de droit public au sens de cette

disposition est conçu pour la protection des droits consti-

tutionnels des citoyens contre des abus de la puissance pu-

blique. Selon une jurisprudence constante et bien établie,

l'Etat - cantons, communes ou leurs autorités, autres col-

lectivités ou établissements de droit public - n'est en

principe pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui

existent précisément contre lui ( ATF 125 I 173 consid. 1b p.

175; 121 I 218 consid. 2a p. 219; 120 Ia 95 consid. 1a p.

96; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 113 Ia 232 consid. 2b p.

235; 109 Ia 173 consid. 1 p. 174; 107 Ia 175 consid. I/1 p.

178; 103 Ia 58 consid. 1 p. 59; 103 Ia 63 consid. 2a; 99 Ia

110 consid. 1; 66 I 72 consid. 1 p. 74).

bb) La jurisprudence admet, pour les communes, une

exception à ce principe: elles peuvent, par la voie du re-

cours de droit public, se prévaloir de la garantie de leur

autonomie ou de celle de leur existence (cf. ATF 124 I 223

consid. 1b p. 226; 122 I 279 consid. 8 p. 290; 121 I 155

consid. 4 p. 159 et les arrêts cités). La garantie de l'au-

tonomie communale est réservée aux communes, voire aux cor-

porations de droit public de niveau communal telles que les

communes ecclésiastiques ("Kirchgemeinde"), les communes

bourgeoisiales ("Bürgergemeinde") ou le cas échéant certai-

nes associations de communes; des collectivités d'un autre

niveau ou investies d'autres tâches ne peuvent pas l'invo-

quer ( ATF 125 II 177 consid. 3c p. 182; 113 Ia 200 consid. 1

p. 202; 113 Ia 232 consid. 2b p. 236; 110 Ia 197 consid. 1;

108 Ia 82 consid. 1a p. 84; 95 I 49 consid. 3 p. 54 et les

arrêts cités).

Dans la jurisprudence relative au recours pour vio-

lation de l'autonomie des communes - ou pour atteinte à leur

existence voire à l'intégrité de leur territoire, garanties

par le droit cantonal -, le Tribunal fédéral leur a parfois

assimilé, en exposant les principes applicables, d'"autres

corporations publiques" ("andere öffentlichrechtliche Kör-

perschaften"; cf. notamment ATF 121 I 218 consid. 2a p. 220;

120 Ia 95 consid. 1a p. 96; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216;

112 Ia 356 consid. 5a p. 363; 108 Ia 82 consid. 1b p. 85).

Parmi ces "autres corporations publiques" admises à agir par

la voie du recours de droit public - en tant que détentrices

de la puissance publique -, on peut citer l'Eglise évangéli-

que-réformée du canton de Saint-Gall (qui avait agi conjoin-

tement avec une paroisse ou commune ecclésiastique: ATF 108

Ia 82 consid. 1b p. 85), mais pas, notamment, des syndicats

ou collectivités chargés d'améliorations foncières ou d'amé-

nagement de cours d'eau (cf. ATF 113 Ia 232 consid. 2b p.

235; 109 Ia 173 consid. 3 p. 176 et les arrêts cités), ni un

canton représenté par son gouvernement ( ATF 120 Ia 95 con-

sid. 1b p. 97), ni une corporation publique liée à l'Univer-

sité de Bâle ( ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175), ni encore

une caisse de pensions des fonctionnaires avec statut d'éta-

blissement de droit public ( ATF 103 Ia 58 consid. 2b p. 61).

cc) La jurisprudence retient encore une autre hypo-

thèse (ou exception au principe précité) : celle où la col-

lectivité publique n'intervient pas en tant que détentrice

de la puissance publique, mais agit à l'encontre d'un acte

cantonal qui l'affecte de la même manière qu'il atteindrait

un particulier, notamment quand cette collectivité agit sur

le plan du droit privé, ou en sa qualité de propriétaire de

biens du patrimoine administratif ou financier, ou encore

quand elle est elle-même débitrice de taxes ou d'impôts. Le

recours de droit public pour violation de droits constitu-

tionnels des citoyens ( art. 84 al. 1 let. a OJ ) peut alors

être recevable, le recourant étant considéré comme une "col-

lectivité" ("Korporation") au sens de l' art. 88 OJ (ATF 123

III 454 consid. 2 p. 456; 121 I 218 consid. 2a p. 220; 120

Ia 95 consid. 1a p. 97; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 111 Ia

146 consid. 1b p. 148; 109 Ia 173 consid. 2 p. 175; 107 Ia

175 consid. I/1b p. 179; 104 Ia 381 consid. 1 p. 387; 103 Ia

58 consid. 2b p. 62; 88 I 107 ; 79 I 327 consid. 1 p. 330).

b) Le recourant est un établissement de droit pu-

blic cantonal (art. 1 al. 1 LAIG), en d'autres termes une

organisation administrative disposant d'un ensemble de

moyens (en personnel et en matériel) affectés durablement à

l'exécution d'une tâche publique déterminée. La création

d'établissements publics autonomes - qui ne sont pas entiè-

rement intégrés à l'administration - constitue un mode de

décentralisation administrative (cf.

Pierre Moor , Droit ad-

ministratif, vol. III, Berne 1992, p. 67/68; cf. aussi

André

Grisel , Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel

1984, p. 224).

Cette autonomie par rapport à l'administration cen-

trale ne saurait manifestement être comparée à l'autonomie

d'une commune, d'une Eglise cantonale ou d'une autre corpo-

ration publique analogue (cf. supra, consid. 1a/bb). Sur la

base de la jurisprudence, il n'y a aucun motif de s'écarter

en l'occurrence du principe selon lequel l'Etat - même par

le biais d'un établissement public - ne peut pas agir par la

voie du recours de droit public au sens de l' art. 84 al. 1

let. a OJ (cf. supra, consid. 1a/aa).

Il est tout aussi manifeste que le recourant, en

tant qu'il demande un autre régime financier dans ses rela-

tions avec l'administration centrale du canton, voire en

tant qu'il s'oppose à la prise en charge d'indemnités d'ex-

propriation ou éventuellement d'autres indemnités découlant

de l'application du droit fédéral de la protection de l'en-

vironnement, n'agit pas sur le plan du droit privé (cf. ATF

119 Ia 214 consid. 1b p. 216; 99 Ia 110 consid. 2 p. 111 et

les arrêts cités). Quand il dénonce l'atteinte à ses inté-

rêts juridiques causée par les deux lois attaquées, il ne se

trouve en rien dans la situation d'une personne privée. Le

recours de droit public n'est pas non plus recevable de ce

point de vue (cf. supra, consid. 1a/cc).

c) Dans l'ancienne Constitution fédérale, du 29 mai

1874 (aCst.), la base de la juridiction constitutionnelle du

Tribunal fédéral se trouvait à l'art. 113: il devait connaî-

tre "des réclamations pour violation de droits constitution-

nels des citoyens, ainsi que des réclamations de particu-

liers pour violation de concordats ou de traités" ( art. 113

al. 1 ch. 3 aCst. ). C'est dans ce cadre que l'on a admis le

recours de communes et d'autres corporations publiques pour

violation de leur autonomie, selon ce qui a été exposé plus

haut (supra, consid. 1a/bb).

La Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.),

entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (voir l'arrêté fédéral

du 28 septembre 1999 sur l'entrée en vigueur de la nouvelle

Constitution fédérale, RO 1999 2555), contient à son art.

189 al. 1 une nouvelle formulation du fondement de la juri-

diction constitutionnelle du Tribunal fédéral; cette norme

est ainsi libellée:

"Le Tribunal fédéral connaît:

a.des réclamations pour violation de droits consti-

tutionnels;

b.des réclamations pour violation de l'autonomie

des communes et des autres garanties accordées

par les cantons aux corporations de droit public;

c.des réclamations pour violation de traités inter-

nationaux ou de conventions intercantonales;

d.des différends de droit public entre la Confédé-

ration et les cantons ou entre les cantons."

La mention de la protection judiciaire fédérale de

l'autonomie communale (art. 189 al. 1 let. b in initio Cst.)

tient compte des caractéristiques du recours de droit public

dans ce domaine, selon la jurisprudence, recours qui consti-

tue un "cas spécial" et qu'il faut distinguer du recours

formé par des citoyens ou des particuliers ( art. 189 al. 1

let. a Cst. ; cf. Message du Conseil fédéral relatif à une

nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 537; cf. aussi p.

220 et 433 de ce message). La solution jurisprudentielle

considérant l'autonomie communale comme une garantie consti-

tutionnelle, dans les limites fixées par le droit cantonal,

a du reste été consacrée expressément à l' art. 50 al. 1 Cst.

(cf. à ce propos

Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hot -

telier , Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000 p.

89/90).

Cela étant, l'art. 189 al. 1 let. b in fine Cst.

mentionne aussi la réclamation pour violation "des autres

garanties accordées par les cantons aux corporations de

droit public" ("wegen Verletzung [...] anderer Garantien der

Kantone zu Gunsten öffentlichrechtlicher Körperschaften").

Le sens de cette norme n'est pas d'ouvrir plus largement la

voie du recours de droit public selon l' art. 84 al. 1 let. a

OJ , mais bien de reprendre, dans la Constitution mise à

jour, les conditions auxquelles la jurisprudence reconnaît à

certaines "autres corporations publiques" la qualité pour

agir à l'instar des communes (cf. supra, consid. 1a/bb). Le

message du Conseil fédéral mentionne du reste à ce propos

exclusivement l'exemple des Eglises nationales (FF 1997 I

537 in fine), ce qui constitue une référence implicite au

seul arrêt précité admettant la qualité pour recourir d'une

collectivité publique de niveau "supra-communal" (ATF 108 Ia

82 consid. 1b p. 85).

Aussi le recourant ne saurait-il déduire de l' art.

189 al. 1 let. b Cst. le droit d'agir, dans le cas particu-

lier, par la voie du recours de droit public contre les deux

lois attaquées.

d) Il s'ensuit que le recours de droit public est

irrecevable.

Quand bien même le recourant se plaint, en relation

avec les principes constitutionnels de la force dérogatoire

du droit fédéral et de la fidélité confédérale (art. 2 disp.

trans. aCst. et art. 3 aCst. ), de la violation de disposi-

tions de la législation fédérale sur l'aviation et l'aména-

gement du territoire, il n'y a pas lieu d'examiner si le re-

cours de droit public peut être converti en recours de droit

administratif. Cette voie de recours est en effet ouverte

exclusivement contre des décisions au sens de l' art. 5 PA

( art. 97 al. 1 OJ ) et non pas contre des lois.

2.-

Le recourant, qui a procédé dans l'exercice de

ses attributions officielles, est dispensé du paiement des

frais judiciaires ( art. 156 al. 2 OJ ). L'Etat de Genève n'a

pas droit à des dépens ( art. 159 al. 2 OJ ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire

ni alloué de dépens.

3. Communique le présent arrêt en copie au manda-

taire du recourant et au Grand Conseil de la République et

canton de Genève.

_____________

Lausanne, le 27 janvier 2000

JIA/odi

Au nom de la Ie Cour de droit public

du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:

Le Président,

Le Greffier,